什麼是人民調解工作落後的深層原因?

人民調解制度是一項中國特色的社會主義法律制度，指導人民調解工作是國家賦予司法行政機關的一項重要職能。如何抓好新時期的人民調解工作，更好地服務和促進社會的和諧與穩定，是擺在我們基層司法行政工作人員面前的一項重要任務，也是我們必須認真面對和深入思考的重大課題。今年來，筆者利用工作機會，結合貫徹落實省司法廳開展「人民調解工作落實年」活動契機，對我市人民調解工作進行調查和分析，現就規範和創新我市人民調解工作提出如下粗淺的認識。一、當前我市主要社會矛盾糾紛的簡要分析我市礦產資源豐富，經濟社會繁榮。近年來，隨著利益調整的加快，各種利益衝突和磨擦不斷出現，群體性事件不時發生，涉法信訪問題越來越突出，社會矛盾糾紛呈現出數量多發，範圍擴展，危害加劇，調處困難的態勢。具體表現為：一是民間矛盾糾紛類型發生新變化，呈多樣化、複雜化趨勢。傳統的婚姻家庭鄰里糾紛已經不再是民間主要矛盾糾紛，而以資源權屬，環境保護，不同經濟主體的利益，工程建設中群眾利益維護等經濟內容的新型矛盾糾紛日益突出。其中因資源開發、環境污染、征地拆遷、企業改制、醫療爭議、勞動爭議、交通事故、土地承包、農村宅基等引發的矛盾糾紛不斷增加，一些跨行業、跨部門、跨地區的糾紛不斷增多，解決起來難度很大。二是糾紛參與人數呈現規模化傾向。一些地方群體性糾紛參與人數動輒數十人，甚至上百人，而且組織化傾向比較明顯，甚至有的群體性糾紛事件，背後有組織者操縱指使，事前和事中都有較為嚴密的組織領導和周密的行動計劃。三是相當一部分糾紛當事人言行發生重大變化，訴求方式和行為方式偏激甚至違法的特點明顯。有的利用國家重大政治活動，重大節假日或政治敏感期，集體進京、赴省上訪、圍堵衝擊黨政機關、靜坐請願、阻塞交通、甚至出現毆打執行公務幹警和政府工作人員的過激行為以及自殺、自殘的極端行為。以上這些矛盾糾紛中出現的新情況、新問題，對人民調解工作造成了很大的衝擊，提出了新的更高的要求。二、目前我市人民調解工作情況及存在的主要困難和問題面對新形勢下社會矛盾糾紛呈現出的新特點、新趨勢，我市司法行政機關和基層人民調解組織在各級黨委、政府的領導下，以「人民調解工作落實年」活動為契機，認真履行工作職能，做了大量細緻的工作。人民調解組織網路更加健全，隊伍素質明顯提高，工作範圍不斷拓寬，制度體系基本成型，人民調解功能作用日益突顯。目前，全市共建立鎮級調解委員會15個，村級調解委員會359個，其中標準化調委會320個，各級調解組織共有調解員1270人。今年上半年，全市各級調解組織共調處各類矛盾糾紛755件，調解成甫745件，調解成功率達98%以上，其中調處防止民間糾紛引起自殺和防止民間糾紛轉化為刑事案件的疑難矛盾糾紛28件，調處防止群體性上訪和群體性械鬥等惡性矛盾糾紛50件。大冶、咸安、江夏三市區邊界聯防聯調工作也取得較好效果。在肯定成績的同時，我市人民調解工作也存在不少困難和問題，主要體現在：（一）人民調解組織網路基本形成，但基礎不牢經過調查了解，目前我市鄉鎮（街辦）、村（社區）普遍建立了人民調解委員會，重點企業、單位、行業組織也相應設立了調解組織。可以說人民調解組織網路基本形成。但是根據國務院《人民調解委員會組織條例》和司法部《人民調解若干規定》等文件要求，我們的民調組織基礎是不牢的。一是人民調解委員會基本上不是經過專門選舉產生的，大多由村（社區）、單位指派設立，隨意性較強。二是調委會主任及其組成人員大多數由村幹部、村民小組長和單位職工兼任，由於身兼多職，導致個別調委會形同虛設。三是調解員、調解信息員公眾認知度差，自身角色感不強，作用發揮不明顯。