憲政經濟學與中國的憲政之路

憲政經濟學與中國的憲政之路

布坎南、布倫南《憲政經濟學》之啟示

在公認的普世價值中，自由、民主、法治等只長久的停留在大腦中，作為一種理念無疑有啟發價值，也已成為我們評判制度優越性的基本標準。但是，當務之急我們需要的是具體的制度設計和實踐運用。憲政是融合了自由、民主、法治等基本價值理念的制度設計，憲政的實現是自由、民主等價值的弘揚和實現，沒有憲政之路，妄談自由、民主、法治。處於萌芽階段的中國憲政不堪回首，正如「有憲法無憲政」的尷尬表達，我們缺乏對憲政的精髓的理解，缺乏普通民眾的憲政啟蒙，更罕見踐行憲政的路徑設計。著名美國制度經濟學家傑佛瑞·布倫南和詹姆斯·布坎南合著的《徵稅權》和《規則的理由》兩書從經濟學角度對人類社會最高行為規則——憲法做了深入的經濟學詮釋和分析，從政府的徵稅權入手，以小見大，深入的闡釋對政府權力限制的關鍵環節——規則和制度。同時，經濟學視角的規則闡釋創新了在規則分析傳統的框架和方法論，為我們開啟了知識之窗、智慧之門，也為我們的憲政道路設計提供了方法論和思想資源。

一、經濟憲法學、憲政經濟學與制度經濟學

這涉及到憲政經濟學的學科界分和學術淵源的問題。憲政經濟學與經濟憲法學是兩類不同的事物，其研究視角、方法論、研究視域截然有別，遠非同一事物的不同稱號。具體言之，經濟憲法學是從「憲政主義」的視角研究經濟現象的學科，對這一領域作出最早系統闡述的是被哈耶克稱為「百年來德國社會哲學領域所產生的最嚴肅的思想家」歐肯以及其弗萊堡大學法學家同事伯姆等人。有他們開創的「弗賴堡學派」在檢討德國社會從魏瑪時期到納粹時期的整體失敗時，引入了「經濟憲法」的概念，它們秉承了德國學者的嚴謹精神和縝密思維，從德國傳統思維的「社會有機體論」出發，認為經濟作為社會有機體的一部分，理應同整個有機體協同一致，如果選擇了產權和市場機製為基礎的經濟體制，那麼必須由相應的制度和政策安排與之協調一致。作為獨立產權、市場經濟、法治、自由民主等一體的設計，正如政府的政治行為遵守政治憲法一樣，其經濟行為必須要受到一部經濟憲法的規範和制約，凡是涉及市場經濟的政府行為，都要處於這部經濟憲法的約束之下。也即使說，經濟憲法即是一種針對政府經濟行為界限的規範。「弗賴堡學派」這種以「秩序自由主義」聞名的理論即是經濟憲法學理論，經由在戰後德國長期擔任經濟部長、後擔任總理的愛哈德總理的大力貫徹，為當年聯邦德國的經濟復興作出了巨大的貢獻。由此可見，經濟憲法學是政治憲法學在經濟領域的拓展，用憲法學、政治學的理論和方法論研究政府的經濟行為，從而為界定和約束政府經濟權力保障公民經濟權利提供理論依據和學術思考，其學科屬性是法學（具體為憲法學）。

憲政經濟學是經濟學方法在憲法領域的引入，側重的是憲法規則的經濟學分析。憲政經濟學是分析憲法和憲政的經濟後果的經濟學。它著重研究在社會共同生活中制約和影響經濟和政治行為者的規則的性質。在學術淵源上，屬於制度經濟學的分支，在社會生活中，所有的規則中，最重要的規則是憲法，憲政。可以說，憲政是制度的制度規則的規則，是生成制度的制度生成規則的規則，是「元規則」、「元制度」，對包括經濟在內的社會生活有著巨大的影響。因此，制度經濟學不可能不談憲法、憲政，制度經濟學在突出對憲法規則分析的基礎上產生了憲政經濟學。憲政經濟學繼承了制度經濟學的基本假設，即「經濟人」在政治領域運用上的政治人假設。憲政經濟學由美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主，公共選擇學派創始人和代表人之一布坎南首先系統的提出和論述，布坎南等人在繼承霍布斯、盧梭的契約主義基礎上，又以亞當-斯密的「經濟人」假設為其理論補充，提出民主政府的決策者是由一個個有著自利傾向的個人組成，這種自利的個人往往操縱著政府機器，擺脫契約的約束，成為「利維坦」式的怪獸。因此，對政府的約束必不可少且尤為關鍵。

