現代政治價值在於提供有效公共服務？

[摘要]無論一個國家處於何種時代、無論實行何種形式的民主制度安排，政府能否有效輸出社會所需要的公共服務是秩序的基石。

弗朗西斯·福山在《政治秩序和政治衰敗：從工業革命到民主全球化》中一改「歷史終結論」的樂觀情緒，不僅承認自由民主理論的運轉失靈，而且認識到有效而強大的政府對於社會福利的重要性。「政治衰敗」首次被福山用於剖析當代美國政治

弗朗西斯·福山在新著中提出了一個新概念：「有效政府」或「體面政府」。有效政府意指政治系統中存在著強大而有效的國家官僚體制，能夠有效施政、維持法治並進行定期的權力輪替。「政治衰敗會發生於任何政權。（美國）制度本來是解決特定問題的工具，但後來它們變成了目的，被賦予了內在價值」。「民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的」。在西方多黨競選制度下，政黨反覆輪換導致國家建設規劃難以延續，美國政府能力與規模正在趨於弱化。

美國通過設置複雜的權力制衡機制以防止權力濫用，「權力在參議院、眾議院、中央政府、地方政府間進行分配，但事實上就如同亨廷頓所言，這不是在分配權力，而是在複製權力」。權力的過分限制導致政黨對峙與否決權的隨意使用，使政府難以作出有效決策。美國國會超級委員會未能就預算達成協議（2010年）反映出美國政治制度缺陷：民主政治正成為「否決政治」。美國憲法通過一系列制衡機制限制了行政權力，當這種體制遇上複雜的兩黨對峙，就會導致政治癱瘓。

行政司法化與民主過度約束使行政系統缺乏創造力與執行力

司法對於行政機構的不信任，激勵著司法對行政系統進行頻繁的司法審查，從而損害有效政府的施政效率。弗朗西斯·福山以美國林務局為案例，說明美國司法機構如何削弱行政機構。美國林務局（成立於1905年）曾是美國高質量官僚機構的典範，其在成立之初為獨立組織，國會不能隨意干涉其決策。但是，當前美國林務局已失去了大部分自主性，受到國會和法院名目繁多而且相互矛盾的各種命令。有效政府應基於法律進行運作，但是法律應清晰客觀，並賦予行政主體一定自由裁量權，「最好的官僚機構能夠自主運用判斷力作出決定、去冒險和創新，最糟糕的官僚機構執行他人制定的詳盡的規則。普通公民會被不會使用常識、盲目地遵守規則的官僚逼瘋」。

國會將更嚴格繁蕪的法令施加於行政部門，使行政體系墨守成規，缺乏創造力、執行力和連貫性。國會授權成立了各種新聯邦機構（平等就業機會委員會、環境保護局等），但國會不願把相應的權力交給這些機構。在日本或瑞典，官僚體系內部可通過協商方式解決衝突。在美國，爭議往往需通過訴訟解決，這使行政系統充滿不確定性、程序複雜性，增加了制度運行的交易成本。如何擺脫美國「政治癱瘓」？弗朗西斯·福山在考察德國如何在19世紀變成高效國家時，認同馬克斯·韋伯的官僚制理論，認為強大而負責的有效官僚制是有效政府的關鍵。官僚制以理性和效率為支柱，以專業化官僚為主體，通過職能分工和職位分層，形成規則化的組織體系。官僚制與自由競爭市場經濟、理性法律體系一起推動了工業時代的社會發展。這種工業時代的官僚制重新進入了弗朗西斯·福山的視野，成為解決美國政治失靈、增強政府能力的一種藥方。

政府輸出社會所需要的公共服務是秩序的基石

無論一個國家處於何種時代、無論實行何種形式的民主制度安排，政府能否有效輸出社會所需要的公共服務是秩序的基石。權力約束不是政治體系的全部，而是有效政治運作的前提與保障，現代政治的終極價值在於為社會提供有效公共服務。弗朗西斯·福山甚至悲觀地指出：寧要民主專政，不要否決政治。發展中國家要擺脫貧困，實現快速而具包容性的發展，需要有效政府組織資源，消除經濟發展、突破各種利益瓶頸。公共權力源於公民權利的賦予，服務並統一於公民權利。行政權一旦形成，便同公民權利一起結成既相互依存又相互對立的關係。羅豪才教授從行政法視角提出權力與權利之間的平衡論，「行政法的平衡狀態是行政機關與相對方之間形成的兼容非對等性的權利抗衡狀態，是行政法的最優化狀態」。現代政治制度設置應平衡公共管理權與公民權利，達到控權與效率間的均衡