五種能力的培養3
第四章 要不斷提高依法執政的能力
隨著依法治國基本方略的確立，作為執政黨的中國共產黨的領導方式和執政方式問題就擺在了我們的面前。不斷提高依法執政的能力，是我們黨實施依法治國方略，建設社會主義法治國家的必然要求，也是我們黨正確執政，保證執政行為合法性的必然要求。新的歷史條件下，要求我們把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，依法執政，在憲法和法律的範圍內活動，進一步改革和完善黨的執政方式。為此，各級黨委和領導幹部必須不斷提高依法執政的能力。
一、黨的執政方式轉變的重大意義?
依法治國是當代社會發展的必然趨勢。我們黨要順應世界進步的潮流，完善領導體制，改進領導方式，其中重要的一方面就是依法執政。黨的執政方式要體現時代性和先進性，必須及時地轉到依法執政上來。依法執政論斷的提出，標誌著我們黨對自身執政規律的認識達到了新的高度。
1.黨的領導地位是憲法規定的
黨章規定中國共產黨「是中國特色社會主義事業的領導核心」，高度概括了社會主義歷史時期黨在國家和社會政治生活中的地位、作用和黨的歷史任務。中國共產黨成為中國社會主義事業的領導核心不是偶然的，是在長期的革命鬥爭中形成的，是中國人民革命鬥爭的歷史選擇。自1940年鴉片戰爭以後，中國社會逐步淪為半殖民地半封建社會，中華民族陷入災難的深淵之中。為了救亡圖存，中國人民進行了無數次的革命鬥爭，但結果都失敗了。當中國工人階級成長壯大起來，登上了中國的政治舞台，並建立了自己的政黨—中國共產黨以後，中國革命的面貌才煥然一新。中國共產黨把馬克思列寧主義與中國革命的具體實踐相結合，逐步摸索出一條以農村包圍城市、武裝奪取政權的道路，經過艱苦卓絕的鬥爭，領導中國人民取得了民主革命的徹底勝利，建立了人民當家作主的社會主義制度。歷史的經驗說明，是中國共產黨領導中國人民擺脫了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的剝削和壓迫，使國家走上了獨立、自立和民族振興的道路，沒有共產黨就沒有新中國。
中華人民共和國成立以後，中國共產黨成為領導整個國家政權的黨。自1954年我國第一屆人民代表大會通過第一部中華人民共和國憲法以來，歷屆憲法都明確了黨在國家政治生活中的領導地位和作用。中國人民從歷史和現實的切身體驗中認識到，中國共產黨是一個用先進理論武裝的、全心全意為人民服務的黨，是一個有能力領導中國人民進一步走向繁榮富強的黨。
人民選擇了黨，黨也沒有辜負人民的期望。建國後，黨領導全國各族人民順利地實現了從新民主主義革命到社會主義革命的轉變，迅速地恢復了遭到長期戰爭破壞的國民經濟，鞏固了人民政權，完成了對生產資料所有制的社會主義改造，建立了社會主義制度，1956年八大以後，黨又領導人民轉入大規模的社會主義建設。儘管出現了「文化大革命」這樣巨大的失誤，但黨還是和全國人民一道，經受住了挫折和考驗，取得了巨大的成就，尤其是十一屆三中全會以後，在我們黨的領導下，各方面都取得了舉世矚目的偉大成就。黨現在正帶領全國人民全面建設小康社會。歷史的發展說明了中國人民的選擇是完全正確的。
然而，政黨執政合法性是一個動態的發展過程，任何政黨都不能以歷史的合法性代替現實的合法性，必須隨時尋求執政的合法性，並不斷保持這種合法性。當歷史的車輪風馳電掣般駛入21世紀時，世界各大執政黨面臨著相同的問題，即：執政黨如何在全球化進程中立於不敗之地。世界範圍內執政黨的興衰引起了中國共產黨的格外關注。江澤民在十五屆五中全會上深刻指出，九十年代以來，一些執政幾十年的政黨先後下台，有的已經衰亡。其中的根本原因是黨的內部出了問題。認真分析這些政黨的興衰，加以借鑒，對我們加強黨的建設很有意義。江澤民從對歷史和現實、理論和實踐、國際和國內的結合點的分析入手，得出「只要我們黨始終成為中國先進社會生產力的發展要求，中國先進文化的前進方向和中國最廣大人民的根本利益的忠實代表，就能夠永遠立足於不敗之地」的經典結論。這是中國共產黨在新的歷史條件下尋求執政合法性的必然、正確和惟一的選擇。也就是說，中國共產黨的領導地位，取決於中國共產黨能否始終做到「三個代表」，始終保持先進性。全國各族人民之所以衷心擁護黨的領導和執政地位，是因為中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，始終代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。否則，黨也就失去了執政的合法性和執政基礎。
2.黨的領導要靠執政來體現
做到執政的合法性，執政黨本身的努力是一方面，另一個更重要的方面是黨要制定法律並帶頭執行法律，也就是把執政地位法律化。依法執政，首先是指我們黨的執政地位是在領導中國人民進行革命、建設和改革的長期實踐中形成的，是歷史的選擇，是法律的明文規定和黨章的明確要求，具有充分的法理依據；其次是指黨的領導要靠執政來體現，我們必須不斷強化執政意識，提高執政本領。同時，依法執政又是依法治國的題中應有之義，依法治國必然要求依法執政。我們黨依法執政的能力決定了依法治國的成效，反過來，依法治國的效果又是對黨依法執政能力的檢驗。
一般而言，執政黨有三種執政方式。一是通過國家政權機關實施對政治生活的領導，包括通過國家代議機構制定憲法、法律，國家行政和司法機構對這些憲法、法律的貫徹執行來領導。執政黨提出政策綱領，由在政權機關中擔任負責人的執政黨黨員加以實施。二是執政黨居於國家政權機關之上，直接要求和命令國家政權機關做出或不做出一定的行為，可以將之概括為政黨決策、政府執行的模式。三是執政黨不通過國家政權，而是在國家政權之外直接行使本應由國家立法、行政、司法機關行使的職能。按照現代國家的通例，採取第一種執政方式最符合民主憲政原則，能夠獲得類似韋伯所言的「法理型權威」。我們國家在政治體制設計上，也採取的是第一種執政方式。但是，由於種種原因，在建國後相當長的一段時間裡，我們黨實際的執政方式主要是第二種。其特點是：黨、國家、社會高度重合，幾乎是三位一體，彼此之間沒有明確、規範的界域；橫向上，權力高度集中於黨委，集中於書記特別是第一書記。縱向上，權力高度集中於中央，黨與國家政權及其他群眾組織的關係，實際內化為黨組織系統內的上下級關係；國家政權成為各級黨委簡單的執行機構，虛化、萎縮，甚至停止運行，如曾經撤銷了司法部和監察部，三屆全國人大多年沒有開過一次會，等等；黨主要是通過政策進行社會動員、管理和控制，法律的作用很小，甚至法律虛無主義盛行。值得注意的是，我們除了在制度規定上的第一種執政方式和實際採取的第二種執政方式外，還曾經畸變為第三種執政方式，突出表現為「文化大革命」中的各級革命委員會包括後來恢復重建的各級黨委實行絕對的一元化領導，包攬黨務、行政、經濟、司法、軍事等一切權力，把權力過分集中、黨政不分、政企不分的弊端發展到了極致。在這種體制下，法理上的國家政權機關，如人大、政府機構和公檢法系統名義上仍在，實際已近於廢置的狀態。就形式而言，儘管如此強調黨領導一切，但由於各種組織機構的職能和許可權混亂，缺乏必要的合理的運行規則，而使得政治體制和領導體制處於一種難以名狀的畸形狀態。
我們黨之所以在實際的權力運行過程中主要採取了第二種執政方式，有其客觀的依據。從建國後的執政環境看，我們所實施的是優先發展重工業的趕超型發展戰略和高度集中的計劃經濟體制。這種命令—動員型的發展模式有兩大特點：一是權力主體的行動依據不是法律、而是政策；二是社會的發展主要通過政治動員去推動。這兩個特點決定了與政府相比，強化黨的一元化領導更適合於這種發展模式和克服發展中的各種危機，從而使得以黨代政、黨政不分成為成本小、效率高的理性選擇。「大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦」的模式，自我強化了「路徑依賴」，最終形成了強大的歷史慣性。事實上，我們黨對以黨代政的弊端和危害早就有所認識。十一屆三中全會以後，我們黨總結建國執政以來的經驗教訓，著手黨和國家領導制度的改革，逐步恢復和健全各個國家政權機關的工作。在理論上，我們明確了堅持黨的領導與支持人民當家作主、發揮國家政權作用是完全一致、不可分離的。要加強和改善黨對國家政權的領導，首先要把黨與國家政權正確區分開來。黨的十二大報告指出，黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。黨的十三大報告又指出，黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。作為工人階級的先鋒隊，黨是國家政權和人民群眾的政治領導者，而國家政權是國家和社會事務的管理機構；黨組織主要是掌握政治方向、政治原則和重大方針政策，決定重要幹部的使用，以及抓好思想政治工作，大量的日常行政工作、業務工作則應交給政權機關去做；黨對國家政權的領導關係不是行政隸屬關係，也不是黨組織系統內的上下級關係，而是要通過國家政權機關內的黨組、黨員負責人和黨員工作人員發揮領導作用。在實踐上，我們黨大力發展社會主義民主，健全社會主義法制，使得政治上層建築方面出現了若干變化。例如，在國家與社會的關係上，國家對社會控制的範圍、程度、方式皆發生了重大變化，已完成了從傳統的國家對社會全面干預、無所不包的「全能主義」體制，向「後全能體制」的歷史轉變。在政治系統的內部關係上，就縱向而言，中央與地方、上級與下級之間不再是絕對的、無原則的命令—服從關係；就橫向而言，「文化大革命」時期的第三種執政方式徹底一去不復返。黨管理社會經濟事務的很多權力和職能已經移轉給了政府；人大的作用得到很大加強；黨直接辦案的傳統被廢止，司法機關依法獨立行使審判權和檢察權有了一定的保障。此外，在調節各種社會政治關係方面，法律制度的作用越來越大，逐漸成為治理國家的主要依據。
