周雄 收容教養制度研究——刑法第十七條第四款之展開

收容教養制度研究——刑法第十七條第四款之展開

周　雄

（常州市天寧區人民法院，常州213000）

收稿日期 ：2014-12-20

作者簡介 ：周雄，常州市天寧區人民法院法官助理，法學碩士，主要研究刑法學。

摘要： 收容教養制度是以我國刑法為依據確立起來的一項制度，具體體現在刑法第十七條第四款。收容教養制度在實際運行中存在立法、程序以及執行三個方面的問題，嚴重影響了其效用的充分發揮。應構建合理的立法模式，確立若干基本原則，並在實體和程序規範以及執行體制等方面改革完善。

關鍵詞 ：收容教養 ；問題 ；改革

未成年人違法犯罪是一個國際性的社會問題，世界各國都把治理未成年人違法犯罪作為本國法治建設的重要內容。加強未成年人違法犯罪的治理、預防和減少未成年人違法犯罪，已成為關係廣大未成年人健康成長、關係國家前途和民族命運的特殊的希望工程。而收容教養制度正是這項工程的重要組成部分，其設立正是為了對其中一部分少年進行教育矯治，促進其健康成長。本文客觀審視了收容教養制度在各個環節存在的具體問題，進而提出一個相對科學的系統改革方案。

一、收容教養制度概述

（一）概念與內涵

收容教養制度是以我國刑法為依據確立起來的一項制度，具體體現在我國現行刑法第十七條第四款：「因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教 ；在必要的時候，也可以由政府收容教養。」此外，1991 年未成年人保護法第三十九條 ① 和 1999年預防未成年人犯罪法第三十八條② 也為收容教養制度提供了法律依據。結合以上幾部法律的規定，筆者認為收容教養是指國家在必要的時候對實施了犯罪行為而不予刑事處罰的未滿十六周歲少年所適用的強制性教育、保護和矯治措施。對此可從以下幾方面來理解：首先，收容教養是一種非刑罰處置措施 ；其次，收容教養的對象具有特定性，即不滿十六周歲的觸刑少年；③ 最後，收容教養是由刑法明確予以規定的，應是我國刑事法律制度的組成部分。

① 《中華人民共和國未成年人保護法》第三十九條：「已滿十四周歲的未成年人犯罪，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令其家長或者其他監護人加以管教，必要時，也可以由政府收容教養。」

② 《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第三十八條：「未成年人因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的父母或者其他監護人嚴加管教 ；在必要的時候，也可以由政府依法收容教養。」

③ 目前在學界，學者普遍使用「犯罪少年」這一概念。然而「犯罪」一詞，在我國刑法領域中有其嚴格的定義，即包含了刑事責任（應受刑罰懲罰性），故在探討收容教養制度的語境下，筆者認為使用「觸刑少年」之稱謂，即其行為觸犯刑律但依法不承擔刑事責任的少年，更為妥當。

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從刑法第十七條第四款出發，收容教養制度的基本內涵體現在三個方面：適用對象、適用條件和適用主體。

1. 適用對象

（1）縱向維度的年齡標準

根據我國刑法規定，收容教養對象應為因不滿十六周歲不予刑事處罰的觸刑少年。而1991 年未成年人保護法第三十九條則進一步予以細化，將收容教養的對象規定為已滿十四周歲、不滿十六周歲的觸刑少年。1993 年公安部出台一份通知， ① 該通知對 1979 年刑法第十四條第四款中的「不滿十六歲」進行了解釋，將收容教養的對象範圍擴大至未滿十四周歲的實施了嚴重犯罪行為的少年。同時，公安部在2002 年給新疆公安廳的電話答覆中也認定不滿十四周歲的少年可以成為收容教養的對象。由此可見，收容教養對象主要集中在 14 周歲到 16 周歲之間，同時還有部分未滿 14 周歲的觸刑少年。

（2）橫向維度的行為標準

即少年實施了符合犯罪構成客觀要件的行為，具備刑事違法性和社會危害性。作為收容教養的對象，必須是其行為觸犯了刑法，並且在形式上符合犯罪構成的客觀要件。若行為人僅實施了違法行為而尚未構成犯罪，那麼則不能對其進行收容教養。所謂「因不滿十六周歲不予刑事處罰」，應指行為人實施的行為已經觸犯刑法，並且具有社會危害性，其之所以不受到刑事處罰、其行為之所以不被認定為犯罪，蓋因行為人不具備主體資格。