四是企事業單位、行業性區域性組織民調組織的設立還不能達到要求，有的有其名無其實。（二）人民調解隊伍素質有所提高，但良莠不齊近幾年來，通過市、鎮兩級狠抓人民調解員培訓工作，我市調解隊伍素質普遍得到提高，特別是民調主任由於選任和培訓力度較大，隊伍素質基本上能勝任工作要求，但是從總體上看，人民調解隊伍素質還是良莠不齊：一是調解隊伍整體年齡偏大，文化偏低。在全市1270名調解員中，40歲以上876人佔69%，初中以下文化324人佔26%。二是調解員培訓沒有到位，在以往的培訓中，調解主任培訓相對較多，調解員培訓少，沒有堅持定期化、規範化的普遍輪訓。相當一部分調解人員缺乏調解所必需的知識。三是調解人員由於其他工作，經費缺乏等原因，不能或者不願將精力投入到調解工作、鑽研調解業務，遇事圖應付。（三）人民調解工作經費有規定，但落實不好《人民調解委員會組織條例》規定：「調解主任享受村（居）委副職待遇，調解員享受誤工補貼」。調查中發現，調委會人員大多是村、組幹部兼任，其報酬待遇都是按所在村的幹部工資待遇執行，調委會工作實際上是副業，與其報酬待遇沒有必然聯繫，造成不是村組幹部的專職調解員很少，少數配備專職調解員的待遇不能落實。至於調委會的工作經費，如培訓費、辦公費、調查取證費、誤工補貼等普遍沒有列入開支預算，經濟條件好的村、單位基本能實報實銷，經濟條件差的村、單位基本不開支。缺乏必要的經費保障，要加強調委會標準化建設，真正構築縱向到底，橫向到邊的人民調解網路格局確實任重而道遠。（四）人民調解業務建設有發展，但創新不夠近年來，由於各級的重視支持，人民調解業務建設有所加強，調委會規範化建設比以前好，開展了矛盾糾紛的排查工作。糾紛發生後，能積極勸說當事人大事化小、小事化了，以和為貴，折中處理。但是在新的形勢下，針對人民調解工作出現的一系列新情況，新問題，如何適應新的人民調解制度，做好矛盾糾紛預防、化解，調解文書規範，內務檔案管理規範，形成自己的特色等方面，往往行動與實踐滯後，沒有與時俱進，缺乏開拓創新。同時在人民調解與行政調解、司法調解的互動對接，形成「大調解」格局，有效化解重大疑難矛盾糾紛方面，認識上不深，措施上不力，沒有能夠形成有效的機制，難以適應新形勢的要求。三、規範和創新我市人民調解工作的建議（一）深化認識，全力彰顯人民調解工作的地位和作用人民調解工作是一項涉及全社會的基層基礎工作，在調解矛盾糾紛，維護社會穩定中發揮著不可替代的重要作用，決不能理解為司法行政部門的內部事務。各級黨委、政府要從貫徹落實「三個代表」重要思想的高度，按照科學發展觀的要求，切實深化對人民調解工作的認識，要把人民調解工作與經濟工作和其他重大社會事務一樣列入重要議事日程和工作計劃，全力加強領導。作為司法行政機關，尤其是基層司法所要把人民調解工作列入基層司法行政工作的重中之重，牢牢抓在手上，主動爭取黨委政府和有關部門對人民調解工作的了解、重視與支持。以「有為」爭「有位」，自覺把人民調解工作溶入當地黨委、政府的整體工作之中。要把人民調解工作納入社會治安綜合治理考核範圍，使人民調解在綜合治理工作中更好地發揮作用。（二）加強領導，形成整體聯動的人民調解領導體系和工作網路民調製度的自治性與加強領導的行政性是相輔相成，並行不悖的。在新的形勢下，構建整體聯動的「大調解」格局顯得尤為重要，過去單由調委會調解家庭鄰里糾紛具有一定優勢，現在矛盾糾紛複雜性、多樣性的特點，尤其是重大疑難複雜糾紛必須需要整體聯動的「大調解」協同作戰，才能形成合力，取得實效。具體在市級層面上要成立「一把手」負總責，分管政法工作的黨委副書記為組長的市人民調解工作領導小組，全面指導，協調全市人民調解工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在司法局。