與政治上層建築的總體變化相比，黨的執政方式的調整顯得要滯後一些。一方面，我們明確了黨政分開的改革思路並進行了若干嘗試；另一方面，黨直接干預具體事務、給各個國家政權機關下命令的做法又在很多地方不同程度的存在，實際上形成了第一種執政方式和第二種執政方式同時並存、交叉運行的「雙軌執政」現象。與當年「價格雙軌制」給經濟領域帶來了諸多混亂一樣，執政方式的雙軌制也導致了種種問題，當前現實生活中大量存在的腐敗、內耗、濫用職權、機構臃腫、職能重疊、效率低下、官僚主義、形式主義等等，都與此有著或多或少的關係。
改進黨的執政方式的總目標應該是實現黨從第二種執政方式向第一種執政方式的轉變。要按照總攬全局、協調各方的原則，既保證黨委的領導核心作用，又充分發揮人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的職能作用。要將執政黨系統與國家政權系統之間的關係制度化、規範化，建立嚴格的工作程序和穩定的工作機制，消除執政行為中的個人主觀隨意性。
依法執政要求黨按照法治的原則對國家和社會進行領導，黨必須在憲法和法律的範圍內活動是堅持依法執政的基本要求和原則。各級黨的組織和黨員的執政活動，都必須有明確的法律依據，並且嚴格按照法定程序進行。任何黨的組織和黨員都必須依法辦事，不允許有超越憲法和法律的特權。黨的十六大報告中提出了改革黨的領導方式和執政方式的總體構想：「黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責，步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規範黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關係，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，並對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯繫廣大人民群眾的橋樑和紐帶。」根據這一構想，堅持依法執政，改革和完善黨的領導方式和執政方式，應當從制度和法律上完善以下幾個重要環節。
一是依法進入國家政權組織。執政黨依法執政，首先就是通過一定的方式進入政權組織，成為國家政權機關中的領導黨。執政黨領導國家政權是通過在國家政權中發揮領導核心作用來實現的，而不是在國家政權之外，更不是在國家政權之上。中國共產黨由革命黨成為執政黨，掌握國家政權，是通過武裝鬥爭方式進行的。但是，在成為執政黨以後，掌握和控制國家權力的方式就要發生根本性的變化。中國共產黨要長期執政，就要使党進入國家政權組織，使掌握和控制國家權力的方式制度化、規範化、法治化。在一個法治國家中，並不是任何政黨都可以成為執政黨，也不是任何政黨以任何方式都可以進入國家政權組織。根據民主政治和法治的要求，依法執政首先意味著，黨依照憲法的規定以法定的途徑進入國家政權組織。
在我國，憲法和選舉法、國家機關組織法明確規定了一定形式的國家組織和產生一定的國家組織的法定程序和方式。這是全國人民意志的體現，也是黨的意志和主張的體現。依法進入國家政權組織，就是依照體現黨和人民意志的憲法和法律所規定的方式，進入國家政權組織。由於各國的政體組織形式不同，對政党進入政權組織的含義的理解也各不相同。譬如，在議會制共
二是將黨的路線和主張上升為具有普遍約束力的法律。執政黨的執政活動不能簡單地等同於在一個政黨內部貫徹自身的決定、指示的活動。在政黨內部，其決定、指示只要通過黨內章程所規定的程序表現為政黨內部的文件就可以。這種文件對政黨內部成員有紀律約束力。但一個政黨內部的決定、指示對該政黨以外的成員並不自然地產生約束力。應當說，要求沒有參加某個政黨的社會成員遵守該政黨的決定、指示，是於理不通、於法無據的。如果提出如此要求，表明這個政黨的黨外成員與黨內成員沒有任何區別，或者這個政黨在潛意識中將所有社會成員都泛化為本黨成員。一般的政黨不能如此簡單地要求非該黨成員遵守和服從本黨內部的決定和指示，執政黨也不能如此。執政黨執政當然要在全國貫徹本黨經一定程序所形成的有關政治、經濟的大政方針、社會管理方面的主張和決定，但執政黨也不能簡單地將本黨的方針、主張、決定直接變成國家政權的管理活動和行為，不能簡單地以本黨的方針、政策、主張、決定作為要求全體公民服從的依據。面對全體公民，面對一個國家的全體社會成員，執政黨必須將本黨的有關政治、經濟、社會管理的政策、方針、主張和決定提交出來，由國家立法機關代表人民決定是否上升為法律。這種由執政黨提交主張、由人民做出決定的過程，在實踐上就是立法的過程。也就是說，執政黨要通過法定程序參與和從事立法工作，力爭將本黨的主張和決定被代表人民意志的國家立法機關接受和通過，最後上升為法律。一般來說，只有這種由國家立法機關所通過的法律，才是執政黨依法執政的依據。
執政黨將自己的主張通過立法程序上升為法律是法治原則的普遍要求，是依法執政的重要環節。中國共產黨在執政以後的相當長時間內還不善於將自己的政策主張通過立法程序上升為表現為人民意志的法律，不善於以法律的方式去貫徹自己的政策主張，而是習慣於發布黨內文件，要求各級黨政機關直接貫徹黨的會議決議、決定和指示。這表明，共產黨還沒有自覺地意識和適應由一般政黨、革命政黨的角色向執政黨的角色轉換。黨的十六大報告正式提出「堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導」，說明我們黨已明確了法治狀態下的執政方式。這種執政方式不僅對於適應中國共產黨的執政地位、貫徹法治原則來說是必要的，而且對於保證它在國家政治生活中始終處於領導地位來說也是可行的。由於在各級人民代表大會中的中共黨員代表佔有多數，可以確保黨制定的大政方針、政策主張能夠通過正當的法律程序上升為國家的法律。這是保證中國共產黨依法執政的可靠基礎。
三是保證國家機關依法行使職權。執政黨的執政行為和非執政黨的一般政黨行為的一個重要區別就是，執政黨可以通過、也應當通過由本黨推薦當選的領導幹部所任職的各個國家機關貫徹實現自己的執政主張和意圖；而非執政黨只能直接通過自己的黨組織的活動和行為來力求實現本黨的政治主張。由於非執政黨的黨組織自身不是國家權力組織機構，沒有憲法和法律所規定和賦予的對全國公民具有拘束力的權力，因此這種非執政黨黨組織的活動在國家政治生活中的影響力是間接的、有限的。
對於執政的中國共產黨來說，要有效地將本黨的執政意圖和主張加以貫徹，就應當通過國家各職能權力機構行使法定權力。執政黨不應當直接通過自己的政黨組織本身去貫徹已上升為法律的執政意圖和主張，而撇開由本黨推薦當選的領導幹部所掌握的國家各職能權力機構或將這些機構的職能虛置，其理由是：只有國家職能權力機構享有憲法和法律所明確規定和賦予的權力，而政黨組織卻不享有這種權力。在處於執政地位且由本黨推薦當選的領導幹部掌握著國家各職能權力機構的情況下，直接通過政黨組織貫徹執政意圖和主張，就會使政黨的職能同國家職能權力機構的職能混淆不清，易於導致黨不管黨、政不從政的政務混亂無序，易於導致黨政權力的矛盾和衝突。在處於執政地位且由本黨推薦當選的領導幹部掌握著國家各職能權力機構的情況下，再直接通過政黨組織貫徹執政意圖和主張，表明該政黨還是將自己視同於一般的非執政黨，表明該政黨尚缺乏自覺的執政意識，也表明該政黨還沒有把國家職能權力機構看做是被自己所掌握控制的權力機構，或者說還把國家職能權力機構視為異己的機構和力量。