2. 適用條件

根據刑法第十七條第四款之規定，收容教養只有在「必要的時候」方能適用。畢竟收容教養具有限制人身自由的屬性，需要慎重適用，在家庭、學校和社會有條件管教的時候，就盡量不予以收容教養。根據 1995 年公安部出台的一份部門規章， ② 如果在家長可以負責管教的情況下，則一律不予收容教養，體現出對收容教養從嚴控制的精神。然而，何為「必要的時候」，刑法並無明文規定。

3. 適用主體

刑法並未具體說明收容教養的適用主體，結合實踐和 1982 年公安部頒布的《關於少年犯管教所收押、收容範圍的通知》第二條規定，③收容教養的適用主體是公安機關，即收容教養的提出主體和審批主體同為公安機關。 ④

（二）法律性質的爭議

1979 年刑法第十四條第四款對不滿十六周歲的少年犯罪如何處罰作了規定，這也是我國首次以刑法典的形式確立了收容教養制度。然而時至今日，學界對其法律性質仍爭論不斷，具體來說主要有以下幾種學說：

① 1993 年公安部《關於對不滿十四周歲的少年犯罪人員收容教養問題的通知》：「我國《刑法》第十四條第四款規定，對犯罪人『因不滿十六歲不處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可也由政府收容教養』，此處『不滿十六歲』的人既包括已滿十四歲犯罪，應負刑事責任，但不予刑事處罰的人，也包括未滿十四歲犯罪，不負刑事責任的人。《未成年人保護法》第三十九條的規定不是修改《刑法》。對未滿十四歲的人犯有殺人、重傷、搶劫、放火、慣竊罪或者其他嚴重破壞社會秩序罪的，應當依照《刑法》第十四條的規定辦理，即在必要的時候，可以收容教養。」

② 《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規定》第二十八條明確規定：「未成年人違法犯罪需要送勞動教養、收容教養的，應當從嚴控制，凡是可以由其家長負責管教的，一律不送。」

③ 公安部《關於少年犯管教所收押、收容範圍的通知》第 2 條 ：「對確有必要由政府收容教養的犯罪少年，應當由地區行政公署公安處或省轄市公安局審批，遇有犯罪少年不滿十四歲等特殊情況，須報請省、市、自治區公安廳、局審批。收容教養的期限，一般為一至三年。辦案單位對收容教養的犯罪少年，應填寫《收容教養犯罪少年呈批表》，詳細寫明犯罪事實並附罪證材料，提出教養期限。少年犯管教所憑上述公安機關《收容教養犯罪少年決定書》和《收容教養少年犯罪通知書》收容教養。」

④ 參見馬克昌主編 .《刑罰通論》, 武漢大學出版社 2007 年 12 月第 2 版 , 第 792-793 頁 .

⑤ 中華人民共和國刑法》（1979年）第十四條第四款： 「因不滿十六歲不予處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。」

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1. 行政處罰說

該說認為收容教養是一種行政處罰措施，理由在於 ：（1）收容教養制度的具體規範主要來自政府部門的規章和文件，並且實踐中由公安機關獨自審批決定，這與行政處罰的實施程序並無區別；（2）根據 1998 年最高人民法院給湖南省高院的批複，公安機關作出的收容教養決定是一項具體行政行為，屬於行政訴訟的受案範圍，當事人如果對收容教養的決定不服可以向法院起訴。①

2. 刑事處罰說

該說將收容教養的性質界定為刑事處罰，理由是： （1）首先，對被收容教養的少年而言，其行為觸犯的是刑法；（2）收容教養規定於刑法之中，是實現刑事責任的一種特殊方式；（3）收容教養在執行上體現著對人身自由的限制和剝奪，具有和刑罰相當的嚴厲性。

3. 強制措施說

該說分為兩種情況。一種觀點認為收容教養是行政強制措施， ② 理由有 ：（1）收容教養是由作為行政機關的公安部門審批決定，刑法中亦有「由政府收容教養」的規定，具有行政性；（2）收容教養是為幫助觸刑少年擺脫犯罪誘因的控制，改變其不良行為和習慣，通過剝奪人身自由的方式使其接受一定期限的教育改造，具有強制性。另一種觀點認為收容教養是一種刑事強制措施，理由有：（1）收容教養的對象是觸刑少年，無疑具有刑事性；（2）被收容教養的少年須在一定場所和期限內接受教育改造，人身自由受限，所以又帶有強制性。③

4. 保安處分說

該觀點認為，收容教養是保安處分措施的一種。 ④ 理由在於 ：（1）收容教養和保安處分都具有社會防衛的立法目的；（2）少年是收容教養的適用對象，同時也可以成為保安處分的適用對象；（3）實施方式上，保安處分注重改善和教化，不具有刑罰那樣剝奪權利和倫理非難的性質，一般通過矯治、感化、醫療、教育等手段來消滅犯罪誘因，預防犯罪，這一點和收容教養極為相似。

