竹立家：如何治理家族式腐敗

四中全會以後，隨著反腐的深入，中國反腐進入一個由「治標」向「治本」的階段轉移，反腐的形勢和任務更為艱巨複雜，真正到了「啃硬骨頭」階段。從十八大以來的腐敗案例來看，無論是老虎級的腐敗大官，還是蒼蠅級的腐敗小吏，其腐敗過程都有一個共同的、非常鮮明的特點，即「家族化」或「圈子化」。腐敗呈現出以一個「主要的權力人物」為中心，按照「親緣信任」的原則，以「水波漣漪的方式」逐步擴散，形成「圈與圈」相套的系統化腐敗圈子和鏈條，這其中，不但網路了父母兄弟姐妹子女等直系血緣關係，而且還包括七大姑八大姨等親朋好友及同學、同事和戰友，形成了一個大的、不僅是生物學意義上而且是社會學意義上的「腐敗家族」，基本上把「公共權力私化」了，把組織權力變成了個人權力、家族權力，並明目張胆的利用組織權力、以組織的名義幹壞事，及大地損毀了黨和政府的威信和形象。當然，這種腐敗現象形成既有「一人得道、雞犬升天」的歷史文化傳統的原因，也有滋生「家族化腐敗」的現實的土壤。但我始終認為，在社會主義政治文明的條件下，站在共和國《憲法》和《黨章》所表達的原則和價值的高度來看，這後一個才是產生「家族化腐敗」的根本原因。傳統的「官本位」社會或「官僚社會」的「家族化腐敗」之所以能夠死灰復燃，要從現實的土壤中找原因。也就是說，要從社會主義社會權力結構、權力形成和運行過程中找原因。換句話說，要消除權力的「家族化腐敗」現象，最重要的是要正確認識社會主義國家權力的本質，並通過良性的民主制度安排，真正實現「人民群眾當家作主」的權利，把權力切實關在用「人民權利」編製的制度的籠子里。事實上，經過近些年的反腐實踐及社會公眾、專家學者、紀檢部門對腐敗案例的認知、會診、梳理、分析、判斷、總結，中國權力腐敗的「官場病」的病原已經比較清楚了，如何治理的「藥方」也開了很多，但要根除「病灶」，徹底清除依附於權力體系上的蛀蟲，使權力不敢貪不能貪，最根本的還是要用「民主與法治」的辦法規範、約束和監督權力，讓「公共權力」在民主與法治的軌道上運行。我們知道，權力腐敗的本質是「公權私化」或異化，即把組織權力個人化、家族化、圈子化。在我們大力推進「黨的領導、人民民主、依法治國」的社會主義政治文明的今天，權力之所以能「私化」，原因雖然很多，但最根本的原因還是體制機制上的。因此，要防止權力「私化」現象，根除「家族式腐敗」，說到底還是要從民主制度建設上下功。要真正通過社會主義民主制度建設規範、約束、監督權力，防止權力腐敗，前提是「把權力攤在陽光下」，讓群眾有一個對權力運行過程進行民主評判的「制度性平台」。因此，「把權力攤在陽光下」是防腐反腐的最基本的民主制度安排，從當代世界治理腐敗的經驗來看，缺少了這一制度安排，有效治理權力的腐敗或家族式腐敗幾乎是不可能的。特別是在我國這樣一個傳統上注重「人情關係」的社會，在一個先天地賦予官員以「道德優勢」和「政治優勢」的社會，公共權力極易通過暗箱操作演化成個人權力和家族權力，從而產生家族化圈子化的「系統化腐敗」現象，並從根本上消解「公共權力的合理性」，動搖社會主義的國家體制。一些「人格分裂」的、善於偽裝的、道德品質和知識素質低下的「雙面官員」，極易通過口是心非的「政治和道德」的拙劣表演獲得高位，並進而利用職權擴大自己的「圈子」，維護自己的圈子利益和家族利益，給國家、民族和人民利益造成巨大破壞，給社會主義和黨的信譽造成極大傷害。我們知道，「陽光是最好的防腐劑」，要使公共權力公正、責任、忠誠、廉潔的依法運行，真正實現公共權力的「公共性」和「人民性」，徹底根除權力的腐敗或家族化圈子化腐敗，切實做到實現國家治理現代化，文明世界的通常做法是首先實現「兩個公開透明」，即公共組織權力或「機構權力」公開透明和官員的「崗位權力」公開透明。