二、布坎南、布倫南《憲政經濟學》的基本思想及邏輯路徑

《憲政經濟學》一書包含了布倫南和布坎南《徵稅權——財政憲法的分析基礎》（1980年版）和《規則的理由——憲政的政治經濟學》（1985年版）。經作者授權統一，兩書和一卷出版，名為《憲政經濟學》。之所以如此，是因為兩者具有內在的聯繫，凸出相同的思想主題。《徵稅權》一書從憲政經濟學角度闡明了不同財稅規則約束對制約政府公權力的不同作用，實際上是從財稅領域為切入視角分析經濟憲法的應然規定，從而為已過制定財政憲法或稅收憲法提供理論依據。《徵稅權》一書以「經濟人」為假設、以收入最大化政府為預設對傳統仁慈性政府提出挑戰，認為政府存在利益最大化傾向，政府的財政權力存在濫用的可能性，正如孟德斯鳩所言：一條永恆的經驗是，任何掌權者都傾向於濫用權力，他會一直如此行事，直到受到限制。且作者以政府中核心權力——徵稅權懷著深深的焦慮，因為歷史經驗反覆的驗證著「徵稅的權力事關毀滅的權力」這一至上真理。所以，必須對其予以規則的規範和約束。此書的橫空出世，遭到馬斯格雷夫等經濟學家猛烈的批判，反對核心是《徵稅權》作出對政府收入最大化的假設嚴重的損害正統的公共財政理論，徹底否定了政府的財政收入的合理職能。於此，《規則的理由》是對讀者反饋信息的一種回應，該書也是對憲政經濟學思想的一次系統性擴展。其關注點已經不是在財政憲法，是對政治生活和市場生活來意維繫的整個規則體系的一項系統性的政治經濟學分析，即是對政府所有經濟權力施以約束和限制的經濟學分析。

在《憲政經濟學》中，作者開宗明義，提出有兩種「立場」不同的經濟學（財政學）：一種是告訴政府怎樣才能高效徵稅，提高政府的收入，即向政府決策人提建議，也就是傳統的「宮廷理財學」，關注的核心是任務是「提高國家財力」而不是任何約束政府「財政」的辦法。另一種經濟學關注的對象是納稅人或公民，也就是所有那些承受納稅負擔的人，亦即那些政府財政製取權力的潛在對象的人如何參與制定限制政府的規則。作者承認：「本書所關注的是財政憲法，是約束政府的徵稅權和支出權的手段。」無疑是「第二種經濟學」。在前言中，作者道出撰寫本書的初衷：研究從憲法層面如何對政府的徵稅權予以限制。事實上，稅制是很複雜的，存在著嚴重的內部人控制，況且稅收嚴格意義上是對公民財產權利的剝奪，在作者「經濟人」假設下的政府，對政府對公民財產的剝奪則顯得合符邏輯、順理成章，正如孔子哀嘆的「苛政猛於虎也」。而根據洛克的理論，生命權、人身權以及財產權同屬於所擁有的「自然權利」，美國獨立宣言更是將自由權、財產權以及追求幸福的權利納入到最高的憲法條文中。以此為邏輯，必須對政府的徵稅權予以嚴格的憲法限制，事實上，只有做到「無代表不納稅」，稅收對私人產權的侵犯才能最小化。這正如諸多國內學者所提出的，把稅制改革作為中國政治改革、實現憲政的突破口和關鍵環節，在政府的諸多權力中，徵稅權是至為重要的權力可謂眾權力的核心和基礎，而徵稅權也是對公民權影響最大的權力，直接涉及到公民的私有財產權乃至生命權。因此，在政府與公民的權力——權利博弈，以至於中國走向自由、民主、法治的憲政道路上，徵稅權的約束和限制則成為基礎和核心，而這又在於憲法規則的設計和實施，憲法對私人財產權的保障以及對政府徵稅權的限制必不可少也凸顯關鍵。