筆者認為，首先可以排除「刑事處罰說」，因為從刑法第十七條第四款來看，條文本身實際上已將收容教養排除在刑事處罰之外。其次，「行政處罰說」也站不住腳，因為收容教養並不在《行政處罰法》規定的七種行政處罰之列，並且限制人身自由的行政處罰只能由法律規定。立法法第四十二條規定，法律解釋權歸屬於全國人大常委會，對刑法條文需要進一步明確其具體含義的，依法應當由全國人大常委會作出解釋。1998 年最高人民法院給湖南省高院的批複其實是不具有法律效力的。再次，「強制措施說」也不科學，因為不管行政強制措施還是刑事強制措施，都只是對相對人人身權利的一種臨時性限制，而收容教養實則是對少年的終局性處分。最後，「保安處分說」的問題在於，收容教養並不僅僅立足社會防衛，更著眼於促進少年健康成長，它是替代和避免刑罰的一種處置手段，不同於保安處分對刑罰的補充功能。

① 最高人民法院《關於「少年收容教養」是否屬於行政訴訟受案範圍的答覆》：「公安機關對公民作出的『少年收容教養』決定是具體行政行為，屬於《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條規定的受案範圍，若當事人對公安機關作出的『少年收容教養』決定不服向人民法院起訴的，人民法院應當受理。」

② 江西省公安機關辦理犯罪少年收容教養案件規範》第一條：「收容教養是依法對實施了犯罪行為，但因不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人予以收容，進行教育、感化、挽救和保護的行政強制措施。」

③ 趙榮國 .「收容教養之我見」,《勞改勞教理論研究》,1990 年第 4 期 , 第 10 頁 .

④ 陳花梅 ,「收容教養制度立法研究——以當代中國內地為視角」, 湘潭大學 2005 年碩士學位論文 , 第 13 頁

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世界上很多國家和地區都已制定了專門針對未成年人的法律，並規定了在少年罪錯處遇中具有替代刑罰性質的措施，即所謂的「保護處分」。具體而言，是將實施了違法犯罪等嚴重不良行為的少年予以收容，通過限制自由的方式，改變其原有的生活環境，矯正其不良習慣和習性，促進其健康成長。就我國收容教養的立法宗旨和實際運作來看，和域外的「保護處分」具有內在精神和外在形式的一致性，並無本質上的區別。

二、我國收容教養制度存在的問題

（一）實體規範的缺陷

1. 法律依據不充分

現行收容教養制度是一種剝奪觸刑少年人身自由的法律處分，根據憲法、立法法以及國際人權公約和刑事司法準則的有關規定，限制和剝奪人身自由的措施必須由國家立法機關制定的法律予以設定。其中立法法第八條明確了法律保留的具體事項，限制公民人身自由的強制措施和處罰只能由法律來規定。儘管我國刑法、未成年人保護法和預防未成年人犯罪法為收容教養制度的確立提供了法律依據，但是這種依據並未包含限制和剝奪人身自由的條款。現實中收容教養的具體內容大多是由位階較低的部門規章、政策性文件等予以規定，其實有違立法法。

2. 立法理念不合理

重實體輕程序。在所有關於收容教養的規範性文件中，絕大多數如 1979 年和 1997 年刑法、1991 年未成年人保護法、1999 年預防未成年人犯罪法、1956 年兩高和幾部門《對少年犯收押界限、捕押手續和清理等問題的聯合通知》、1960年兩高和公安部《關於對少年兒童一般犯罪不予逮捕判刑的聯合通知》、1965 年公安部《關於加強少管所工作的意見》、1993年公安部《關於對不滿 14 歲的少年犯罪人員收容教養問題的通知》等都是實體性規範，而更為重要的具體涉及收容教養審批和執行等方面的程序性規範卻非常缺乏，僅有 1982 年公安部《關於少年犯管教所收押、收容範圍的通知》、1999 年司法部《關於印發 <少年教養工作管理辦法（試行）>的通知》等。此外，收容教養案件的偵查、取證、訊問、申辯等重要環節的程序也缺少必要規定。

重懲罰輕保護。《聯合國少年司法最低限度標準規則》第五條指出少年司法制度的兩大目的：一是少年司法制度應強調少年的幸福 ；二是確立「雙向保護原則」，即「確保對少年犯作出的任何反應均應與罪犯的違法行為情況相稱。」這意味著對少年犯罪案件的處理，應實現對社會利益和少年權益的雙向保護。收容教養制度本應兼顧二者，不過現實中逐漸產生了過度強調維護社會秩序而忽視少年權益的傾向。立法忽略了對少年身心的關照以及案件不同階段少年合法權益的保護，導致損害被收容教養少年切身利益的情況時有發生，卻無有效的救濟途徑。

