中國監獄檢察制度的改革與完善（下）

　　三、監獄檢察制度的改革與完善

　　（一）調整監獄檢察的監督內容和監督重點

　　1．針對監企分開改革，調整檢察監督的內容

　　監企分開後，監獄檢察應當將與刑罰執行和監管活動有關（包括監獄企業）的職務犯罪案件都納入管轄範圍。雖然監企分開，但是監獄仍然要組織罪犯從事生產，而監獄的生產活動與通過勞動改造罪犯的執行活動密不可分，勞動改造也是刑罰執行的內容，因此檢察機關仍然需要監督監獄的生產活動。如果企業的工種安排、勞動時間、勞動強度等侵犯了罪犯的合法權利，或者不利於對罪犯進行改造，檢察機關有權進行監督並提出糾正意見。

　　2．與監獄布局調整相適應，調整監獄檢察的監督重點

　　除了傳統的監獄檢察重點即罪犯的減刑、假釋、暫予監外執行等刑罰變更執行活動監督仍然要堅持以外，檢察機關還要根據監獄的類型和在押犯的類型調整監督重點。首先，根據監獄的戒備等級調整監督重點。監獄布局調整後，國家將按照高度、中度、低度三個戒備等級對監獄進行分類建設和管理，那麼檢察機關對這三類監獄的監督就應該有所區別。在監管活動檢察監督方面，檢察機關應該重點監督高度和中度戒備等級的監獄，在檢察中側重防止罪犯的脫逃、越獄、暴動等，預防監獄警察私放罪犯、失職致使在押人員脫逃等職務違法犯罪行為的發生。同時，通過立案監督和偵查監督工作，注重打擊罪犯的又犯罪行為，維護監獄的安全穩定。而對於低度戒備等級的監獄，檢察機關則可以通過巡迴檢察的方式，重點監督監獄辦理罪犯的外出工作、保外就醫、回家探親等活動。其次，要根據監獄押犯的類型不同調整檢察監督重點。監獄分類管理、分類關押罪犯後，檢察機關對於關押暴力犯罪罪犯、涉毒罪犯、重刑罪犯、職務犯罪罪犯的監獄和監區，要重點監督這些罪犯的減刑、假釋、暫予監外執行等刑罰變更執行活動，防止和減少違法、不當減刑、假釋、暫予監外執行的發生。對於關押女犯、未成年犯、特殊病犯、老殘犯的監獄和監區，要注意側重保護這些特殊罪犯的合法權益，保護他們在勞動、教育、就醫和獲得公平減刑、假釋、暫予監外執行機會等方面的權利。

　　3．適應監獄行刑社會化的要求，完善監外執行檢察監督機制

　　隨著寬嚴相濟刑事政策的貫徹落實和行刑社會化、非監禁刑的擴大適用，檢察機關應該進一步加強對監獄罪犯的監外執行的檢察監督。一是加強對監獄罪犯假釋、暫予監外執行適用的監督。對於監獄的假釋和暫予監外執行等刑罰變更執行活動，進行全過程和同步監督，防止出現違法、不當假釋和暫予監外執行情況的出現。二是加強針對監外執行罪犯交付執行脫節的監督，預防和減少監外執行罪犯脫管漏管問題。三是在社區矯正試點中加強監所檢察監督工作。在公安機關為法定主體，司法機關為執行主體的社區矯正主體二元化情況下，檢察機關應該探索社區矯正檢察監督的對象和範圍，根據有關政策和文件精神認真負責地開展社區矯正的法律監督工作，同時積極進行調查研究，適時向立法機關提出完善社區矯正及法律監督方面的立法建議。

　　4．適應監獄改革的趨勢，積極研究探索拓展監獄檢察的內容

　　隨著監獄改革的深入進行，監獄的執法規範化程度和監獄警察執法的文明化程度越來越高，監獄的工作重心也由保持監獄監管秩序穩定和重視生產經營活動向提高罪犯教育改造質量方向調整。在這種情況下，違法減刑假釋保外就醫、體罰虐待罪犯、徇私舞弊等違法犯罪問題也會越來越少，檢察機關打擊罪犯又犯罪的任務也會越來越輕，傳統的檢察監督內容和任務大大減少，因此監獄檢察的重心和內容需要重新進行調整和擴展新的領域。檢察機關應該把對監獄罪犯教育改造質量的監督納入新的檢察監督視野。因為監獄的職責不僅是要關押懲罰罪犯，其更為重要的職責是要通過勞動、教育、思想感化等手段改造罪犯，使他們成為能夠重返社會的新公民，罪犯教育改造質量的高低是衡量監獄執法水平和工作效果的主要體現。傳統的糾正違法和檢察建議等監督手段在此已經很難發揮作用，檢察機關可以考慮建立對監獄罪犯改造質量的評估制度，對每一所監獄的罪犯改造質量進行年度考核評估，並排出名次，指出其存在的問題和改進建議。