3.正確處理黨的領導和依法執政的關係
黨的十六大報告提出：「黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規範黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關係，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，並對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。」黨的組織必須根據憲法和法律的規定，依照法定程序與國家機關發生關係，在此基礎上形成制度化的法律關係，依法對國家實施領導。必須根據依法治國的要求，認真研究和解決黨的領導體制與依法治國要求不適應的問題，進一步改革黨的領導體制，為實現黨的領導方式尤其是執政方式的轉變奠定製度前提。在這方面，領導幹部一定要從理論和實踐的結合上，處理好黨的領導和依法執政的關係。
首先，不能將各級權力機關依法行使職權同黨的領導對立起來。在依法執政的情況下，各級人民代表大會及其常務委員會依法履行國家權力機關的職能，依照法定程序制定法律、法規，選舉國家各職能機關的領導人，並對他們進行監督，不能將這種履行法定權力的行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人大及其常委會依法履行職能，而不是干預或代替它們履行職能。各級人大及其常委會依照憲法和法律行使職權，這本身就體現了黨的領導，因為憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。
其次，不能將各級行政機關依法行使職權同黨的領導對立起來。在依法執政的情況下，各級政府機關依法行使行政權力、執行國家和地方權力機關的立法，直接向同級人大及其常委會負責並接受其監督，不能將這種憲法規定的權力構架下的依法行政行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人民政府的依法行政行為，而不是直接干預或代替它們履行職能。執掌各級政府領導權的都是各級黨委推薦當選的黨的幹部，他們領導政府的行政行為本身就是黨的領導的具體體現。各級人民政府依照憲法行使權力和通過貫徹執行法律、法規實現對社會的管理，更進一步體現著黨的領導。
再次，不能將各級司法機關依法行使職權同黨的領導對立起來。根據我國憲法和相關的法律規定，人民法院依法獨立行使審判權，人民檢察院依法獨立行使檢察權。人民法院、人民檢察院依照憲法授權的範圍行使權力，在審判和檢察工作中只服從法律，這就體現著中國共產黨通過法律對司法工作的領導。
最後，不能將各級黨委在依法執政中支持各方獨立負責開展工作視為放棄領導。根據中共十六大報告的構想，在依法執政的情況下，黨委要支持各方獨立負責地開展工作，不能將這種支持理解為對各種組織放任不管。實際上，十六大報告要求，在依法執政的情況下，各級黨委要在同級各種組織中繼續發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，總攬全局、協調各方，在支持各方獨立負責地開展工作的同時，保證各方步調一致地實現黨的執政意圖和主張。這是在依法執政的條件下對各級黨委賦予更大的責任，提出了更高的要求。黨要根據總攬全局、協調各方的原則，依法加強對國家政權組織的領導，充分發揮國家政權機關中黨的組織的領導作用，強化在國家機關中工作的黨員的執政黨意識，保證黨在國家政權中的領導核心地位。
二、能在憲法和法律的範圍內活動
中國共產黨的執政地位是在領導中國人民進行革命、建設和改革的長期實踐中形成的，是歷史的必然選擇，也符合中國社會發展的客觀規律和廣大人民的根本利益，具有歷史的必然性。然而，由革命黨到執政黨，是一個質的飛躍，是一個跨越時空的發展。環境和任務的變化，必須使黨在已有的合法性基礎上，更進一步滿足最廣大人民群眾的需求和體現最廣大人民群眾的權益。依法治國和依法執政，黨必須在憲法和法律的範圍內活動，就是一個現代化政黨的執政理念。各級領導幹部學會在憲法和法律的範圍內活動，是黨必須在憲法和法律的範圍內活動合乎邏輯的要求。
1.黨必須在憲法和法律的範圍內活動是一項憲法原則
如何處理好執政黨與國家憲法和法律的關係，這是世界各國共產黨長期以來一直在探索但卻沒有解決好的一個問題。在執掌全國政權以前，為了推翻反動階級的統治，我們黨對舊法律和法律體系的態度是徹底砸爛，造反有理。我們黨執掌全國政權以後，逐漸認識到黨對法律體系和法律的態度應該有所轉變，因為國家政權是黨領導人民建立起來的，作為執政黨，應當通過社會主義民主與法制建設來鞏固自己的國家政權。我們黨在建國後的頭幾年，對人民民主與法制建設是很重視的，不僅領導人民制定了我國的第一部憲法和一系列法律、法令，而且一再教育自己的黨員特別是各級領導幹部要帶頭遵守國家的憲法和法律。1954年，劉少奇代表中共中央在第一屆全國人民代表大會第一次會議上號召，中國共產黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模範作用。1956年，鄧小平在黨的八大上所作的《關於修改黨的章程的報告》中也強調指出：黨章草案要求，每一個黨員嚴格地遵守黨章和國家的法律，遵守共產主義道德，一切黨員，不管他們的功勞和職位如何，都沒有例外。黨的八大通過的黨章還第一次把遵守國家法律作為黨員必須履行的一項義務。總的說來，在20世紀50年代初期和中期，我們黨比較好地處理了同國家憲法和法律的關係，絕大多數的黨組織和黨員幹部能夠自覺遵守和執行國家的憲法和法律。但是，從20世紀50年代後期開始，受黨內「左」傾錯誤的影響，輕視法制，有法不依的現象日趨嚴重，人們的法制觀念日益淡漠，致使黨的一些活動偏離了憲法和法律的軌道。特別是「文化大革命」期間，林彪、江青反革命集團肆意踐踏憲法和法律，無法無天，以言代法，以權凌法，只憑他們的一句話就可以捕人入獄，甚至置人於死地，使廣大幹部群眾受到殘酷鬥爭和打擊，造成大量冤、假、錯案，當時身為國家主席的劉少奇也在劫難逃。當劉少奇手拿《中華人民共和國憲法》申明自己是國家主席理應受到憲法保護的時候，彼時的憲法已成了一紙空文！
歷史的教訓告訴我們，如果執政的共產黨內出了問題，不講法制或者不重視法制，甚至破壞法制，國家法制建設的領導者不遵守憲法和法律，允許自己的黨組織或領導者凌駕於憲法和法律之上，那麼，共產黨執政的國家就不可避免地會出現「不幸」，即使像斯大林、毛澤東這樣的人物，也會出現「不幸」。值得慶幸的是，十一屆三中全會以來，以鄧小平為核心的黨中央第二代領導集體進行了深刻的反思並總結經驗教訓，果斷地把執政黨的活動納入憲法和法律的軌道，這體現在黨的十一屆六中全會通過的《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》中所作的「黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的範圍內活動」的規定中。
1982年9月黨的十二大以黨章—黨的根本大法的形式，確立了「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」的原則。同年12月，五屆全國人大通過的憲法即1982年憲法也明確要求，包括共產黨在內的各政黨「必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責」，「一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究」。無論在執政黨的建設史上，還是我國社會主義法制建設史上，像這樣明確地把執政黨必須在憲法和法律的範圍內活動作為一項根本原則寫入黨章，載入憲法，都是一個創舉。此後，中國共產黨黨章和我國憲法雖然都經過多次修改，但「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」這一原則卻始終得以堅持和保留。
2.學會在憲法和法律的範圍內活動是提高依法執政能力的基本要求
依法執政的能力，是黨的十六大對各級黨委和領導幹部提出的「五種能力」之一。我們說提高黨的依法執政能力，是實行依法治國，建設社會主義法治國家的題中應有之義。因為依法治國要求國家權力機關依法立法，國家行政機關依法行政，國家司法機關依法司法，那麼，相應地就必然要求執政黨依法執政。