3. 立法技術不成熟

體系混亂。全國人大及常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部以及地方政府等都曾進行過相關的立法活動，此外在各地方制定的地方性法規、政府規章等規範性文件中，也有針對收容教養的規定。立法主體的多元混雜意味著在已制定的有關收容教養的規範性文件中，不可避免地會出現規定之間的不一致、不協調，從而導致不同的規範性文件之間效力的衝突。

表述有誤。在有關收容教養的法律文件中，

很多條文並未經過認真推敲，瑕疵之處隨處可見。這裡僅以刑法第十七條第四款為例：首先，「不滿十六周歲」只規定了年齡上限，而未規定下限。其次，「必要的時候」也沒有具體規定，而且「必要的時候」與「也可以由政府收容教養」中的「也可以」搭配使用，這在邏輯上講不通，因為「必要」一詞帶有「不可缺少、非這樣不可」之意，而無選擇的餘地，所以後面應該使用「應當」而不是「可以」，或者直接表達，「在必要的時候，由政府收容教養」。最後，「政府」是一個抽象的行政法學概念，廣義的政府包括立法、行政、司法乃至軍事機關，狹義的政府指行政機關，而政府本身又包含很多部門，因此該條用「政府」一詞過於模糊抽象。

（二）程序規範的缺陷

收容教養制度的程序性缺陷，集中體現在公安機關的許可權過大。公安機關在整個收容教養案件的程序中擁有著非常大的權力，不僅單獨對案件事實進行調查並作出決定，同時還擁有收容教養的審批權。目前，收容教養決定的作出主要是依據公安部制定的幾個規範性文件，這些文件規定了公安機關作出收容教養決定的權力，以及不同級別的公安機關對不同收容教養對象的審批許可權分工，具體是由縣級公安機關審核、呈報，省、地兩級公安機關審批。在整個收容教養的程序中，律師不參與，檢察機關不介入，人民法院不審判，被決定收容教養的少年也缺少申辯的權利，基本上是公安機關一家說了算，權力不可謂不大。而且上級公安機關在對收容教養決定進行審批時，一般只依據下級所報送的材料而缺乏對案件具體情況的了解，難免帶有較多的主觀因素和偏見，因而不可能作出客觀、合理的評判。

根據 1997 年公安部《關於對少年收容教養人員提前解除或減少收容教養期限的批准許可權問題的批複》，對被收容教養的少年提前解教以及減少收容教養期限的審批權也歸屬公安機關，執行部門僅有建議權。收容教養，作為一項剝奪觸刑少年人身自由最長可達四年的法律處分，未經過正當的司法程序就作出，顯然違背人權保護精神，也不符合現代法治原則。根據國際人權公約和刑事司法準則的有關規定，涉及人身自由的處罰，必須經過正當的司法程序，由法庭作出，否則為非法。由於缺乏對公安機關權力的監督和制約，少年的合法權益往往很容易被侵害。

（三）執行體制的缺陷

1. 執行方式

在我國，收容教養的執行方式非常單一，就是通過剝奪人身自由的方式，將少年限制在特定的場所接受強制性的教育、感化和矯治。在實踐中，懲罰重於教育，勞作多於技能培訓。在實際的執行中往往忽略了「教」，剝奪少年人身自由的執行方式在無形中使教養場所逐漸異化成為帶有監獄色彩的懲罰機構。加之由於有關收容教養制度的法律規定比較簡單和原則，對於如何教育矯治被收容教養少年缺乏具體、明確的規定，因而實踐中對被收容教養少年的管理和教育往往缺乏比較科學的、適合其身心特點的教育矯治手段，對少年生理和心理的發育成長未能給予細膩的關照，長期的封閉化監管不利於少年健康成長和重返社會。

2. 執行場所

執行場所存在的問題與執行方式密不可分，二者的弊端有一定共通之處。縱觀我國收容教養的沿革歷史，執行場所不斷變更，但問題一直存在。1996 年之前，被收容教養的少年是放在少年管教所執行，1996 年以後，被收容教養少年都放在勞動教養場所執行。上海於1996 年 8 月建立了全國第一家專門性的少年教養所—上海市少年教養所，此後其他一些省市相繼建立專門的少年教養所（院），如遼寧省少年教養院、廣州市少年教養所。① 1999年12月，司法部公布了《少年教養工作管理辦法（試行）》，進一步規範少年教養工作。在勞動教養制度被廢止之前，在很多地方，被收容教養少年都是放在少年教養所執行。我國目前收容教養的執行體制非常混亂，各地差異很大，有的地方被收容教養少年由未成年犯管教所代管，有的地方由先前的勞動教養場所代管，有的地方是依據上述《少年教養工作管理辦法（試行）》成立的少年教養所予以收容教養，還有一些地方將被收容教養少年送進工讀學校進行教育。②