　　（二）推進監獄檢察規範化和制度化建設

　　實踐證明，監獄檢察中的派駐檢察方式和巡迴檢察方式各有利弊，因此，完善監獄檢察的工作模式，必須揚長避短，克服派駐檢察方式和巡迴檢察方式的缺點弊端，發揮二者的優點，建立派駐檢察與巡迴檢察相結合、以派駐檢察為主的監督工作模式。

　　1．完善派駐檢察方式，解決「派而不駐、駐而不察、察而不深」的問題

　　派駐檢察要求檢察人員近距離接觸監獄警察和罪犯，了解監獄刑罰執行和監管活動中的「第一手資料」，同時發揮現場監督、即時監督的效果，發揮監督威懾、預防違法的作用。一要落實派駐檢察幹警需深入「三大現場」進行巡視的制度。通過日常的巡視發現監獄在刑罰執行和監管執法工作中存在的問題，發現侵犯罪犯合法權益的違法問題。二要建立和落實罪犯約見檢察官制度。檢察機關必須暢通罪犯的權利訴求渠道，使他們能夠正常地進行申訴、控告和舉報，反映問題。檢察官也可以通過罪犯的約見談話，了解監督信息，發現違法行為。三是建立和完善檢察官談話制度。派駐檢察官要定期或者不定期地與罪犯、罪犯的親屬、刑滿釋放人員、監獄警察開展談話，通過談話了解和掌握更多的監督信息。

　　2．建立和落實派駐檢察幹警定期輪崗交流制度，有效解決「同化」問題

　　實踐中，派駐監獄檢察人員如果長時間在某一監獄工作，容易與監獄警察形成熟人關係，對監獄存在的違法問題視而不見、聽而不聞，或者雖然發現了違法行為、監獄警察的職務犯罪線索，但是顧及人情關係或者自己也是利害關係人，而不敢監督。因此，解決派駐檢察人員的同化問題和不敢監督、監督不力的問題，必須建立和落實派駐檢察幹警定期輪崗交流制度。

　　3．探索巡迴檢察方式的經驗，完善巡迴檢察工作機制

　　通過制定規範性文件，規範巡迴檢察工作機制，明確規定巡迴監獄檢察的適用對象，檢察監督內容、監督手段具體化。我們認為，一是巡迴檢察的適用對象只能是常年關押人數少於500人的小型監獄和低度戒備等級的監獄。對於大中型監獄和高度、中度戒備等級的監獄，應該實行派駐檢察的方式。二是巡迴檢察監督的重點應該放在維護罪犯合法權益、安全防範檢察、預防監獄各類事故發生和減刑假釋的監督上。三是檢察的次數和時間，檢察人員到監獄進行巡迴檢察，每月時間不少於三次。巡迴檢察可以採取定期檢察與不定期檢察相結合的方法。四是對檢察內容進行細化。

　　（三）夯實監獄檢察基層基礎工作

　　1．根據監獄布局調整和監獄檢察工作的需要，新建、撤銷派駐監獄檢察機構

　　監獄的「建、遷、撤」必然會帶來派駐檢察機構的設置與調整。對於因監獄的搬遷、撤銷而失去屬地管轄監督權的派駐檢察機構，包括派出檢察院和派駐檢察室，應該予以撤銷，或者隨監獄一起搬遷和更名，同時調整隸屬關係。對於因為監獄的搬遷、新建而獲得屬地管轄監督權的，應該重新設置檢察機構。與監獄布局相協調，監所派出檢察院的設置應及時調整。監獄布局調整後，因監獄的搬遷和新建，一些地區特別是大城市郊區監管場所相對集中，在押人員增多，該城市檢察院承擔的監獄檢察任務十分繁重，可以考慮建立專門的派出檢察院，履行轄區內所有監獄的檢察監督職責。按照1984年11月最高人民檢察院《關於勞改勞教檢察派出機構的幾個問題》的規定，對於罪犯人數5000以上的監獄或者監獄較為集中的地區有條件的均可以設置派出檢察院。對於一個市院同時派出兩個以上派出檢察院的，應該合併成一個派出檢察院，統一擔負該地區所有監獄等監管場所的檢察任務。

　　2．理順監所檢察體制，加強派駐檢察機構建設

　　派駐監獄檢察室和派出檢察院是檢察機關開展刑罰執行法律監督最基本的組織形式，只有理順監所檢察體制，才能充分發揮派駐監獄檢察機構在監所檢察工作中的基礎性和主力軍作用。