從經濟學的角度解釋制度及制度形成。憲政經濟學的基礎是制度經濟學，它認為「制度是重要的」，即制度（包括規則、程序和組織）不同則效率不同。從立法角度看，不同的立法程序會產生不同的法，它們各有不同的效率。因此制度經濟學關於程序的觀念與法學中的程序主義非常相似。後者強調，只要符合正當程序，結果就是合法的。法學從公正出發，經濟學從效率出發，它們殊途同歸。另外，憲政經濟學並不把制度看成是簡單的制度安排，也不僅是這些制度安排之間形成的互補關係，它認為制度是一個立體結構，在這個結構的上端，就是憲法。一句話，憲政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是規則的規則。是元制度，元規則。因而布坎南說憲政經濟學是經濟學研究的「更高層次」。在制度形成的問題上，布坎南認為作為最高層次的制度應得到最多的同意，即形成或改進憲法的程序性標準：一致同意原則。布坎南從經濟學角度解釋政治決策中的一致同意原則，經濟學以經濟人為基本假設，倡導個人主義（在經濟學中的含義是只能以個人為單位感受成本和收益），即任何的決策是以個人為本位的，只有個人認為決策對自己利益實現是最大化的方可能投贊成票，也只有當參與決策的所有人都認為決策對它們每個人來說都是有利的，這項決策才能得到一致通過。因此，每個人都有利意味著達到經濟學上的「帕累托最優」狀態，相應的一致同意原則即是政治上的對應物。故此，政治決策的一致同意原則事實上在找尋經濟上的「帕累托最優」。一致同意規則作為布坎南理論貫穿始終的邏輯，成為判斷一個公共選擇是否有效率的標準程序。尤其在於憲法制定或修改中，尤其應強調一致同意原則，因為憲法規定了人民的基本權利或說自然權利。但筆者意味，作為「帕累托最優」政治對應物的「一致同意原則」在理論邏輯上是值得質疑，在現實中缺乏實踐的經濟基礎。一致同意原則是政治決策的理想狀態，其基本的理論基礎在於個體理性和集體理性的統一，但常常出現「囚徒困境」的邏輯模型，按照奧爾森集體行動邏輯理論，集體決策的形成是同集體人數直接相關的，集體中人數愈少愈易形成集體行動，人數越多集體行動愈難以形成，集體行動的邏輯往往是集體的無行動。另外，肯尼斯·阿羅在《社會選擇和個人價值》提出了在社會選擇理論「阿羅不可能性定理」：要尋找這樣一種決策機制，即它所產生的結果不受投票程序的影響，同時又不限制投票人的偏好以及進行的獨立決策，並能最終將所有的個人偏好轉化為一種社會偏好，是不可能的。即個人選擇與社會選擇是存在矛盾的，個體理性和集體理性是不一致的。作為涉及全體公民的憲法形成與修改，其人數之多，個人選擇之錯綜複雜，形成統一一致的決策是違背基本的邏輯的。另外，一致同意原則的實施成本很高，效率低下。所以，基於這樣的邏輯和現實，布坎南將決策分為多個層次，越是涉及基本人權和產權的層次，越需要更大比例的多數同意，最高層次就是憲政層次，這個層次的主要任務，就是對規則進行選擇。很顯然，它也可以決定較低層次的決策規則，從而這些層次的「非一致同意規則」有了「一致同意規則」的合法性基礎。即一致同意原則向最大多數原則同意的轉化。

《憲政經濟學》中集中討論了集體決策（包括憲法、具體規則）的兩個階段，即立憲階段和立憲後的階段。立憲階段即制定規則的階段，涉及到對規則的選擇；立憲後的階段即規則制定後的階段，涉及到對規則後的行為選擇，規則的實施。在立憲階段上，即關於選擇何種規則為憲法規則時，只能根據適用於不同規則間的更抽象的規則（元規則），憲法是保障權利限制權力的規則，因此涉及人民根本權利尤其是可視為自然權利的權利應納入到憲法的根本條款中去，如美國《獨立宣言》中生命權、財產權、追求幸福的權利。在立憲後的階段，即關於規則的執行上，人們對於規則的遵守上。另外，在規則的選擇上，布坎南認為，憲法規則應該具有前瞻性和持久性，這要求人們站在羅爾斯「無知之幕」背後，嚴肅思考和討論社會政治秩序的基本規則。所謂無知之幕，規則必須是所有參與社會合作的成員一致同意的，而且必須是在排除所有背景條件之影響的情況下所取得的共識。但布坎南只要求立約者至少在限定的條件下讓他們受選擇背景所迫而採取一種等於是處在無知之幕下的立場，即一種「局部無知之幕」。

在正義問題上，布倫南和布坎南提出了「規則下的公正」和「規則之間的公正」的概念。「規則下的公正「是指，與現有規則相抵觸的行為，就可以被算作為對社會舞台上其他參與者的不公正，因為其他人已經形成了正當合理的預期：所有人都會按規則行事。而這種預期本身有其正當性。「規則之間的公正」」涉及應該對不同規則如何作出選擇的問題。布倫南和布坎南的觀點是，關於規則應當是什麼的決策，只能根據適用於從不同規則間作出選擇的更抽象的規則(即元規則)做出。由此得出結論，只要行為不違反公正規則(即在獲得同意的元規則之下形成的規則)，就可以說它是公正行為。