依法執政，就是各級黨委和領導幹部從事的執政行為的依據是國家的憲法和法律，而不只是或主要是執政黨自己的政策；依法執政要求執政黨通過法定的國家政權組織形式（各級人民代表大會和「一府兩院」）執政，而不是直接通過執政黨組織的形式執政，它要求執政黨不能以黨組織的形式和名義去行使本應由法定國家政權機關依法行使的職權；依法執政要求執政黨應依據憲法和法律確定的國家權力運作方式來執政，而不能打亂國家政權的運作方式，把人民代表大會變成「橡皮圖章」，變相地要求政府直接對同級黨委負責並報告工作。否則，如果任何一個國家政權機關發生越權或者不到位的現象，或者任何一個國家政權機構的運作程序出現混亂，都會導致整個國家政權機構之間的職能和運作程序發生錯位，導致國家政權運作方式處於不正常的、不合法的狀態。這不僅要求各國家政權機關必須依照憲法和法律規定的職權和程序辦事，更重要的是執政黨的執政行為也必須符合國家政權運作方式的要求，不能脫離國家政權運作方式另搞有一套。
實行依法執政，客觀上要求執政黨的各級黨委和領導幹部必須具有依法執政的能力。而要提高依法執政的能力，最基本的就是要學會在憲法和法律的範圍內活動。如果連在憲法和法律的範圍內活動這一點都做不到，就不具備依法執政的起碼的能力，提高依法執政的能力就更無從談起。
3.學會在憲法和法律的範圍內活動是帶頭遵守憲法的職責要求
胡錦濤在首都各界紀念中華人民共和國憲法頒布50周年座談會上的講話中指出：「要深入學習宣傳憲法，不斷提高全黨全國人民對憲法的重要地位和重要作用、憲法的基本知識和基本內容、貫徹落實憲法的重大意義的認識，在全社會形成崇尚憲法、遵守憲法、維護憲法的良好氛圍。」這是胡錦濤和黨中央對執政黨建設提出的基本要求作出的正確判斷，也是對全黨特別是各級領導幹部提出的新要求。
依法治國要求執政黨首先要遵守憲法和法律。按照憲法的規定，涉及政黨遵守憲法和法律的地方有兩處，憲法序言中規定：「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業單位組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。」憲法在總綱部分也規定：「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。」這兩處都規定了各政黨要維護憲法尊嚴、遵守憲法和保證憲法實施，各政黨首先包括執政黨。這是在中國實行依法治國，建設社會主義法治國家的一個基本前提。如果連一黨長期執政的共產黨都不遵守憲法和法律，那還怎麼要求各民主黨派和其他社會組織、團體、企事業單位必須遵守憲法和法律呢？即便向各民主黨派和社會各界提出嚴格的守法要求，又有多大的公信力呢？要想使憲法和法律得到全社會的一體遵行，執政黨首先要成為遵守憲法的模範，切實履行維護憲法權威和保證憲法實施的職責。為此，各級領導幹部應該把握以下兩點：
一是要通過學習和宣傳憲法，使各級領導幹部掌握執政所必需的基本政治制度和國家機構方面的憲法知識。憲法中一項很重要的內容，就是規定國家的基本政治制度和國家機構的具體職權和工作程序。我國實行的是人民代表大會制，這一基本政治制度確立了人民當家作主的途徑問題。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人大產生一府兩院，監督一府兩院，一府兩院對人大負責並報告工作，人大受人民的監督。黨在執政和領導的過程中不可避免地要處理與之相關的關係，依照憲法確立的國家權力運行方式來執政，而不能採取把黨凌駕於國家權力之上的方式執政。
二是要通過學習和宣傳憲法，就是要求各級領導幹部要通過學習憲法在全社會帶頭維護憲法的權威。這要求各級領導幹部要轉變觀念，不要把維護黨的權威和維護憲法的權威對立起來，割裂開來。要懂得樹立和維護了憲法的權威，也就是樹立和維護黨的權威這樣一個基本道理。因為憲法是黨領導人民制定的，是黨和人民意志的統一。憲法集中體現了法治的精髓，法治要求一切權力必須受到限制和制約，法律面前人人平等，任何人包括黨員領導幹部都不能享有特權。如果黨員領導幹部超越憲法和法律，將權力凌駕於憲法和法律之上，濫用權力，以權謀私，徇私枉法，就勢必損害黨的威信，影響黨的領導。憲法中所包含的法治的理念，要求黨員領導幹部學會用法律手段處理和解決問題，提高黨員領導幹部對法治的認識，增強依法執政的法律水平和執政能力。
三、理解黨的領導的實質意義
領導幹部要不斷提高依法執政的能力，最重要的是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。離開這個基本原則，人民當家作主就失去了主心骨，依法治國會偏離正確方向。人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求。依法治國，建設社會主義法治國家，是黨領導人民治理國家的基本方略。發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。
就我國當前而言，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一的難點，不是立法或建制進行規範，而是首先要使各級領導幹部真正徹底地從理論上、觀念上理清三者關係。因為缺乏正確的理論和觀念的支持，立法或建制就會偏離堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的精神實質而誤入歧途。
各級領導幹部要提高自己依法執政的能力，就必須搞清楚什麼是共產黨的領導這一基本問題。堅持中國共產黨的領導，是我國憲法確立的四項基本原則的核心內容。那麼，什麼是黨的領導呢？這似乎是一個不成為問題的問題，但事實上並非如此。有的同志認為，堅持共產黨的領導就是一切事務都由黨委說了算；有的同志認為，堅持共產黨的領導就是黨委直接決定和決策所有問題。這些認識帶有明顯的革命戰爭年代和計劃經濟時期的烙印，是不符合社會主義市場經濟和社會主義民主政治的發展要求的。
對於執政條件下黨的領導的含義，鄧小平在黨的八大作出過高度概括的說明：「黨對於人民群眾的領導作用，就是正確地給人民群眾指出鬥爭的方向，幫助人民群眾自己動手，爭取和創造自己的幸福生活。」「同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。共產黨—這是工人階級和勞動人民中先進分子的集合體，它對於人民群眾的偉大的領導作用，是不容懷疑的。但是，它之所以成為先進部隊，它之所以能夠領導人民群眾，正因為，而且僅僅因為，它是人民群眾的全心全意的服務者，它反映人民群眾的利益和意志，並且努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而鬥爭。確認這個關於黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。」
所以，黨的領導的實質就是率領和引導無產階級以及廣大人民群眾向共產主義目標前進，為無產階級和廣大人民群眾具體指出走向共產主義的道路。黨的領導是馬克思列寧主義關於黨是工人階級的先鋒隊，是無產階級組織的最高形式等思想的發展和具體化。
黨的領導的內容主要是政治、思想和組織的領導。黨的政治領導，是指路線、方針、政策的領導，或者說是政治原則、政治方向和重大決策的領導。它的任務是依據馬克思主義的理論和客觀實際，確定黨在一定歷史時期的綱領、目標和任務，制定有科學根據的路線、方針、政策，正確處理、協調黨和國家機關、經濟組織、群眾團體的關係，統一全黨和全國各族人民的行動。黨的思想領導，就是用馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和「三個代表」重要思想教育和引導廣大黨員和人民群眾，統一全黨的思想。按照辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀和方法論，理論聯繫實際，加強黨的思想政治工作和宣傳輿論工作，對廣大黨員和人民群眾進行共產主義理想、道德和社會主義、集體主義、愛國主義教育，克服封建主義、資本主義思想的影響，提高人們的政治覺悟和認識水平，振奮精神，齊心協力，自覺地為建立社會主義市場經濟體制、建設中國特色的社會主義而奮鬥。黨的組織領導，其主要任務是在黨和國家的政治生活中實行正確的組織路線，切實加強包括黨組織自身在內的全社會各級各類組織的建設。具體地講，就是要堅持黨的民主集中制原則，嚴肅黨的紀律，根據黨的政治任務的需要，抓好乾部選拔、培訓、使用和監督工作，造就大批德才兼備、有堅定的政治方向、能適應市場經濟需要的幹部，充分發揮黨的基層組織的戰鬥堡壘作用和共產黨員的先鋒模範作用，動員群眾，以保證黨的政治任務的實現。黨在對社會生活實施政治領導和思想領導的同時，必須對社會生活實施有效的組織領導。現代社會是由各級各類社會組織和組織體系構成的複雜系統。組織是實現領導的工具，它既是領導活動的載體，又是領導活動的基本對象。