在鄉鎮、街辦一級，要在黨委政府的親自領導下，以鄉鎮（街辦）人民調解委員會為平台，以司法所為骨幹，以村（居）調解委員會為基礎，層層鞏固人民調解網路。形成全市整體聯動，運行有序的矛盾糾紛調解領導機制和工作機制。在「大調解」格局的建設中，既要凸顯人民調解的基礎作用和主導作用，又要注重與行政調解、司法調解的銜接配合，要建立工作協商例會制度和重大疑難矛盾糾紛應急，聯動調處機制。把預防手段、調解手段、打擊手段和法律手段有機結合起來，防止糾紛激化和違法事件發生，引導和規範糾紛當事人合法有序地解決矛盾糾紛。（三）夯實基礎，全面加強調委會規範化建設把調委會建設好是我們搞好人民調解工作的前提基礎和可靠保證，所有人民調解委員會要按照「五有」、「四落實」和「六統一」的要求，全面加強各項基礎工作。在新形勢下，特別要注重如下幾點：一是加強制度建設。要建立健全以崗位責任製為重點的學習、例會、排查、重大糾紛討論、回訪、信息報告、檔案管理等各項規章制度。要定期開展標準化調委會評定、複核和「四無」鄉鎮，「四無」村評定活動，促使調委會建設上台階上水平。二是加強隊伍建設。村（居）調委會主任一般可由村支書或村主任兼任，調解員、調解信息員要配齊配強，有條件的地方要盡量選聘一些威望高、懂法律、熱心調解工作的人士成為專職調解員。要全面推行首席人民調解員制度和調解員持證上崗制度。同時，定期開展對人民調解員的培訓工作，促使調解隊伍素質普遍提高。三是加強業務建設。要建立健全轄區基本情況和調解業務的各種統計台帳和工作記錄，做到情況明，底數清。要規範矛盾糾紛排查，受理、調查、調解、移送等工作程序和工作紀律。規範調解文書的製作和使用，同時還要加強調解檔案管理和相關信息、數據的按時報送工作，促使各項業務工作規範有序地開展。（四）落實經費，保障人民調解工作長效運轉為充分調動調解人員積極性，穩定基層調解隊伍，確保人民調解工作健康、穩定開展，必須建立人民調解工作經費保障機制。一是各級調解組織的設立單位必須將調解人員的誤工報酬和必要的工作經費列入開支計劃，按時撥付。二是鄉鎮（街辦）財政可以按調委會調解案件數量和調解難易程度據實給予辦案補貼，作為調委會工作經費的有效補充。三是市級財政應當每年列出一定的財政預算，用於統籌協調全市人民調解工作的指導經費、培訓經費，部分困難地區調委會的工作經費補貼和調解工作獎勵經費。通過形成保障體系，滿足人民調解工作的正常經費需要，有效地激勵和保證人民調解工作的長效運轉。（五）強化責任，建立人民調解工作的考核獎懲機制人民調解工作是一項涉及面廣，工作量大，工作方式較為靈活的基礎性長期性工作。因此，各級民調組織和廣大民調幹部必須加強責任心和使命感，建立科學有效的人民調解工作考核獎懲機制。一方面要將人民調解工作納入社會治安綜合治理的重要考核範圍，把預防和減少矛盾糾紛量化分解到鄉鎮（街辦）、村組和單位，與主要領導和分管領導的工作實績掛鉤，與單位的評先、評模掛鉤。同時還可以充分利用綜合治理的「一票否決機制」。另一方面要在黨委、政府的統一領導下，以司法行政部門為主體建立專門的人民調解考核獎懲機制，實行年度量化考核，把開展人民調解工作的好壞與調解人員的報酬補貼直接掛鉤，把調委會建設和調解工作成果的優劣多少與市、鎮二級專項補貼、獎勵掛鉤。真正實行以制管人，績效掛鉤，責任追究。努力實現人民調解工作的「四無」、「四不」目的和要求，全面推動和促進我市人民調解工作的創新和發展。
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