關於對政府權力的約束上，布倫南和布坎南提出了一個利維坦的自然政府模型。正如孟德斯鳩所言，政府權力存在自然擴張的傾向，且政府權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，直到其受到限制為止。而在諸多限制政府的措施中，制度最為關鍵，尤其是憲法制度，故《憲政經濟學》貫穿始終的即是以徵稅權為切入餓憲法規則、規則的形成、規則的修改分析等。另外，諸如選舉、國家間的制度競爭、程序規則等非憲法性等都是限制政府權力的設計，但必須強調的一點是，憲法、憲政制度最為關鍵。

三、布坎南、布倫南《憲政經濟學》與中國的憲政改革

布坎南、布倫南《憲政經濟學》為我們提供了諸多的思想資源，對我們的憲政改革受益匪淺，也為我們的憲政之路設計奠定了前進的航標和可操作性的模式，淺談以下幾點。

以財稅制度為切入點的通向憲政之路，在上文的分析中，提出了財稅制度改革作為中國政治制度的關鍵和核心環節的論述，在此不再贅述。當下憲政理念下的財稅制度改革關鍵在於財政法定主義、稅收法定主義原則直接納入到憲法的基本原則中，真正做到「無代表不納稅」「法無明文規定不納稅」，涉及財政稅收的一切事項應由法律規定，且符合憲法「私有財產不可侵犯」的基本精神。當前金融危機的中國政府的4萬億與美國政府的7千億的經濟刺激計劃的政策制定、出台，凸顯著中國美國的憲政差距，拷問著中國的憲政水平及「市場經濟是法治經濟，政府是法治政府」的所謂的市場經濟信條。美國的「7千億」，是千呼萬喚始出來，國會爭論激烈，反對之聲不絕。最終雖然通過救市計劃，但如何救、救誰不救誰，在國會仍是紛爭不斷。例如關係幾百萬人就業、曾是美國「現代」、「發達」象徵的汽車業究竟應不應救，也是爭論不休。相對美國救市歷時幾個月的低效率，中國的「4萬億」則是高效率，由11月初的國務院常務會議拍板決定。雖然中國的國務院已將經濟刺激計劃報送全國人大表決，但這只是形式、走過場，人大的立法、重大問題決策權在金融危機的全國總動員下，在強大的政府權力下，顯得毫無作為。從這以現狀出發，中國的憲政道路布滿荊棘、充滿曲折，任重而道遠。

在「規則間選擇」與「規則下的選擇」上，人們普遍混淆了坎南所劃分的「規則下選擇」與「規則間選擇」等問題。規則間的選擇上，是涉及到元規則的價值取向問題，市場經濟是基本的憲政存在的基本經濟環境，任何有違市場經濟基本規律的都是違法的，實踐中立法機關的規則制定、行政機關的行政行為嚴重違背市場經濟的基本規則的，另外，在涉及權利保障上，人民的基本權利應個納入憲法的規定中，且對政府的權力構成有效的制約。在「規則下的選擇」上，政府部門尤其是行政機關經常會因為一個技術性問題而改變規則，學者在討論問題時，也經常以具體的經濟合理性來否定法律上的正當程序。基於短期的行為改變長期穩定有效的規則，破壞布倫南和布坎南提出了「規則下的公正」。

關於立法機關的權力和地位上。當行政權力過大時，人們普遍希望用立法機構的權力制衡行政部門；然而不少人誤以為實行憲政就是確立立法機關的最高權力地位，從而忽視了立法機構越界侵權的可能性。他們還沒有意識到，立法機構權力過大也會帶來損害。事實上，已經有不少「立法違憲「的事例。如有些城市的立法機構通過了限制外地人在本地就業的法規。另外，就中國當前的人大的國情來看，立法機關、權力機關遠沒有充分的實力實現對行政機關的有效制約和監督，中國的全國人大需要應然的權力機關地位，一切的行政機關應對權力機關負責，受其監督，這一點需要執政黨、政府的理念轉變和大刀闊斧的政治體制改革。

關於憲法的實施問題上。中國缺乏有限的憲法實施機關，導致現實生活中大量違憲的規則、違憲的行為的發生，因此，樹立憲法的權威必須要建立有效的憲法實施路徑、保障憲法的可操作性和實踐性。