「黨的領導主要是政治、思想和組織的領導」，這是對黨領導整個社會主義事業的科學概括。黨的十六大總結歷史經驗，鮮明地提出了黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委要在各級組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。堅持黨的領導，就是要堅持黨對國家大政方針和全局工作的政治領導，堅持黨對軍隊和其他人民民主專政的國家機器的絕對領導，堅持黨管幹部的原則，堅持黨對意識形態領域的領導，堅持共產黨領導的多黨合作。能否正確把握這些根本原則，並且堅持在實踐中貫徹好，關係到黨和國家的前途命運。
堅持黨對國家大政方針和全局工作的政治領導，就是執政黨要在大的問題上、在方向問題上領導國家和社會生活。各級黨組織要堅持和貫徹黨的基本理論和基本路線，制定和執行正確的大政方針和基本政策，對國際國內的重大問題作出科學的決策，協調和處理各種矛盾，正確處理人民內部矛盾，正確處理改革、發展、穩定的關係，適應改革開放和發展社會主義市場經濟的新形勢新任務的需要，鞏固黨的執政地位，充分發揮黨在改革開放和社會主義現代化建設中的領導核心作用。同時，各級黨組織和黨員領導幹部要在正確理解中央科學決策的基礎上，緊密結合本地區、本單位和本部門的實際，創造性地開展工作，確保中央政令的暢通。要著眼發展，著眼全局，增強黨的意識、大局觀念，決不能搞「上有政策、下有對策」，決不能我行我素。
堅持黨對軍隊和其他人民民主專政的國家機器的絕對領導。我們黨領導的人民解放軍是人民民主專政的堅強柱石，是保衛祖國的鋼鐵長城和社會主義建設的重要力量。黨對軍隊的絕對領導是人民軍隊的光榮傳統，也是黨和軍隊的政治優勢。軍隊、警察、法庭等國家機器，是保護人民、打擊敵人，實現統治階級意志的工具。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家。工人階級對國家的領導，是通過中國共產黨來實現的。因此，國家的權力機關、各級行政機關、司法機關、公安機關和國家安全機關等，都必須在中國共產黨的領導下，履行人民民主專政國家政權的職能，保障國家和社會安全，建設和發展有中國特色社會主義事業。堅持黨對軍隊和其他人民民主專政的國家機器的絕對領導，是建設社會主義現代化國家的可靠保證，是完成黨和人民的歷史任務的可靠保證。
堅持黨管幹部的原則。黨的幹部是黨的事業的骨幹、人民的公僕，他們既是黨的路線方針政策的制定者和執行者，又是實現黨的各項任務的組織者和領導者。黨的執政地位的鞏固和加強，黨的領導水平和執政水平的提高，都離不開堅持黨管幹部的原則。通過黨管幹部，保證在政權機構和其他組織中擔負領導工作的幹部，能夠全心全意為人民服務，一切以人民的利益為最高準繩，為實現黨的正確路線而努力奮鬥。執政黨一要管好黨員，二要管好乾部，關鍵是管好乾部。而要管好乾部，就必須正確貫徹黨的幹部路線，堅持「任人唯賢」，反對「任人唯親」，按照德才兼備的原則，貫徹幹部隊伍建設的基本方針，實現幹部隊伍的革命化、年輕化、知識化和專業化。加強各級領導班子的建設，選拔人民公認的、執行黨的基本路線有政績的優秀分子進入各級領導機構。以思想政治建設為重點，把各級領導班子建設成為堅決貫徹黨的基本理論和基本路線、全心全意為人民服務、具有領導現代化建設能力、團結堅強的領導集體。同時，要加快乾部人事制度改革步伐，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，積極推行公開選拔、競爭上崗等措施，促進幹部奮發工作、能上能下。要加強對幹部選拔任用工作的監督，完善幹部考核制度和辦法，堅決防止和糾正用人上的不正之風。
堅持黨對意識形態領域的領導。社會主義國家的意識形態，是以馬克思主義為指導的社會主義意識形態。在意識形態領域中必須堅持馬克思主義的指導地位。動搖馬克思主義的指導地位，必然導致思想的混亂，釀成社會動亂。我們黨領導的有中國特色社會主義文化建設是豐富多彩的，而作為其靈魂和核心的馬克思主義的思想理論建設更應當不斷加強和創新。我們要批判地繼承中華民族的優秀文化遺產，學習和借鑒外國的優秀文化成果，但決不能照抄照搬。要高度警惕西方敵對勢力對我國意識形態領域的滲透活動，堅決抵制資本主義腐朽思想的侵蝕，以鞏固社會主義的思想文化陣地，發展社會主義的意識形態，為人類文明的發展作出更大的貢獻。
堅持共產黨領導的多黨合作。中國共產黨同各民主黨派的合作是在中國新民主主義革命的歷史進程中形成的。在中國實行共產黨領導的多黨合作，是有中國特色的政黨制度，既不同於一黨制，又與西方資本主義國家的兩黨制、多黨制有本質的區別。這種有中國特色的社會主義國家政黨制度，具有資本主義國家政黨制度所不具備的特點和優點。它建立在社會主義經濟基礎之上，在根本利益上一致，有著共同的奮鬥目標，是新型的社會主義政黨關係。西方的兩黨制、多黨制，是資本主義經濟制度的產物，是為調節資產階級內部各壟斷集團的關係、鞏固資產階級的階級統治服務的。因此，西方的兩黨制和多黨制，不適合中國的國情。
四、理解黨執政的實質意義
各級領導幹部要提高自己依法執政的能力，就必須搞清楚「共產黨執政是為了什麼」這一問題。黨的十五大報告把共產黨執政的實質鮮明地概括為：共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。在此基礎上，黨的十六大報告進一步指出：共產黨執政，就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。它告示全黨，共產黨執政的目的，是實現人民群眾自己當家作主，尊重和保障人權，維護和實現人民群眾的根本利益。
各級領導幹部要真正理解共產黨執政的這一目的，就必須相應地澄清長期以來在思想觀念上存在的誤區。這就是領導和支持人民當家作主，不等於代替人民當家作主；維護和實現人民群眾的利益，不等於代替人民行事。過去，由於種種原因，一些黨組織和領導幹部代替人民群眾做了許多無所不包的事情，如代替人民群眾去分配社會財富和資源，代替人民群眾去管理國家和社會公共事務，代替人民群眾去選擇官員，結果是管了許多管不了也管不好的事情，出現了嚴重的官僚主義，人民卻既當不了家，也作不了主。人民當家作主自然也就僅僅成為一個原則、一個口號而已！如果說，過去，中國共產黨領導中國人民實現了翻身解放，使數千年渴求聖
要從代替人民當家作主走向讓人民自己當家作主，各級領導幹部必須從對民主認識誤區中走出來。長期以來，有些領導幹部常常以人民群眾的文化素質低為理由，認為不適宜賦予人民群眾更大的民主權利，特別是民主選舉權利，否則，就容易出現金錢政治，導致社會不穩定甚至動亂。這種看法是錯誤的。
民主不能說跟人民群眾的文化素質一點關係都沒有，但可以說沒有直接關係。一些領導幹部以「基層民眾的文化素質低」為理由，來說明中國不適合搞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。這種觀點，既不符合歷史事實，也不符合現實的實踐。比如，在延安時期，大多數農民都不識字，但這並沒有成為我們黨實行人民民主的障礙。我們黨在延安時期開展的中國農民的民主，就是大字不識的農民在幹部的身後撒豆子，然後按候選人所得豆子的多少來確定幹部是否當選。這種「撒豆子」的方法不僅有效地解決了當時農民文化素質低的問題，還保證了民主選舉的質量。現在這樣的方法早已經過時了。在十多年的農村基層民主選舉中，全國各地已經創造了許多新的辦法，例如「海選」、競選辯論、秘密投票等保證選舉公開、公平、公正地進行和保護選民利益的方法。廣大農民創造出來的這些制度和方法說明，只要是認真地搞民主選舉，許多民主的方法和制度就可以創造出來，說明農民的素質不低，說明民主跟人民群眾的素質沒有直接關係，關鍵看民主跟人民群眾之間的利益關係。只要民主直接涉及人民群眾的政治、經濟和文化利益，人民群眾就會對民主認真起來，就會嚴肅地行使自己的民主權利。