　　首先，解決檢察機關與監獄之間監督不對等的問題。要解決對等監督問題，必須認真落實2007年3月最高人民檢察院下發的《關於加強和改進監所檢察工作的決定》（以下簡稱《決定》），實行《決定》第二十條規定的派駐監獄檢察「縣改市改革」。對於採取巡迴檢察方式的，一般也應該由市級人民檢察院對監獄進行巡迴檢察。這樣，就基本解決了由基層檢察院行使監獄監督權而產生的不對等監督問題。其次，理順派出檢察院與派出它的檢察院的關係。根據《決定》第十九條的要求，監獄派出檢察院應該由派出它的檢察院領導和管理，具體業務工作應該接受派出它的檢察院監所檢察部門的統一指導。再次，理順派駐監獄檢察室與派出它的人民檢察院監所檢察部門之間的關係。各地檢察機關應該貫徹落實《決定》第二十條的規定，派駐監獄檢察室由派出它的人民檢察院監所檢察部門進行業務管理和指導，駐監檢察室的主任應該由監所檢察部門的負責人或者相當級別的檢察官擔任。

　　3．加強派駐檢察機構的硬體建設特別是信息化建設

　　檢察機關在監獄布局調整的同時，派駐檢察室或者派出檢察院應當與新建、遷建、改擴建監獄做到同步規劃、同步建設、同步搬遷，搞好派駐檢察機構的硬體設施建設，改善辦公條件。各地檢察院應將派駐檢察機構的基礎建設納入檢察機關基礎設施建設總體規劃，按照科技強檢的要求為派駐檢察機構配備必要的交通、通訊設施和器材裝備；積極推進派駐檢察機構的「兩房」建設，解決好辦公、辦案、專業技術用房和幹警住宿用房；認真落實派駐監獄檢察人員的補助，為派駐檢察人員有效開展工作創造必要的條件。

　　信息化是人類工作手段的一大變革，在工作中利用信息化資源，可以極大地提高工作效率和工作質量。在監所檢察工作中，加強信息化建設十分重要。從某種程度上說，檢察機關特別是派駐檢察室與監獄實現微機、監控設施聯網就像是延長了檢察人員的手臂，擴大了檢察人員的眼睛視野，使聯網的微機和監控設施成為派駐檢察人員的「千里眼」。監獄檢察信息化建設主要應該做好兩個方面的工作：一是要實現監所檢察部門主要是派駐檢察機構與監獄的微機聯網，實現信息共享，通過聯網掌握罪犯刑罰執行、監管改造等方面的全面信息，實現對監獄執法的全程動態監督。二是要購置和使用檢察機關獨立的監控設備，對監獄的監管情況實行24小時實時監控，保存必要的音像證據，檢察人員可以隨時通過監控設備了解監獄的監管情況，也可以調取以前的監控錄像，以便發現監獄及其警察的有關違法信息。

　　4．加強監所檢察隊伍建設，提高派駐檢察人員監督能力

　　監獄檢察工作是一項綜合性檢察工作，人們形象地把監所檢察部門比喻為「小檢察院」，就是因為監所檢察業務涵蓋了檢察機關的大部分職能，它既有刑罰執行和監管活動的檢察監督，也有查辦監管幹警職務犯罪，還有對罪犯又犯罪案件的立案監督、偵查監督、審查起訴，以及辦理罪犯的申訴、控告、舉報等工作。派駐檢察人員要履行好上述職能，必須熟悉與上述各方面工作相關的法律業務知識和辦案程序，做監獄檢察工作的業務專家和專才。同時，監獄檢察是對監獄的刑罰執行與監管活動進行監督，因此派駐檢察人員必須熟知刑罰執行與監管活動的法律知識，做監獄工作方面的專家和內行。另外，派駐檢察人員還要有良好的綜合文字能力、協調溝通能力、化解疏導矛盾的能力等各種能力。一是優化駐監檢察隊伍的人員結構。二是通過教育培訓、嚴格管理提高派駐檢察人員的綜合素質和監督能力。三是適當增加派駐監獄檢察人員的編製。

　　（四）完善檢察糾正違法和檢察建議制度

　　完善刑罰執行檢察監督中的檢察糾正違法制度，應該堅持兩個原則：一是有利於發揮檢察機關法律監督職能的原則。法律不能僅僅賦予檢察機關形式上的糾正違法權，還要規定賦予檢察機關對違法行為的調查權等監督手段和措施，同時，還要強化檢察機關糾正違法通知的執行力和強制性，這樣才能保證監督實效。二是程序制約原則。完善糾正違法制度要增強糾正違法制度的程序理性和民主性，防止檢察機關法律監督權的濫用和專橫，使糾正違法制度符合程序正義。