3. 執行期限

收容教養執行期限存在的問題首先是期限偏長，過於嚴厲，同時缺乏彈性和變通。作為一種非刑罰處置措施，收容教養剝奪人身自由1 至 3 年，最長達 4 年。刑罰是以懲罰犯罪人來達到預防犯罪的目的，重罪重罰、輕罪輕罰，而收容教養制度的目的是教育挽救觸刑少年，重在感化和保護，與刑罰有根本不同，這就決定了收容教養的期限長短並不應當具有重罰或者輕罰的罪責對應性。實際上當被收容教養少年在執行中確實有明顯的進步和改善，矯治效果比較好的時候，也應是解除收容教養之時。

4. 後續工作

筆者認為，收容教養執行還應包含解教後的後續工作，即幫助少年回歸社會。收容教養的人道主義宗旨及刑法目的刑思想已從刑事政策理論上決定了收容教養的實踐效能始終是以少年回歸社會為終極目標。③ 由於被收容教養少年長期身處封閉的場所，與社會脫離已久，因而解教後的初期往往各方面很難適應，在收容期間由於缺乏系統的教育，知識和技能仍然匱乏，復學和就業也面臨著種種困境。我國一向對刑滿釋放人員、吸毒人員等群體的社會安置和幫教工作比較重視，而對教養人員解教後的幫教和保障工作卻未能給予足夠關注。

三、改革我國收容教養制度的構想

結合前文對收容教養制度問題的闡述，筆者的改革構想包括以下幾項 ：

（一）立法模式的抉擇

對收容教養進行立法完善目前已經為學界所普遍認同，然而關於立法模式的選擇問題，學者們看法不一，目前主要有兩種觀點：一種觀點是主張制定一部《未成年違法犯罪人員矯正法》，包括收容教養、收容教育、強制戒毒、工讀學校等涉及剝奪或限制未成年人人身自由的措施。④ 但是制定這樣一部涉及面較為寬泛的法律，立法難度很大，出台的可能性比較小。

另一種觀點的支持者比較多，即制定專門的《收容教養法》，明確規定收容教養的具體制度。⑤ 然而在立法機關任務比較繁重的情況下，單獨就此制定一部法律也不太現實。筆者認為有兩種方案較為可行。一種方案是由全國人大常委會對現行刑法第十七條第四款進行修改或作立法解釋，對收容教養的一些基本問題作出明確規定。同時，在對現有收容教養的規範性文件進行清理的基礎上，授權國務院制定實施收容教養制度的具體辦法，對收容教養案件中的偵查、決定、審批、監督、執行以及教後回歸社會等具體問題進行規定，並且賦予被收容教養少年一定的救濟權利。由此形成以刑法這一基本法律與國務院行政法規相結合的立法模式。

① 參見姚建龍著 .《長大成人 ：少年司法制度的建構》, 中國人民公安大學出版社2003 年 11 月第 1 版 , 第 114 頁 .

② 參見張桂榮 , 宋立卿著 .《違法犯罪未成年人矯治制度研究》, 群眾出版社 2007 年 1 月第 1 版 , 第 155-156 頁 .

③ 參見王利榮 , 蔡偉文 .「未成年人收容處遇的現實阻卻——從向度關係視角」,《青少年犯罪問題》,2012 年第 2 期 , 第 40 頁 .

④ 參見賈洛川 .《中國未成年違法犯罪人員矯正制度研究》, 中國人民公安大學出版社2006 年 1 月第 1 版 , 第 207 頁 .

⑤ 參見陳澤憲主編 .《刑事法前沿》（第一卷）, 中國人民公安大學出版社 2004 年 2 月第 1 版 , 第 41 頁 .