只有權力公開透明了，我們經常所說的人民監督，立法機構監督、輿論監督等才能落到實處，權力才會得到「剛性約束」。公開透明是實現有效監督的前提。一般來說，在公共管理的視域下，公共機構是保證社會秩序與安全、提供基本公共服務的機構，其服務對象是社會公眾。因此，公共機構的權力運行過程必須公開透明，真正實現社會公眾的「知情權、參與權、表達權、監督權」。無論是在理論上還是在實踐中，公共機構的三種基本權力，即公共政策制定權、幹部選任權、公共財政與預算權必須做到公開透明，攤在群眾的目光下，讓群眾監督、讓輿論監督，只有這樣，才能真正實現「開門反腐」，使權力不敢「不作為、胡作為、亂作為」，真正為權力抹上一層厚厚的防腐劑，實現彌久常新。首先，公共政策決策過程要公開透明。從已有的大量腐敗案例來看，一人或幾人的暗箱操作的決策過程，事實上是把「公共資源」放到了一個十分危險的狀態，是導致公共資源流失、浪費、無效的根本原因，通過決策權進行「利益輸送」，形成穩定的家族式腐敗鏈條和圈子式腐敗鏈條，實現利益共享，是目前腐敗沉痾難除的重要原因，無論是大老虎還是小蒼蠅，之所以能積累匪夷所思的巨額財富，就是在中國飛速發展的過程中，利用大大小小的「公共工程」和公共事務的決策權，大到修路建房，小到綠化栽樹、房屋維修、水電煤氣供應等，為自己的家族或圈子明目張胆的進行利益交換和輸送，群眾敢怒不敢言。如被抓的重慶某縣委書記，上台不務正業，大搞公共工程，並把縣裡的所有的公共工程都承包給自己的兄弟姐妹及親朋好友，群眾稱為「承包隊長」。這種人多了，就必然會在神州大地留下大量的「豆腐渣工程」，糟蹋了公家的錢肥了自家人，留下老百姓的怨氣怒氣，使發展無效甚至產生「負效率」，壞了黨心民心。因此，決策權作為政府的最基本權力，用民主的、公開透明的方式管好決策權，是防止家族及圈子腐敗的根本辦法，也是實現國家治理現代化的根本路徑。其次，幹部選任過程要公開透明。用民主的、制度化的辦法公開透明的選人用人，是社會主義社會國家權力形成過程的本質要求。如何把那些德才兼備、品學兼優的人，把那些具有公共精神、全心全意為公共利益和人民利益服務的人選拔到合適的「公職崗位」，是關乎社會主義社會的發展、關乎國家治理現代化成敗的關鍵領域，也是從根子上治理家族腐敗、圈子腐敗的關鍵環節。「治大國者先治吏」是我國一條傳統的大國治理經驗，吏治腐敗必然導致國家衰亡，這是歷史發展的鐵律。如果大官選小官，少數人選人、少數人在少數人中選人的「暗箱操作」的官場陋習不除，任人唯親、買官賣官批發官帽的惡行就會屢禁不止，官場選人用人的逆向淘汰就會成為常態，官場生態必然會走向家族化圈子化，從一些腐敗案例來看，基層權力生態、政治生態惡化的現象確實比較嚴重，把我們執政黨的權力、政府權力變成家族權力、圈子權力，肆無忌憚的在黨政各主要部門安插自己的親朋好友，形成官官相護的「家天下」，最終造成一個地方「官民對立」的社會生態惡化的局面，使「政府失靈」、國家治理無效。因此，要消除家族腐敗、圈子腐敗現象，一個不容迴避的問題是如何選人，誰來選人的問題，是選人用人的民主化制度化問題。可以說，要實現國家治理現代化，徹底消除權力腐敗，選人用人問題是未來中國改革的根本領域之一。最後，公共財政與預算要公開透明。國家發改委的相關研究機構的研究報告顯示，從2009到2013的五年時間，「無效投資」佔到中國經濟總投資的一半。