民主搞好了，不但不會導致社會不穩定甚至動亂，相反，會成為現代的動態的政治穩定機制。像中國這樣一個發展中大國，如何在推進社會主義市場經濟和社會主義民主政治過程中保持社會穩定，這是我們必須認真考慮和對待的一個重大問題。正因如此，鄧小平反覆強調「在中國，穩定壓倒一切」。但是，必須看到，在推進社會主義市場經濟和社會主義民主政治的條件下，我們所要達到的穩定，已經不再是一種「傳統的穩定」，而是「現代的穩定」。傳統的穩定是一種靜態的穩定，其主要特點是把穩定理解為現狀的靜止不動，並通過抵制的手段維持現存的秩序。與此不同，社會主義市場經濟和民主政治所要求的現代的穩定則是一種動態的穩定，其主要特點是把穩定理解為過程中的平衡，並通過持續不斷的調整來維持新的平衡。正是從這種意義上，民主是一個社會的「減壓閥」「、泄洪閘」。
民主還有助於提高人民群眾的責任意識，使我們黨和政策長期以來獨自承擔的政治風險分解。在官員是由人民群眾按照民主程序選舉產生的條件下，在一些政策是按照人民群眾的要求進行制定和作出適當調整的條件下，即便是出現選舉出來的官員有貪贓枉法行為、制定和調整後的政策不太科學等情況，人民群眾也不會一味地埋怨、不滿和指責中國共產黨和政府。因為，他們明白他們參與了這些「重大決策」的過程，「誰決策誰承擔責任」，這是市場經濟和現代民主政治的一項基本法則。他們會勇於承擔責任，並認真思考自己今後如何才能做得更好。
至於說民主過程中（主要是在村民自治過程中）個別地方出現了賄選、「勞改分子」和「村霸」等當選的現象，當然應當引起我們黨和政府的高度重視。問題在於要解決「重視的理念」問題。這種重視應當體現在通過進一步完善民主選舉制度（包括對違反民主選舉制度的法律制裁、完善候選人資格制度）來解決存在的問題，而不能因為出現這些問題就回過頭來全盤否定民主的價值和意義，否定人民當家作主的偉大實踐。黨和政府要做的，是深入分析和研究在中國發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的過程中，如何立足於中國的國情，在借鑒人類共同創造的政治文明成果的同時，有效地避免亞洲一些國家和地區在民主化過程中出現的金錢政治、貪污腐敗、暴亂、軍事政變、動亂等問題，尋找和建立一個中國民主政治發展的「安全通道」。
因此，作為各級領導幹部，必須充分認識在實行社會主義市場經濟條件下，在發展社會主義民主政治的過程中，廣大人民群眾的民主權利意識所發生的深刻變化，以及對黨的執政行為提出的新的要求，牢記共產黨在建設中國特色社會主義的偉大事業中，應該是、也只能是人民群眾的引導者和嚮導，而不應該是、也不可能是代替人民群眾包打天下的「英雄好漢」。同時還要牢記人民群眾是歷史的創造者這一唯物主義基本原理，並且我們黨正在通過社會主義民主政治建設，將黨是人民群眾的引導者、嚮導等抽象的比喻和描述，轉變成為黨委領導和支持人民掌握管理國家的事務的民主權利；將人民當家作主的權利，轉化為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等人民行使權利的政治運作途徑和保障機制。在執政的觀念上，僅僅確立執政為民的理念是不夠的，還必須樹立人民自己當家作主的理念，並在工作中為實現人民當家作主創造條件。
五、正確理解法治的實質意義
領導幹部要正確理解依法治國，把實現法治作為一種價值目標來追求，而不是把法律看成是管制的手段和工具。我們黨實行依法治國的目的，是建設社會主義法治國家。憲法明文規定：「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。」依法治國的基本要求，可以用16個字概括，即「有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究」。但真正實現一個法治國家，就不是幾個字所能簡單概括的，它需要多方面的努力，包括要完善社會主義法律體系，要嚴格執法，要在全社會形成法治的氛圍和執法環境。重要的是黨的領導幹部要帶頭執法。為此，各級領導幹部必須深刻理解法治的特點、標準和要求，並樹立相應的法治理念，摒棄人治的觀念。
法治與人治的區別並不是有沒有法律，而在於有什麼樣的法律。在人治國家裡，儘管也有法律，但法律是統治者用來馴服老百姓的工具，法律維護的是統治者的特權和對老百姓權利的侵犯和踐踏。法治是民主的制度化、法律化，是自由和人權的法律保障。它體現了一種新的法律價值取向，即要求法律體現尊重人的尊嚴、人格、自由、合理願望和財產權利，體現平等、公正、公平、正義的精神和價值判斷，使普遍的人權原則付諸實施，並且有效地約束國家權力，防止國家權力濫用。所以，在法治國家裡，人們公認「惡法」不是法。法治國家的法律必須以創造、確認和維護公民的基本權利為出發點，在公民權利和國家權力的關係方面，公民權利（包括法人和團體的權利）是國家權力配置和運作的根本目的和界限。公民（法人或團體）在行使權利的過程中，只受法律所規定的限制。確定這種限制的惟一目的在於保證對其他主體的權利給予應有的同樣的承認、尊重和保護，而不是設定國家權力的目的是為了管制老百姓，更不是說國家權力可以隨意侵犯老百姓的權利。
法治與人治的區別還在於法律處於什麼樣的地位。美國政論家潘恩①對此有過精彩的描述。他說，在人治國家裡，國王就是法律；在法治國家裡，法律便是國王。在人治國家裡，統治者或領導者的話就是法。雖然也有法律，但法律經常隨著統治者或領導者的改變而改變，經常隨著統治者或領導者的看法和注意力的改變而改變，甚至統治者或領導者「言出法隨」。法治意味著確立法律在國家生活、社會生活一切重要領域中的極大權威，特別是確立憲法的極大權威。憲法和法律的這種權威不僅表現在要求任何政黨、國家機關、社會團體和個人都必須遵守和服從憲法和法律，還要求保證憲法和法律的相對穩定性和連續性，除非在必要的時候國家立法機關可以通過既定的法律程序修改或廢除以外，其他任何政黨、官員和機構都不能擅自改變憲法和法律。法治意味著要消除任何不受法律限制的國家權力，形成法律支配權力的權力運行秩序。
法治與人治的主要區別，昭示我們各級領導幹部必須樹立法治理念，摒棄人治觀念，把實現法治作為一種價值目標來追求，而不應該把法律看成是管制老百姓的手段和工具，不應該賦予地方立法以強烈的地方保護主義色彩，不能把領導人說的話當成法。如果領導幹部把自己的話當成法，並要求下屬和群眾去執行，不但不能提高自己的威信，反而會有損自己的形象，因為，下屬和群眾心裡非常清楚領導幹部的話不是法。
六、領導幹部要妥善運用憲法和法律治國理政
領導幹部善於運用憲法和法律治國理政，是各級領導幹部提高依法執政能力的具體要求，也是判斷領導幹部是否具有依法執政能力的一個重要標準。要善於從黨的歷史方位和時代任務出發，把執政的方式納入法制的軌道。要正確認識和妥善處理黨的方針政策和法律的關係，既堅定不移地貫徹執行黨的方針政策，又善於運用憲法和法律治國理政。
1.憲法和法律是治國理政的主要依據
各級黨委及其領導幹部，都是一個地區、一個部門、一個行業的領導者。領導者是幹什麼的？用毛澤東的話來說，領導者的主要作用有兩個方面：一是出主意，二是用幹部。「出主意」，用今天的話來說，就是作決策。而要作決策，就涉及到決策依據的問題。作為黨的各級領導幹部，對一項重大問題要進行決策的時候，他首先想到的和首選的依據是什麼呢？從對這個問題的不同回答中，可以從一個側面反映出他的依法執政的能力的大小和依法執政水平的高低。我們必須看到，在不同的歷史時期，對領導幹部決策依據有不同的要求。過去，在我們黨領導人民為奪取國家政權而奮鬥的革命戰爭年代，黨的政策成為各級領導幹部決策的主要依據。由於中國共產黨處於當時統治者的法律體系之外，不具有法律合法性（應當明確的是，我們黨當時是得到最廣大人民群眾的擁護的，已取得了政治合法性），我們對當時統治者的法律自然地採取了「造反有理，無法無天」的態度，採用「砸爛舊法律體系」的做法；同時，在一些革命根據地開始制定自己的法律法規。但是，自己建立的法律法規畢竟很少，並且由於處於戰爭時期，社會秩序極不穩定，客觀上使得我們黨沒有條件去制定更多的法律法規，已經制定的一些法律法規也難以執行。因此，我們黨主要是通過制定路線、方針和政策來統一全黨思想和行動，各級領導幹部在出主意、做決策的時候，主要是依據黨的路線、方針和政策，也就是順理成章的事情。正如彭真指出的那樣：我國過去辦事依照方針、綱領，是完全對的，是符合實際情況的。可是，這樣一來，把黨的路線、方針和政策作為自己決策的依據，也就成為各級領導幹部的思維定勢和行為習慣了。這對後來領導幹部治國理政產生了極深的影響，表現在建國初期和以後很長一段時期里，我們黨雖然領導人民制定了1954年憲法和一些法律法規，但是，由於歷史的慣性，很多領導幹部仍然沿襲過去的老辦法，在思想觀念上並沒有隨著黨已經成為一個掌握著國家政權的執政黨這種地位的深刻變化，而對法律的態度和行為作出相應的調整和轉變。在進行決策的時候，輕視法律，以黨代政，仍然一以貫之地把黨的政策作為決策的首選依據，甚至是惟一依據。對此，中共中央1979年64號文件是這樣描述和評價的：「我們黨內，由於建國以來對建立和健全社會主義法制長期沒有重視，否定法律，輕視法制，以黨代政，以言代法，有法不依，在許多同志身上已經成為習慣；認為法律可有可無、法律束縛手腳，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在黨員幹部中相當流行。」