憲政經濟學與中國的憲政之路

布坎南、布倫南《憲政經濟學》之啟示

在公認的普世價值中，自由、民主、法治等只長久的停留在大腦中，作為一種理念無疑有啟發價值，也已成為我們評判制度優越性的基本標準。但是，當務之急我們需要的是具體的制度設計和實踐運用。憲政是融合了自由、民主、法治等基本價值理念的制度設計，憲政的實現是自由、民主等價值的弘揚和實現，沒有憲政之路，妄談自由、民主、法治。處於萌芽階段的中國憲政不堪回首，正如「有憲法無憲政」的尷尬表達，我們缺乏對憲政的精髓的理解，缺乏普通民眾的憲政啟蒙，更罕見踐行憲政的路徑設計。著名美國制度經濟學家傑佛瑞·布倫南和詹姆斯·布坎南合著的《徵稅權》和《規則的理由》兩書從經濟學角度對人類社會最高行為規則——憲法做了深入的經濟學詮釋和分析，從政府的徵稅權入手，以小見大，深入的闡釋對政府權力限制的關鍵環節——規則和制度。同時，經濟學視角的規則闡釋創新了在規則分析傳統的框架和方法論，為我們開啟了知識之窗、智慧之門，也為我們的憲政道路設計提供了方法論和思想資源。

一、經濟憲法學、憲政經濟學與制度經濟學

這涉及到憲政經濟學的學科界分和學術淵源的問題。憲政經濟學與經濟憲法學是兩類不同的事物，其研究視角、方法論、研究視域截然有別，遠非同一事物的不同稱號。具體言之，經濟憲法學是從「憲政主義」的視角研究經濟現象的學科，對這一領域作出最早系統闡述的是被哈耶克稱為「百年來德國社會哲學領域所產生的最嚴肅的思想家」歐肯以及其弗萊堡大學法學家同事伯姆等人。有他們開創的「弗賴堡學派」在檢討德國社會從魏瑪時期到納粹時期的整體失敗時，引入了「經濟憲法」的概念，它們秉承了德國學者的嚴謹精神和縝密思維，從德國傳統思維的「社會有機體論」出發，認為經濟作為社會有機體的一部分，理應同整個有機體協同一致，如果選擇了產權和市場機製為基礎的經濟體制，那麼必須由相應的制度和政策安排與之協調一致。作為獨立產權、市場經濟、法治、自由民主等一體的設計，正如政府的政治行為遵守政治憲法一樣，其經濟行為必須要受到一部經濟憲法的規範和制約，凡是涉及市場經濟的政府行為，都要處於這部經濟憲法的約束之下。也即使說，經濟憲法即是一種針對政府經濟行為界限的規範。「弗賴堡學派」這種以「秩序自由主義」聞名的理論即是經濟憲法學理論，經由在戰後德國長期擔任經濟部長、後擔任總理的愛哈德總理的大力貫徹，為當年聯邦德國的經濟復興作出了巨大的貢獻。由此可見，經濟憲法學是政治憲法學在經濟領域的拓展，用憲法學、政治學的理論和方法論研究政府的經濟行為，從而為界定和約束政府經濟權力保障公民經濟權利提供理論依據和學術思考，其學科屬性是法學（具體為憲法學）。

憲政經濟學是經濟學方法在憲法領域的引入，側重的是憲法規則的經濟學分析。憲政經濟學是分析憲法和憲政的經濟後果的經濟學。它著重研究在社會共同生活中制約和影響經濟和政治行為者的規則的性質。在學術淵源上，屬於制度經濟學的分支，在社會生活中，所有的規則中，最重要的規則是憲法，憲政。可以說，憲政是制度的制度規則的規則，是生成制度的制度生成規則的規則，是「元規則」、「元制度」，對包括經濟在內的社會生活有著巨大的影響。因此，制度經濟學不可能不談憲法、憲政，制度經濟學在突出對憲法規則分析的基礎上產生了憲政經濟學。憲政經濟學繼承了制度經濟學的基本假設，即「經濟人」在政治領域運用上的政治人假設。憲政經濟學由美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主，公共選擇學派創始人和代表人之一布坎南首先系統的提出和論述，布坎南等人在繼承霍布斯、盧梭的契約主義基礎上，又以亞當-斯密的「經濟人」假設為其理論補充，提出民主政府的決策者是由一個個有著自利傾向的個人組成，這種自利的個人往往操縱著政府機器，擺脫契約的約束，成為「利維坦」式的怪獸。因此，對政府的約束必不可少且尤為關鍵。