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從長遠看，還有一種更理想的方案，即將第一種方案中的具體規定設置在預防未成年人犯罪法中，同時在未成年人保護法中也規定若干條款，隨著我國少年司法理論、實踐的進步，待時機成熟時出台一部囊括收容教養制度及其他處遇措施的《少年法》。這樣一個漸進式的立法過程，對保護少年權益、推動我國少年法治的發展以及法治國家的建立將起到不可估量的重要作用。

（二）基本原則的確立

在構建合理的立法模式的基礎上，還應確立收容教養法律制度的基本原則，這些基本原則反映出收容教養立法的精神和價值取向，能夠對收容教養的適用起到宏觀上的指引作用，同時彌補法律規範的漏洞和缺失。

1. 法定原則

收容教養制度中的法定原則，脫胎於刑法的罪刑法定原則，是指導收容教養的方法性原則。具體有以下要求：(1) 收容教養必須由法律規定。即規定收容教養具體制度的必須是立法機關制定的成文法。(2) 禁止不利於少年的事後法。即對於在行為時根據法律規定不符合收容教養適用對象和條件的少年，不得予以收容教養，但對於在行為時依法符合收容教養適用範圍、事後依法又不符合適用範圍的少年，不予以收容教養。(3)禁止絕對不定期的收容教養。現階段收容教養具有剝奪少年人身自由的屬性和內容，基於保障人權的要求，對收容教養期限需要作出一定的限制，以限制決定機關的自由裁量權，也有利於教育矯治少年。

2. 必要原則

收容教養的必要原則也屬於方法性原則，所謂必要原則，即收容教養這一措施僅僅在為教育、矯治和挽救觸刑少年以及預防犯罪所必需之時，方可適用，若可以採取其他不以限制人身自由為內容的非刑罰處置措施，則不宜適用收容教養。必要原則要求，在對少年適用收容教養時，需要達到一定的必要條件，而這一必要條件的考量主要是基於少年的人身危險性以及家長或監護人的管教能力這兩個因素。只有在少年的人身危險性較大，而其家長或監護人的管教能力又缺失的情形下，才有適用收容教養的必要。在不符合適用條件的情況下，不得對少年適用收容教養。這就需要通過立法完善以明確何為「必要的時候」。

3. 適當原則

所謂適當原則，是指對少年適用收容教養以及適用的期限，應當與其人身危險性大小、所犯罪行的嚴重程度以及社會防衛的需要相適應。這是指導收容教養的價值性原則。在決定是否適用收容教養時，比如在少年的家長有能力嚴加管教的情形下，應將該少年交予其家長管教，而不予以收容教養。在決定收容教養的適用期限時，有權機關應根據少年所實施行為的嚴重程度、作決定之時少年人身危險性的大小、矯治的難易程度等方面合理確定。而在具體執行過程中，有權機關則應當根據少年人身危險性程度的消長變化、矯治的效果等方面，採取或嚴厲或輕緩的教育矯治措施以及決定是否減少收容教養期限或解除收容教養。

（三）實體規範的完善

1. 明確收容教養的適用對象

前文已就收容教養的適用對象從年齡和行為兩方面進行了界定。筆者在此談談關於如何確定「年齡下限」的問題。刑法第十七條第四款只規定了「不滿 16 周歲」的上限，而對年齡下限問題則採取了迴避態度。對於收容教養的年齡下限，筆者認為不能過低。由於我國民法通則規定不滿 10 周歲的未成年人屬於無民事行為能力人，在犯了錯誤的情況下，最好是由其家長對其進行約束和管教，如果過早地脫離家庭的監護而由國家代為管教，顯然非常不利於年幼兒童的成長。因此無論在何種情況下，10 周歲以下的未成年人都不應成為收容教養的適用對象。同時，我國《義務教育法》將 6 周歲作為公民接受義務教育的起始年齡，因而一個正常的少年在完成小學的義務教育後大致是12 周歲左右，這時已具備了較好的認知和辨別能力。將收容教養的年齡下限規定為 12 周歲，於情於理於法都比較合適。

因此，收容教養的適用對象應當包括以下兩類 ：（1）已滿 14 周歲、不滿 16 周歲，實施了八種法定罪行以外的犯罪行為，具有較大人身危險性的； （2）已滿 12 周歲、不滿 14 周歲，實施了八種法定罪行，具有較大人身危險性的。而對於不滿 12 周歲的未成年人，無論其實施了何種危害行為，一律不得予以收容教養，但應當責令其父母或其他監護人加以管教。

2. 明確收容教養的適用條件

刑法第十七條第四款只籠統地規定了「必要的時候」，對什麼才是必要時沒有進一步解釋。筆者認為，在判斷有無收容教養的必要性、確立收容教養的適用條件時，不妨這樣規定：對於已滿 12 周歲不滿 16 周歲、不予刑事處罰的觸刑少年，應當責令其家長或監護人加以管教；在具有下列情形之一時，可予以收容教養：