幾十年過去了，我們黨在這方面下了很大工夫，特別是實行社會主義市場經濟體制以來，加快了立法的步伐，很多領域基本上做到了有法可依。但是，實事求是地說，由於歷史的慣性以及其他種種原因，一些領導幹部在黨的政策和國家法律的關係上，仍然存在一些模糊認識，仍然把黨的政策作為決策的主要依據。例如，在某地對領導幹部一次無記名測試中，回答首選黨的政策為決策依據的佔總人數的86.8％；回答首選地方性法規為決策依據的佔總人數的7.8％；回答首選行政法規為決策依據的佔總人數的4.4％；回答首選國家憲法和法律為決策依據的僅佔總人數的1％。儘管被調查的人數較少，很難用這個例子來說明我們黨的各級領導幹部法律意識的整體狀況，但至少可以從一個側面說明，一些黨員領導幹部對黨的政策和國家法律的關係缺乏正確認識。它給我們留下的警示是，這種現象的存在，與前邊所說的歷史慣性有關，也同長期以來對黨的政策和國家法律關係的宣傳有關。在宣傳黨的政策和國家法律的關係時，往往自覺不自覺地過多地強調兩者的一致性，使一些黨員幹部認為黨的政策就是國家法律，執行黨的政策，就是執行國家法律，從而進一步強化了一些黨員領導幹部主要依據黨的政策辦事的思維定勢和行為模式。其不良後果是憲法和法律的權威受到挑戰，使穩定的法律秩序特別是憲法秩序難以真正生成。
應該講，黨的政策是國家憲法和法律的重要依據之一，黨對國家立法工作實行領導的重要實現形式，就是將體現人民意志的黨的政策通過法定的程序上升為國家意志，制定成憲法和法律，我們通常也正是從這個角度說，黨的政策和國家憲法、法律所體現的意志和主張是一致的。但值得注意的是，不能因此就把兩者完全等同起來。事實上，兩者還是有重要區別的：一是並不是所有黨的政策都會上升為憲法和法律，沒有上升為憲法和法律的黨的政策的適用範圍和效力範圍只能在黨內，而對全社會沒有一體遵行的法律效力；二是已經上升為憲法和法律的黨的政策，就不能再簡單地被看成是黨的政策，因為它對全社會都具有普遍約束力和國家強制力。黨的政策和國家法律的這種關係，要求我們各級領導幹部必須改變長期以來形成的「執行了黨的政策就等於執行了國家法律」這種不合時宜的觀念，樹立執行憲法和法律是對人民意志的尊重，是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障的新觀念。
2.以國家立法為先導推進中國改革
各級黨委及其領導幹部要善於依據憲法和法律的規定治國理政，還有一個問題必須解決，就是用什麼作先導來推進中國改革的實踐進程的問題。改革開放初期，如何建設中國特色社會主義的問題，不僅在馬克思主義經典作家的書本里找不到現成的答案，而且在世界範圍內也沒有現成的經驗、模式可供參考和借鑒，我們只有「摸著石頭過河」。在這個過程中，由於我國社會主義法制建設還不完善，只能是以黨的政策為指導來推進改革的實踐進程，這是有一定的歷史必然性的。但是，隨著我國社會主義法制建設的發展，特別是我們黨提出依法治國，建設社會主義法治國家目標，並將這一目標以憲法修正案的形式寫進了憲法之後，究竟應該以什麼為先導來推進改革的實踐進程？是繼續以黨的政策為先導來推進改革的進程呢，還是以國家立法為先導來推進改革的進程呢？這是各級黨委及其領導幹部難以迴避的一個重大理論和實踐問題。
依法執政要求黨制定的政策必須符合憲法和法律的規定和要求，而不能跟憲法和法律的規定和要求相違背、相抵觸。然而，在不斷深化改革的過程中，改革和建設的實踐需要解決的新問題層出不窮，要做到這一點是很困難的，難就難在如何把具有相對穩定性的憲法和法律同具有相對變動性的黨的政策統一起來。因為中國不改革就沒有出路，改革就有可能與現行憲法和法律相矛盾、相衝突。在這種情況下，如果拘泥於憲法和法律的部分條款的規定，就不可能、也不允許出台黨的新政策；如果為了推進某項改革而出台黨的新政策，則又遇到黨的政策的法理基礎危機的兩難窘境。在這種情況下，是堅持黨的合理政策不斷地調整和深化改革呢？還是黨通過調查研究及時掌握改革的政策取向，並通過立法機關及時地對法律進行立、改、廢工作，使黨的政策既合理又合法呢？答案顯然應當是後者，這是依法執政的必然要求。如果採取前者的做法，雖然那些黨的合理政策最終往往以憲法和法律修改的形態使某些憲法和法律條款變更而得以確認，但由於它們是在未通過法定程序而使憲法和法律規範變動的前提下開始啟動的，對既定的憲法和法律秩序具有一種顯在的衝擊，使現行的憲法和法律規範變成空文，最終導致規範的憲法、法律及其秩序難以生成。有些同志甚至認為違反憲法和法律的改革是必然的、必要的，而憲法和法律的一些規定是阻礙改革的，是應該拋棄的，這樣，就會使好不容易才培養起來的黨員幹部和廣大群眾的憲法和法律意識、法治觀念再度喪失掉，會使人們喪失在深化改革的過程中實行依法治國、建設社會主義法治國家的信心。因此，必須要求各級黨委及其領導幹部領導人民在推進改革的進程中確立一種觀念，就是要充分認識到在改革過程中出現的相對滯後的憲法和法律規範同符合人民群眾根本利益和社會發展的現實要求之間發生衝突是一種正常的現象，而且，這種現實的合理要求與法律規範的正常衝突並不必然表現為一定出現違憲和違法的結果，關鍵要看解決衝突的辦法如何。一般來說，可以通過法定程序對憲法進行修改或者解釋，甚至對法律進行立、改、廢，使憲法和法律規範讓位於現實的合理要求的方法加以解決。
當然，我們黨在運用這種方法時，還應注意一個十分重要的問題，就是不要把憲法當成「法律大全」，不需要把黨的政策的所有發展和變化都在憲法中體現出來。憲法的修改的著力點應放在不斷完善國家權力運行制度和機制上。實踐證明，如果憲法的修改中考慮國家政治和經濟政策方面的具體性因素太多，就會使憲法因帶有過於濃厚的時代色彩而使憲法的適用的空間和彈性縮小，具體的政策及其提法一經發生變化就會因憲法的規定與之不符而不得不對憲法作頻繁的修改。儘管憲法的這種經常性的改變基本上並不涉及到國家的根本經濟制度和政治制度，也不一定引起劇烈的社會動蕩，但容易使憲法的權威和根本大法的作用受到損害，從而在不同程度上動搖人們對憲法的信心。而在一個實行憲政和法治的國家裡，人們對憲法的信心是至關重要的。因此，各級黨委及其領導幹部在領導人民實行依法治國的進程中，必須注意保持黨的政策的合法性，改變以黨的政策為先導來推進改革進程的觀念和做法，樹立和實行以國家立法為先導的理念來推進改革的實踐進程。
3.支持人民代表大會依法履行法定職權
黨的各級領導幹部在本地區、本部門或本行業的決策中具有重要作用。當進行重大問題決策的時候，一定要處理好和同級人民代表大會的關係，支持人民代表大會依法履行法定職權，這是十六大報告對各級領導幹部提高依法執政能力的一項基本要求。
第一，人民主權是憲法的基本原則。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這一憲法原則要求各級領導幹部必須深刻認識到，我國的人民代表大會制度是黨領導和支持人民當家作主的制度化安排。黨要真正實現人民當家作主的願望，就必須正確處理好同人民代表大會的關係，支持人民代表大會依法履行法定職能，發揮人民代表大會的作用。
第二，人民代表大會是國家的法定決策機關。這是一個基本常識。僅以全國人民代表大會為例，它不僅是我國的最高立法機關，也是國家重大事務的決策機構。我國憲法規定，全國人民代表大會除了行使「修改憲法」「、監督憲法的實施」「、制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律」等立法權之外，還行使國家機構的重要領導人的人事任免權，行使國家重大事項的審查和批准權，行使國家重大事項的決定權。嚴格地說，這些都不是立法權。因此，各級領導幹部必須改變那種把全國人民代表大會僅僅看作是國家最高立法機關的認識和看法，充分認識到立法權只是全國人民代表大會的一項重要職權，廣義上說，立法本身也是一種決策。準確地說，全國人民代表大會的最重要功能是對國家重大事務的決策功能，地方各級人民代表大會是本地方重大事務的決策機構。