二、布坎南、布倫南《憲政經濟學》的基本思想及邏輯路徑

《憲政經濟學》一書包含了布倫南和布坎南《徵稅權——財政憲法的分析基礎》（1980年版）和《規則的理由——憲政的政治經濟學》（1985年版）。經作者授權統一，兩書和一卷出版，名為《憲政經濟學》。之所以如此，是因為兩者具有內在的聯繫，凸出相同的思想主題。《徵稅權》一書從憲政經濟學角度闡明了不同財稅規則約束對制約政府公權力的不同作用，實際上是從財稅領域為切入視角分析經濟憲法的應然規定，從而為已過制定財政憲法或稅收憲法提供理論依據。《徵稅權》一書以「經濟人」為假設、以收入最大化政府為預設對傳統仁慈性政府提出挑戰，認為政府存在利益最大化傾向，政府的財政權力存在濫用的可能性，正如孟德斯鳩所言：一條永恆的經驗是，任何掌權者都傾向於濫用權力，他會一直如此行事，直到受到限制。且作者以政府中核心權力——徵稅權懷著深深的焦慮，因為歷史經驗反覆的驗證著「徵稅的權力事關毀滅的權力」這一至上真理。所以，必須對其予以規則的規範和約束。此書的橫空出世，遭到馬斯格雷夫等經濟學家猛烈的批判，反對核心是《徵稅權》作出對政府收入最大化的假設嚴重的損害正統的公共財政理論，徹底否定了政府的財政收入的合理職能。於此，《規則的理由》是對讀者反饋信息的一種回應，該書也是對憲政經濟學思想的一次系統性擴展。其關注點已經不是在財政憲法，是對政治生活和市場生活來意維繫的整個規則體系的一項系統性的政治經濟學分析，即是對政府所有經濟權力施以約束和限制的經濟學分析。

在《憲政經濟學》中，作者開宗明義，提出有兩種「立場」不同的經濟學（財政學）：一種是告訴政府怎樣才能高效徵稅，提高政府的收入，即向政府決策人提建議，也就是傳統的「宮廷理財學」，關注的核心是任務是「提高國家財力」而不是任何約束政府「財政」的辦法。另一種經濟學關注的對象是納稅人或公民，也就是所有那些承受納稅負擔的人，亦即那些政府財政製取權力的潛在對象的人如何參與制定限制政府的規則。作者承認：「本書所關注的是財政憲法，是約束政府的徵稅權和支出權的手段。」無疑是「第二種經濟學」。在前言中，作者道出撰寫本書的初衷：研究從憲法層面如何對政府的徵稅權予以限制。事實上，稅制是很複雜的，存在著嚴重的內部人控制，況且稅收嚴格意義上是對公民財產權利的剝奪，在作者「經濟人」假設下的政府，對政府對公民財產的剝奪則顯得合符邏輯、順理成章，正如孔子哀嘆的「苛政猛於虎也」。而根據洛克的理論，生命權、人身權以及財產權同屬於所擁有的「自然權利」，美國獨立宣言更是將自由權、財產權以及追求幸福的權利納入到最高的憲法條文中。以此為邏輯，必須對政府的徵稅權予以嚴格的憲法限制，事實上，只有做到「無代表不納稅」，稅收對私人產權的侵犯才能最小化。這正如諸多國內學者所提出的，把稅制改革作為中國政治改革、實現憲政的突破口和關鍵環節，在政府的諸多權力中，徵稅權是至為重要的權力可謂眾權力的核心和基礎，而徵稅權也是對公民權影響最大的權力，直接涉及到公民的私有財產權乃至生命權。因此，在政府與公民的權力——權利博弈，以至於中國走向自由、民主、法治的憲政道路上，徵稅權的約束和限制則成為基礎和核心，而這又在於憲法規則的設計和實施，憲法對私人財產權的保障以及對政府徵稅權的限制必不可少也凸顯關鍵。