（1）父母雙亡，無家可歸，流浪社會的孤兒；

（2）父母或其他監護人確無管教能力，或者有管教能力但拒不管教、放棄管教的 ；

（3）主觀惡性較大，惡習較深，劣跡較多，難以教育的 ；

（4）失學、輟學後在社會上遊盪，有再次違法犯罪可能的。

但是，對於初犯、偶犯以及在校學生，且父母或其他監護人有實際管教能力的，一律不得予以收容教養。

3. 合理確定收容教養的期限

基於人權保護的需要，同時考慮到矯治效果，不妨規定 6 個月的最低期限（大致相當於一個學期），而對於上限的設定不宜太長，可規定為 2 年。同時，在對收容教養期限作出合理規定的前提下，還應賦予實際執行期限以較大的彈性。具體在執行過程中，可以定期（比如每 3 個月）由執行機關的工作人員根據少年各方面的表現，進行一個矯治效果的評估，如果有充分的依據認為該少年已經矯治好或者即將矯治好，則可以製作一份詳細的評估報告，連同提前解除或減少收容教養期限意見書，提交執行機關負責人審核批准。由於執行機關身處教育矯治觸刑少年的第一線，對少年的各方面表現以及矯治效果也最為清楚，因此法律應當賦予其提前解除或減少收容教養期限的決定權，而不需報原決定機關審批，但應當通知原決定機關，並向其送交相關材料備案。通知和備案的目的在於對執行機關形成一種監督，如果發現問題，則由原決定機關提出糾正意見。

（四）程序規範的變革

1. 偵查

目前，在收容教養案件的辦理中，是由公安機關進行立案、偵查，在改革中可以繼續沿用這一做法。但公安機關必須嚴格遵循我國刑事訴訟法的相關規範和精神，保障少年的各項權利，並由熟悉少年身心特點的偵查人員辦理，同時充分借鑒刑事訴訟中的未成年人社會調查報告制度。

2. 審核認定

公安機關在對案件事實進行了充分偵查之後，應當及時作出是否予以收容教養的初步認定。在此之前，注意審核以下幾點：（1）少年所實施的行為的性質是犯罪行為還是一般的違法行為，只有確定其行為觸犯了刑法，才可能適用收容教養，否則只能給予相應的治安處罰或者不予處罰。①（2）少年實施犯罪行為時的準確年齡除了行為性質之外，還必須注意審查少年實施犯罪行為時的年齡。（3）對少年予以收容教養的必要性問題是審核的重點，公安機關應當從嚴把握。

公安機關在對有關問題審核完畢之後，應當作出是否對少年予以收容教養的初步認定。對於應當判刑的少年，應將案件移送人民檢察院起訴。對於不應判刑的少年，如果認為可以不予收容教養，則應當責令其家長或監護人嚴加管教，如果是暴力案件，則同時還應會同有關方面做好被害方的善後工作，視情況可對觸刑少年採取一定的監控措施，避免其他危害社會行為的發生；如果認為應該予以收容教養，則應當填寫《收容教養意見書》，意見書中應當詳細寫明案件事實、公安機關的意見和理由，並附上相關證據材料，一同移送至同級法院。

3. 審理決定

從人權保障和法治精神出發，建議將收容教養的決定權交給法院行使，具體可由法院中的少年庭審理決定，對於沒有少年庭的法院可由刑庭進行審理。法院在收到公安機關移送的《收容教養意見書》連同有關材料後，應在一定期限內開庭，通過簡易程序進行不公開審理。審理過程中，應當通知少年的家長或者其他監護人到場。少年庭在審理過程中，應當在審查公安機關移送材料的基礎上，對少年的人身危險性和家庭管教能力進行綜合評估，最終在作出不予刑事處罰判決的同時，作出是否予以收容教養的決定；如果作出收容教養的決定，還應一併決定收容教養的期限。同時，立法應當賦予少年辯護、辯解、請求律師參與以及對決定不服可以申請複核的權利。如果少年對法院作出的收容教養決定不服，可以在一定的期限內向原審法院的上一級法院申請複核，該複核結果為最終決定。

（五）執行體制的健全

1. 建立收容教養院

鑒於實踐中執行混亂的現象，有必要統一收容教養的場所，建立專門的機構對少年進行教育矯治。在名稱的確定上，建議採用國際通行的「……院」，而不採用我國傳統的「……所」。因為「院」帶有教育、矯治、福利等方面的保護色彩，而「所」帶有監禁、強制、處罰等方面的懲罰色彩，故「院」更符合收容教養的性質和主旨。在我國，限制和剝奪人身自由的執行機構主要隸屬於司法行政部門，從收容教養的保護處分性質觀之，收容教養院由帶有福利和救濟職責的民政部門主管更為適宜，司法行政部門提供必要協助。建立收容教養院可採取相對封閉式的執行模式，建成校園式、社區式的場所，儘可能減少警備設施。為了節約資源，可以考慮整合生源稀少的工讀學校以及摘牌的原勞教場所。