　　1．賦予檢察機關違法行為調查權

　　糾正違法，首先是發現違法，而要發現違法，必須賦予檢察機關調查權。檢察機關如果沒有調查就不可能發現違法，取得證據。檢察機關不僅要有職務犯罪偵查權，而且對於監獄刑罰執行和監管活動中的違法行為也應該有調查權，這是保持檢察權的完整性、有效發揮檢察監督職能的必需。因此，建議法律明確規定：「人民檢察院有權對監獄的違法行為進行調查。人民檢察院在調查違法行為時，有權要求被調查的機關和人員提供有關的文件、卷宗等材料；暫予扣留、封存可以證明違法行為的文件、卷宗等材料；要求被檢察的機關和人員就檢察事項涉及的問題作出解釋和說明；責令被檢察的機關和人員停止違法行為；要求有關部門和人員協助調查。人民檢察院在違法行為調查活動中，應當聽取被檢察的機關和人員的陳述和申辯。」

　　2．賦予檢察機關確認違法和檢察建議權

　　檢察機關發現監獄及其工作人員在刑罰執行和監管活動中的違法行為，對於可以糾正的，應當通過提出糾正違法意見要求有關機關予以糾正；對於確屬違法但是根本無法糾正的情形如何處理，法律沒有規定。例如，對於已經實施完畢的監獄警察毆打虐待罪犯的行為，通過提出糾正違法意見也無法糾正，但是如果不去監督，那麼檢察機關的監督就不徹底。因此，我們認為，法律應該賦予檢察機關確認違法和提出檢察建議的權力，規定：「人民檢察院對於監獄及其工作人員的違法行為，認為無法糾正的，應當予以確認。認為監獄的工作人員違反法律應當給予行政處分的，應當依法向主管機關發出給予有關責任人員行政處分的檢察建議。對於人民檢察院提出的檢察建議，有關機關無正當理由的應當採納。」

　　3．規定檢察機關提出糾正違法意見必須說明理由

　　隨著法治國家建設進程的加快，司法公正和程序正義理念的增強，加強法律監督的說理已經成為實現檢察監督職能的必然選擇，也是檢察機關落實檢務公開、提高法律監督水平的需要。法律監督說理是「檢察機關自覺接受監督，陽光司法、理性司法和文明司法的體現」，它有利於促進司法公正，促進監督程序的和諧，特別是執行機關之間關係的和諧，消除被監督者的抵觸情緒，使監督者和被監督者之間的互相配合、互相監督的機制更加理性和民主；同時這也是對法律監督機關的一種約束。檢察機關向監獄等被監督機關發出《糾正違法行為通知書》時，應該「把事實徹底查清，把證據搞實，把法律依據弄准，使被監督對象易於接受，便於整改」。因此，建議法律明確規定：「檢察機關提出糾正違法意見，應當說明監獄或者其工作人員的違法事實、理由和法律依據。」

　　4．規定監獄執行檢察機關糾正違法意見的義務

　　解決檢察監督的權威性問題，應該通過設定被監督者接受監督的義務和違反義務可能引起的法律後果來實現。只有這樣，才能增強檢察機關糾正違法通知書的執行效力，使檢察機關的監督手段「硬起來」。因此，建議法律規定：「對於人民檢察院依法提出的糾正違法意見，監獄及其工作人員應當予以糾正，並將糾正情況書面通知人民檢察院。對於無正當理由拒不糾正的，應依法追究有關責任人員的法律責任。」

　　5．完善對糾正違法意見異議的解決機制

　　當被監督者對監督者的決定有異議時，法律應該設定一個異議解決機制，這是被監督者和監督者之間互相監督的體現，也是監督機制理性化和民主化的體現。對於監獄不服人民檢察院的糾正違法意見的救濟程序，可以借鑒刑事立案監督中公安機關「複議＋複核」制度的規定，即：監獄認為人民檢察院提出的糾正違法意見不當的，可以自收到通知之日起七日內向人民檢察院申請複議。如果人民檢察院經過複議決定維持原意見的，可以向上一級人民檢察院申請複核。上一級人民檢察院應當立即複核，作出是否變更原糾正違法意見的決定，並通知下級人民檢察院和監獄執行。

　　（本文為最高人民檢察院監所檢察廳課題組創作，成員為白泉民、劉穎、尚愛國、陳夢琪、遲艷薇）

白泉民等
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