從經濟學的角度解釋制度及制度形成。憲政經濟學的基礎是制度經濟學，它認為「制度是重要的」，即制度（包括規則、程序和組織）不同則效率不同。從立法角度看，不同的立法程序會產生不同的法，它們各有不同的效率。因此制度經濟學關於程序的觀念與法學中的程序主義非常相似。後者強調，只要符合正當程序，結果就是合法的。法學從公正出發，經濟學從效率出發，它們殊途同歸。另外，憲政經濟學並不把制度看成是簡單的制度安排，也不僅是這些制度安排之間形成的互補關係，它認為制度是一個立體結構，在這個結構的上端，就是憲法。一句話，憲政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是規則的規則。是元制度，元規則。因而布坎南說憲政經濟學是經濟學研究的「更高層次」。在制度形成的問題上，布坎南認為作為最高層次的制度應得到最多的同意，即形成或改進憲法的程序性標準：一致同意原則。布坎南從經濟學角度解釋政治決策中的一致同意原則，經濟學以經濟人為基本假設，倡導個人主義（在經濟學中的含義是只能以個人為單位感受成本和收益），即任何的決策是以個人為本位的，只有個人認為決策對自己利益實現是最大化的方可能投贊成票，也只有當參與決策的所有人都認為決策對它們每個人來說都是有利的，這項決策才能得到一致通過。因此，每個人都有利意味著達到經濟學上的「帕累托最優」狀態，相應的一致同意原則即是政治上的對應物。故此，政治決策的一致同意原則事實上在找尋經濟上的「帕累托最優」。一致同意規則作為布坎南理論貫穿始終的邏輯，成為判斷一個公共選擇是否有效率的標準程序。尤其在於憲法制定或修改中，尤其應強調一致同意原則，因為憲法規定了人民的基本權利或說自然權利。但筆者意味，作為「帕累托最優」政治對應物的「一致同意原則」在理論邏輯上是值得質疑，在現實中缺乏實踐的經濟基礎。一致同意原則是政治決策的理想狀態，其基本的理論基礎在於個體理性和集體理性的統一，但常常出現「囚徒困境」的邏輯模型，按照奧爾森集體行動邏輯理論，集體決策的形成是同集體人數直接相關的，集體中人數愈少愈易形成集體行動，人數越多集體行動愈難以形成，集體行動的邏輯往往是集體的無行動。另外，肯尼斯·阿羅在《社會選擇和個人價值》提出了在社會選擇理論「阿羅不可能性定理」：要尋找這樣一種決策機制，即它所產生的結果不受投票程序的影響，同時又不限制投票人的偏好以及進行的獨立決策，並能最終將所有的個人偏好轉化為一種社會偏好，是不可能的。即個人選擇與社會選擇是存在矛盾的，個體理性和集體理性是不一致的。作為涉及全體公民的憲法形成與修改，其人數之多，個人選擇之錯綜複雜，形成統一一致的決策是違背基本的邏輯的。另外，一致同意原則的實施成本很高，效率低下。所以，基於這樣的邏輯和現實，布坎南將決策分為多個層次，越是涉及基本人權和產權的層次，越需要更大比例的多數同意，最高層次就是憲政層次，這個層次的主要任務，就是對規則進行選擇。很顯然，它也可以決定較低層次的決策規則，從而這些層次的「非一致同意規則」有了「一致同意規則」的合法性基礎。即一致同意原則向最大多數原則同意的轉化。

《憲政經濟學》中集中討論了集體決策（包括憲法、具體規則）的兩個階段，即立憲階段和立憲後的階段。立憲階段即制定規則的階段，涉及到對規則的選擇；立憲後的階段即規則制定後的階段，涉及到對規則後的行為選擇，規則的實施。在立憲階段上，即關於選擇何種規則為憲法規則時，只能根據適用於不同規則間的更抽象的規則（元規則），憲法是保障權利限制權力的規則，因此涉及人民根本權利尤其是可視為自然權利的權利應納入到憲法的根本條款中去，如美國《獨立宣言》中生命權、財產權、追求幸福的權利。在立憲後的階段，即關於規則的執行上，人們對於規則的遵守上。另外，在規則的選擇上，布坎南認為，憲法規則應該具有前瞻性和持久性，這要求人們站在羅爾斯「無知之幕」背後，嚴肅思考和討論社會政治秩序的基本規則。所謂無知之幕，規則必須是所有參與社會合作的成員一致同意的，而且必須是在排除所有背景條件之影響的情況下所取得的共識。但布坎南只要求立約者至少在限定的條件下讓他們受選擇背景所迫而採取一種等於是處在無知之幕下的立場，即一種「局部無知之幕」。

在正義問題上，布倫南和布坎南提出了「規則下的公正」和「規則之間的公正」的概念。「規則下的公正「是指，與現有規則相抵觸的行為，就可以被算作為對社會舞台上其他參與者的不公正，因為其他人已經形成了正當合理的預期：所有人都會按規則行事。而這種預期本身有其正當性。「規則之間的公正」」涉及應該對不同規則如何作出選擇的問題。布倫南和布坎南的觀點是，關於規則應當是什麼的決策，只能根據適用於從不同規則間作出選擇的更抽象的規則(即元規則)做出。由此得出結論，只要行為不違反公正規則(即在獲得同意的元規則之下形成的規則)，就可以說它是公正行為。