2. 完善執行方式

（1）封閉式執行方式與社會化教育相結合將觸刑少年收容在並不完全封閉的收容教養院內，同時採取相對寬鬆的管理模式，避免收容教養場所異化成為少年監獄。定期組織少年外出參觀市內有關公共場館和文化活動，使其接受主流思想文化的熏陶與教育，感受社會正能量。觸刑少年的家長或監護人把部分監護職責讓渡給國家，並不意味著其監護權的喪失或作為不履行監護義務的借口，他們有權以恰當的方式參與教養管理與監督，① 如定期探望子女以及保持通訊，給予其關愛和教育。

（2）實行個別化、分類化處遇

日本對每個被移送少年院收容的少年，都會制定針對該少年的「個別處遇計劃」，詳細列明少年的犯罪原因、個人情況、教育內容和方法以及階段性與最終的矯治目標，並在執行過程中定期評估實施情況。另外，少年在收容教養期間的各方面表現也應成為個別化處遇的一個參考。② 在個別化處遇的基礎上，還形成了分類處遇，即針對少年的具體問題、特點和教育的需要，將收容少年予以分類，面對不同類型的少年施以不同內容與方法的指導。工作人員應當定期對個別處遇計劃和分類處遇計劃的實現程度進行綜合評估，評估結果將成為提前解除或減少收容教養期限的依據之一。

（3）加強和改進教育工作

德國著名刑法學者李斯特曾說 ：「教育是對未成年人犯罪的主要手段。」 ③教育工作是收容教養的重要內容和關鍵環節。為此，首先應當樹立以少年為本的教育理念，一切教育工作的開展都要著眼於少年的健康成長。其次，在教育內容上，要兼顧思想道德教育、文化教育、技術教育和生活指導等各個方面。最後，在教育方式上，要改變強制灌輸、少年被動吸收的

局面，努力調動其改造自我的積極性、主動性。當然，為達到以上要求，還需要進一步加強隊伍建設，為收容教養院建設一支具有相應的教育學、心理學和法學知識的師資隊伍。

3. 完善後續幫教和保障措施

建議在解教前，收容教養院的工作人員擬定針對個人的教後督導計劃，並在解教後的一段期限內對解教少年進行跟蹤督導。解教少年在規定期限內應當嚴格遵循教後督導計劃書的要求，並定期彙報思想和生活狀況。在督導期限內，如果解教少年遇有生活困難，可向收容教養院尋求幫助。④

同時還應當努力加強現有的社區幫教組織的幫助教育工作，充分發揮家庭和家長的幫教作用。而對於那些父母雙亡、無家可歸而一時又無法就業的少年，國家應該對其施以救濟。鼓勵社會成立針對刑滿釋放以及解教人員的慈善援助組織。有關部門應當切實保障解教的未成年人在復學、升學和就業等方面與其他未成年人享有同等權利，不受歧視。當然，最重要的就是出台有關的規章、辦法，將解除教養後的幫教和社會保障工作納入法制軌道。

① 參見王利榮 .「簡論未成年人教養體制改革與立法」,《現代法學》1993 年第 2 期 , 第 72 頁 .

② 參見沈玉忠著 .《未成年人犯罪特別處遇研究》,中國長安出版社 2010 年 8 月第 1 版 , 第 338-339 頁 .

③ [ 德 ] 李斯特著 . 許久生譯 .《德國刑法教科書》, 法律出版社 2000 年 5 月第 1 版 , 第 403 頁 .

④ 參見沈黎紅 .「我國收容教養制度研究」, 西南政法大學 2009 年碩士學位論文 , 第 33 頁 .

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目前，我國收容教養制度存在的問題是全方位的，這對於觸刑少年的矯治和未成年人違法犯罪的預防非常不利，因此改革需要從立法、司法到執法等環節共同推進，並且應當在社會防衛和保護少年健康成長之間達到平衡，實現社會利益和個體利益的雙向保護。少年是祖國的未來和民族的希望，少年進步則國家進步。給予少年適當的特殊保護，保障和促進少年的健康成長，不僅是改革的出發點和落腳點，更是收容教養制度的內在要求和題中應有之義。

少年司法 JUVENILEJUSTICE

預防青少年犯罪研究 20152；57-62

JUVENILE DELINQUENCY PREVENTION RESEARCH