這些研究說明，公共財政與預演算法制化程度不高，不公開、不透明、不民主、不細化及監督不力，為握有實權的一個人、一個家族、一個圈子的權力尋租、權力腐敗提供了「無邊界」的折騰空間，某些部門之所以成為腐敗重災區，某些高官家族之所以能形成上百億甚至更多的家族資產，某些小官之所以能成為「巨貪」，原因很簡單，就是公共財政與預算的「公共化、民主化、法制化」程度不高，把公共預算變成了部門預算甚至單位預算、個人預算，各級人大的預算功能、對預算使用的質詢和監督功能基本成了擺設，據相關調查資料顯示，大多數地方人大，一年之中連一件「質詢案」都沒有，對執行權的監督作用幾乎沒有發揮。因此，為了使權力「不能貪」，真正實現公共財政與預算的公開透明、法制化和民主化是「釜底抽薪」，之舉，只有這樣，才能從根本上壓縮權力腐敗的空間，消除腐敗大面積發生的現實土壤。與機構權力公開透明相聯繫，官員的「崗位權力」公開透明是防止權力腐敗，特別是家族化腐敗、圈子化腐敗的最根本環節。從當代世界文明國家的「國家治理」經驗來看，機構權力的公開透明已經實現了「制度化」的安排，以「組織的名義」進行竊取公共資源的貪瀆行為幾乎絕跡，但利用崗位權力謀取個人利益、家族利益的現象還是時有發生，為了預防這種「崗位權力腐敗」，特別是防止具有領導和決策權的崗位權力滋生腐敗，防止「上樑不正下樑歪」、上行下效的「腐敗效應」滲透到公共崗位的各個環節，乃至每一個具體的行政執法崗位，最終在社會上形成「有權不用過期作廢」的定向思維，引發腐敗的大面積發生，使公共機構的公務人員「吃拿卡要」成為管理過程常態，導致政府治理失效，社會運行失序，人民生活沒有安全保障，世界上大多數國家都在推行領導崗位、決策崗位的主要官員的「家庭財產申報與公示」制度，這一制度也稱「陽光法案」，其核心是「公示」。通過這一制度的實施，崗位權力的「清正廉潔」得到了基本保障。雖然這一制度的實施並不能保證徹底根除權力腐敗，但在現代信息技術的條件下，至少可以保證權力運行過程不會大面積腐敗，保證「權力生態」正常運行、良性運行，使國家治理水平大幅度提高。目前，之所以能產生大量的「裸官」，出現家族腐敗、圈子腐敗現象，具有領導責任、決策責任官員的「崗位權力」不公開透明是一個重要因素，如果一個持有重大「崗位權力」責任的官員的家庭財產變動情況、家庭基本成員的工作變動狀況定期向社會公布，自覺接受組織和社會監督，那麼，裸官與家族腐敗現象就會大幅度減少，公共權力的「公共性」就會大幅度提高。不言而喻，向社會公布官員家庭財產和家庭信息，在社會主義政治文明條件下，是官員的責任也是義務。當然，從人性的角度看，我們並不否認官員的道德性，但當我們把重大「崗位權力」賦予某個人時，在權力誘惑和利益誘惑面前，我們更相信制度的剛性規範而不是道德的自我約束，無論你願意不願意承認，這是現代文明的共識。因此，從全面深化改革、實現國家治理現代化、有效規範和約束權力、防止裸官和家族腐敗現象的角度來講，加快推進和實施「陽光法案」都是反腐路上的一個繞不開的話題，是治本之策。毋庸置疑，十八大以來，中國的反腐已經取得了巨大的成就，黨心民心凝聚力增強，黨和政府的威信大幅度提高，可以說，反腐已經取得階段性成果。四中全會以後，隨著反腐的深入，中國反腐進入一個由「治標」向「治本」的階段轉移，反腐的形勢和任務更為艱巨複雜，真正到了「啃硬骨頭」階段。但只要我們堅定反腐的決心和信心，按照《憲法》和《黨章》的原則和價值，運用民主和法治的辦法，重點做好「機構權力」和「崗位權力」兩個方面的制度建設，在全社會形成「腐敗可恥」的政治文化氛圍，家族化、圈子化腐敗等系統性腐敗就會得到根本遏制，社會主義就會有一個光明的未來，人民就會有一個光明的明天。(作者為國家行政學院公共管理教研部教授)
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