關於對政府權力的約束上，布倫南和布坎南提出了一個利維坦的自然政府模型。正如孟德斯鳩所言，政府權力存在自然擴張的傾向，且政府權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，直到其受到限制為止。而在諸多限制政府的措施中，制度最為關鍵，尤其是憲法制度，故《憲政經濟學》貫穿始終的即是以徵稅權為切入餓憲法規則、規則的形成、規則的修改分析等。另外，諸如選舉、國家間的制度競爭、程序規則等非憲法性等都是限制政府權力的設計，但必須強調的一點是，憲法、憲政制度最為關鍵。

三、布坎南、布倫南《憲政經濟學》與中國的憲政改革

布坎南、布倫南《憲政經濟學》為我們提供了諸多的思想資源，對我們的憲政改革受益匪淺，也為我們的憲政之路設計奠定了前進的航標和可操作性的模式，淺談以下幾點。

以財稅制度為切入點的通向憲政之路，在上文的分析中，提出了財稅制度改革作為中國政治制度的關鍵和核心環節的論述，在此不再贅述。當下憲政理念下的財稅制度改革關鍵在於財政法定主義、稅收法定主義原則直接納入到憲法的基本原則中，真正做到「無代表不納稅」「法無明文規定不納稅」，涉及財政稅收的一切事項應由法律規定，且符合憲法「私有財產不可侵犯」的基本精神。當前金融危機的中國政府的4萬億與美國政府的7千億的經濟刺激計劃的政策制定、出台，凸顯著中國美國的憲政差距，拷問著中國的憲政水平及「市場經濟是法治經濟，政府是法治政府」的所謂的市場經濟信條。美國的「7千億」，是千呼萬喚始出來，國會爭論激烈，反對之聲不絕。最終雖然通過救市計劃，但如何救、救誰不救誰，在國會仍是紛爭不斷。例如關係幾百萬人就業、曾是美國「現代」、「發達」象徵的汽車業究竟應不應救，也是爭論不休。相對美國救市歷時幾個月的低效率，中國的「4萬億」則是高效率，由11月初的國務院常務會議拍板決定。雖然中國的國務院已將經濟刺激計劃報送全國人大表決，但這只是形式、走過場，人大的立法、重大問題決策權在金融危機的全國總動員下，在強大的政府權力下，顯得毫無作為。從這以現狀出發，中國的憲政道路布滿荊棘、充滿曲折，任重而道遠。

在「規則間選擇」與「規則下的選擇」上，人們普遍混淆了坎南所劃分的「規則下選擇」與「規則間選擇」等問題。規則間的選擇上，是涉及到元規則的價值取向問題，市場經濟是基本的憲政存在的基本經濟環境，任何有違市場經濟基本規律的都是違法的，實踐中立法機關的規則制定、行政機關的行政行為嚴重違背市場經濟的基本規則的，另外，在涉及權利保障上，人民的基本權利應個納入憲法的規定中，且對政府的權力構成有效的制約。在「規則下的選擇」上，政府部門尤其是行政機關經常會因為一個技術性問題而改變規則，學者在討論問題時，也經常以具體的經濟合理性來否定法律上的正當程序。基於短期的行為改變長期穩定有效的規則，破壞布倫南和布坎南提出了「規則下的公正」。

關於立法機關的權力和地位上。當行政權力過大時，人們普遍希望用立法機構的權力制衡行政部門；然而不少人誤以為實行憲政就是確立立法機關的最高權力地位，從而忽視了立法機構越界侵權的可能性。他們還沒有意識到，立法機構權力過大也會帶來損害。事實上，已經有不少「立法違憲「的事例。如有些城市的立法機構通過了限制外地人在本地就業的法規。另外，就中國當前的人大的國情來看，立法機關、權力機關遠沒有充分的實力實現對行政機關的有效制約和監督，中國的全國人大需要應然的權力機關地位，一切的行政機關應對權力機關負責，受其監督，這一點需要執政黨、政府的理念轉變和大刀闊斧的政治體制改革。

關於憲法的實施問題上。中國缺乏有限的憲法實施機關，導致現實生活中大量違憲的規則、違憲的行為的發生，因此，樹立憲法的權威必須要建立有效的憲法實施路徑、保障憲法的可操作性和實踐性。