第三，各級黨委及其領導幹部在用幹部時，一定要充分尊重人民代表大會的決定，特別是要充分尊重人民代表大會的選舉結果。如果做不到這一點，黨在人民群眾中的地位和威信就會下降。比如，慕綏新嚴重腐敗案件被揭露後，人們在問，為什麼兩次參加人大選舉，兩次都沒有被通過的慕綏新，卻在落選後職務一路攀升，這不是使人民代表選舉制度流於形式嗎？這樣的人是怎樣走上高級領導崗位的？這裡邊，在選拔任用幹部方面確實有值得我們深刻反思的問題。它警示我們的各級領導幹部，在選拔任用幹部時，一定要充分尊重人民代表大會的選舉結果，只有這樣做，才能在提高黨的威信的同時，也提高自己在廣大幹部和群眾中的威信。
4.各級黨委及其領導幹部要支持政府履行法定職能，依法行政
在實踐中，在支持政府履行法定職能，依法行政方面還存在著一些不容忽視的問題，主要就是一些黨委及其部門的「假象行政行為」問題。最常見的情況有兩種：一種是以黨委部門的名義實施本應當由行政機關實施的行政行為。例如，有的黨委統戰部具體實施對宗教活動場所的管理，從而使宗教事務管理局難以履行行政主體的法定職權；另一種是以黨委部門與政府部門聯名實施的本應由有關政府部門行使的法定職權。例如，某市黨委辦公廳與政府辦公廳聯合發文，設立該市火車站地區綜合管理處，並設定該管理處負責該地區社會治安、工商行政、市容管理等職權。該管理處實行的行政強制措施和行政強制執行的「行政行為」，引起了行政訴訟。市人民法院經審理認定，按照我國行政訴訟法的規定，該管理處不具備行政主體資格，不能成為行政訴訟的被告，黨委辦公廳也不能成為行政訴訟的被告。這個案例引發人們進一步思考，人們不禁要問，發生這類情況應當由誰來承擔責任？當公民、法人和其他社會組織的合法權益受到侵犯的時候，應當誰來賠償損失？黨委部門的決策權和承擔責任發生脫節時怎麼辦？黨委部門是否有權來作出此類的規定？這種黨委部門和政府部門聯合發文的形式是否可取？
要回答和解決這些問題，就要求各級黨委及其領導幹部必須了解和掌握有關依法行政的規定。依法行政，是依法治國對政府行為提出的內在要求。職權法定是依法行政的基本要求，任何組織和機關都不得擅自要求政府做什麼或不做什麼，政府既不能超越法定職權，也不能不履行法定職權；依法行政要求政府向人民代表大會負責並報告工作。各級黨委及其領導幹部要明確政府和黨委之間不存在著法律上的組織隸屬關係，黨委不能直接要求政府做什麼或不做什麼，不能要求政府向黨委負責並報告工作。黨委和政府之間不是領導與被領導、控制與服從的關係，黨委的意志不能直接面對政府機關，對其發生支配作用，否則，就必定在黨委和政府之間形成嚴重的黨政不分、以黨代政的現象。黨政不分、以黨代政會使政府作為行政權主體的職能被虛化和錯位，政府履行法定職能和依法行政也就無從談起。所以，從這個意義上說，實行依法行政，不僅僅是政府的事，也是各級黨委及其領導幹部的事，各級黨委及其領導幹部應該徹底摒棄以黨代政的傳統觀念和做法，支持政府履行法定職權。
5.政府部門、領導幹部都要依法行政
領導幹部依法執政、依法行政、依法行使職權在觀念上有一個更新的問題，不能老把自己看成一個能無所不為的管理者。實際上，在一個法治社會中，政府和政府工作人員權力都是有限的，只能做授權的事情，而不能超越於權力範圍。尤其是我們要搞市場經濟，市場經濟要求自願、等價、有償交換，它不能容許法律之外的任何超經濟強制，因而，必須明確規定公共權力行使的範圍和方式，以保障公民和各種市場主體的基本權利和自由。市場經濟的競爭是一種公平競爭，公平既體現在競爭的起點和結果上，更體現在競爭的過程中。對競爭的起點公平和結果公平，政治系統可以而且也應該通過完善稅制、建立社會保障體系、實行財政轉移支付等措施予以保證。對於實現競爭過程的公平，政治系統最為主要的職責就是作為超脫於市場活動的第三方，引導、監督和裁判各主體之間的競爭，也就是說，要做經濟發展的掌舵手而非划槳手，更不能自己一邊吹哨當裁判員，一邊踢球當運動員。
依法執政、依法行政在市場經濟條件下，對領導幹部來說，也是執政能力的表現。市場經濟的發展必然產生社會利益分化，為了維護自身利益，社會各利益主體都會要求公共權力主體依法辦事、平等保護。在市場轉型國家，經濟改革通常意味著減少、規範政治系統對社會的干預，使國家與社會適度分離，而政治發展則往往意味著增加社會對政治系統的監督甚至控制。因此，市場經濟的發展，必然要求逐步擴大社會各方面對政治過程的參與，並對政治系統進行持續的改革，使其運作透明化、廉潔化、高效化。在現代民主國家中更是如此，政治系統一般都由執政黨主導。在中國，市場經濟發展對政治系統提出的能力、正義各方面的要求，歸根結底，要由執政黨去提煉、落實和體現，主要是：善於整合不同利益，適時擴大民主，吸納更廣泛的階層和群體參與執政黨或作為其同盟軍，鞏固和擴大執政基礎；能夠提出富有前瞻性的、切合實際的、有利於經濟發展和社會進步的、群眾擁護的政策綱領，並有足夠的能力付諸實施；能夠牢牢地控制國家政權系統，並通過推動國家政權系統的改革，使其能有效地貫徹執行自己的執政意圖；執政黨本身有合理的、科學的結構—功能體系，有高素質的黨員特別是幹部隊伍，能夠對不斷變化的社會經濟形勢和突發事件作出靈敏、迅速的反應。在這些總要求之下，執政黨尤其要轉換領導方式和執政方式，正確處理與市場機制、市場主體的關係。
在社會主義市場經濟的體制框架中，以執政黨為核心的政治系統的作用，是建立市場規則，裁決市場糾紛，保障市場秩序，彌補市場失靈。也就是說，重在規範和調控市場，再通過市場的引導間接影響到具體的市場行為主體。因此，與計劃經濟條件下相比，黨的經濟功能已由原來統攬、管理一切轉向主要通過大政方針的決策來發揮作用，轉向通過政權系統提供公共物品，提供法治秩序，提供財政、貨幣、產業、收入、社會保障等宏觀經濟政策來發揮作用，黨對市場經濟的領導方式和途徑也由原來的直接指揮和干預轉變為間接的協調、引導和監督。具體來說就是：黨要統攬全局，制定並實施符合國情的科學的宏觀的經濟發展戰略，對自己管不了也管不好的具體事情則交由政府、市場和社會去解決和處理；通過國家權力機關發揮政策功能，善於將執政黨的意志和意圖轉化為國家的法律、法規及其他規範性文件；黨要對國家法律、政策執行的過程進行檢查、監督和協調，對執行的效果進行評估和總結，以此為依據適時調整政策與法律；通過黨的組織網路體系、大眾傳播媒介及其他宣傳教育手段實現政治動員，促成社會公眾對政黨、政權和政策的認同和支持；正確處理黨的集中統一領導與各級各類社會組織獨立負責及自主活動的關係，這是因為市場經濟體制所引發的社會職能的分化必然要求社會結構的分化，要求黨政分開、政企分開、黨企分開，要求充分發揮社會組織的作用。為此，必須處理好黨在方向性、原則性、根本性問題上的最高、最終決策，與各社會組織、各市場主體在具體事務上的多中心分散決策之間的關係，處理好黨在思想上、政治上的最高權威與各級各類組織在法律允許範圍內的自由之間的關係。
畢竟我們的法律素質在進步。2003年的「非典」疫情暴露出了政府行政管理體制問題，快速反應機制問題，政府的行為責任問題，公眾的知情權問題等一系列工作中的缺陷。疫情發生後，黨和國家領導人一再表態，要依法抗擊「非典」。
溫家寶上任之初在記者招待會上引用了林則徐「苟利國家生死以，豈因禍福避趨之」的名言。
總之，只要各級黨委及其領導幹部都牢記十六大報告對各級黨委及其領導幹部依法執政提出的具體要求，即「必須增強法制觀念，善於把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一起來，不斷提高依法執政的能力」，學會在憲法和法律的範圍內活動，帶頭學習和宣傳憲法，維護憲法的權威，履行實施憲法的職責，樹立黨的領導和共產黨執政的新觀念，領導人民當家作主而不代替人民當家作主。要正確理解依法治國，把實現法治作為一種價值目標來追求，而不是把法律看成是管制老百姓的手段和工具。各級黨委及其領導幹部要善於運用憲法和法律治國理政，把憲法和法律的規定作為治國理政的主要依據，正確認識和處理黨的政策和國家法律之間的關係，樹立以國家立法為先導推進中國改革實踐進程的理念，支持人民代表大會和政府依法履行法定職權，防止以黨代政行為。各級黨委及其領導幹部要把憲法和法律的規定作為治國理政的主要依據，正確認識和處理好黨的政策和國家法律之間的關係，黨委和人大的關係、黨委和政府的關係，防止黨委及其職能部門「假象行政行為」現象的發生。儘管提高各級黨委及其領導幹部依法執政能力需要有一個過程，甚至是一個極其艱巨複雜的過程，但是，我們完全有理由相信，在中國共產黨的領導下，執政的中國共產黨及其領導幹部一定會不負眾望，以改革的精神推進黨的建設，不斷提高依法執政的能力，最終實現社會主義法治國家的建設目標。
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