王永春：百年憲政反思

　　 【摘要】中國傳統社會沒有形成「唯法律主義」；清朝統治權威流失，立憲未能抵製革命，反而導致催化革命的惡果；辛亥革命後，國會議員實際議會經驗不足，這是中國民主政治失敗的原因之一；民國政府沒有保障公民基本權利，未能實現社會公正；新中國初期雖重視法制，但歷經政治左、右的衝擊，特別是文革的類公民宗教，中國法制遭受重大挫折；改革開放後，提供了法治的社會背景。

　　 【關鍵字】憲政；反思

　　 本來，中國的古代文明自史前開始，就和世界上其他文明地區一樣，獲得了獨立發展的歷史機遇，但在中國幾千年的漫長歷史進程中，國家始終以農業立國，農耕遂成為「國之大本」；在「農業文明」或「土地文明」這個單一支柱性經濟基礎上，構建了一系列與之相適應和配套的社會結構、國家制度、文化模式和法律制度等上層建築。儒家的德、禮是該文化模式的基本特徵，它是是以儒家的德、禮教化為核心內容，法律制度始終不能獨立發展。德、禮教化，引禮入法，浸淫法律制度為其顯著特徵。為了確保法律適用的工具性價值目標與德、禮教化的最高和終極目標保持一致，即最終實現「德主刑輔」的治國模式，法律的執行與適用也引經釋法。封建形式法治除在戰國時期在百家爭鳴中取的「一家之說」外，再也沒有在中國古代的治國方略上發揮過主導作用。「就特定意義而言，中國傳統法文化的『法治』指源自先秦時期的法家治國理論，而西方傳統文化中的法治則是指古希臘、羅馬時代的西方古典法治理論。雖兩者用詞一致，但存在確定性的差別。西方古典法治理論是以民主社會為基礎，以簡單商品經濟為依託，以公民權利平等為追求，以『權利法』為核心，公民以遵從法律和正義為信仰，是依法治國原生態的法治社會模式。中國傳統文化中的『法治』則依託專制社會，以農業自然經濟為基礎，這就決定其法律不可能表達權利平等的內容，只能以『嚴刑峻法』為統治社會的國策，雖有成文法具有了法治的某種形式，但這隻能表現為『人治』之下的法制基礎上的『依法治國』的社會治理模式而已。」[1]中國傳統社會經過幾千年的演進，最終形成了穩固的人治模式，中國沒有形成自由主義的傳統，這區別於西方式的自由主義，當然不可能形成「唯法律主義」，中國古代特殊的歷史進程造就的特殊的社會情境。

　　 直至清末，中國社會矛盾空前激化，主張立憲的官員提出，立憲能抵製革命，消除革命的危險，其認為，革命黨人之所以能蠱惑人心「從之者眾」，是因為其以「政體專務專制，官皆民賊，吏盡貪人，民為魚肉，無以聊生」為口實，而「善治國者，導民而使之言，輿論藉以發揚，公意有所表現」，政府若能「俯從多數希望立憲之人心」，改行憲政，則革命黨人「雖欲造言，而無詞可籍，欲倡亂，而人不敢從，無事緝拿捕捉，自然冰消瓦解」，「以議場投票和平之競爭，化干戈相尋流血之慘劇」，因此，「安危之數，不在黨徒之煽亂，而在政論之分歧」[2]但清朝統治權威流失、社會系統紊亂、行政系統低能、高層熱衷權爭、政局不穩，導致立憲陷入僵局，立憲抵製革命的功效不見發揮，催化革命的惡果卻逐漸顯現，最終立憲成了革命催化劑的替代物，立憲事與願違。這可能對當今高層欲通過反腐，抑制各種政治力量井噴，維持國內基本秩序，以逐步走向憲政具有詮釋意義：近十幾年執政黨領導權威急劇下降，主要是社會民眾對執政黨的執政方式缺乏認同感，造成社會民眾對政府極不信任，頂層很有必要通過反腐來改善執政黨的執政方式，提升執政黨執政的公信力，人民才會對之信任，才會承認、支持執政黨的領導，使其在改革過程中不再提防人民，消除後顧之憂；由於腐敗造成社會系統的紊亂，使新的政治整合成為必需，以克服由於政府腐敗造成的低效，通過加強執政黨執政權威，以防止未能完成的、紊亂的社會系統由於政治體制改革過程中公民的積极參与直接演變為政治爆炸。所以，執政黨在反腐初期對人民井噴式政治參與多會採取壓制的態度，以防止民粹革命造成社會動蕩之陰影。

　　 辛亥革命後，臨時政府頒布了《臨時約法》，國會立法目的在於限制掌握軍隊多數的袁世凱的權力，以便最大限度地限制甚至架空袁世凱的權力，而袁世凱則希望能夠有職有權，在達不成共識的情況下，國會守成《臨時約法》應是較好的選擇，制憲面臨許多不確定和風險，將袁世凱拒之國會門外，由國會單邊制憲，結果不僅未能畢其功於制憲，連《臨時約法》的現狀都未能維持，隨之相繼而來的是帝制獨裁與軍閥政權。「嚴格而言，民二國會議員無實際議會經驗，此所以在議會中不知如何運用議論技巧，彼此意見不合，動輒衝突毆打。對於政府，一味強調責任內閣，不知進行協商；大言限制袁世凱的權力，豈知袁世凱擁有武力後盾。這是中國民主政治失敗的原因之一。」[3]對當時社會背景而言，應該說，世上並沒有完美的憲法，能夠為大家遵守，可操作性較強的憲法便是好憲法。

　　 袁世凱復辟帝制失敗後，1923年1月，距辛亥革命成功十年有餘，然中國不僅沒有走向民主共和的道路，相反走向了軍事強人政治，新生共和國四分五裂，內戰連綿。孫中山提出了軍政、訓政、憲政三階段理論，在國民黨宣言中明確表達了今後鬥爭要依靠民眾進行鬥爭的思想。1928年10月，張學良東北易幟，中國名義上統一於國民黨的旗幟下，中國由軍政進入訓政時期，此一綱領形式上似乎貫徹了中山先生的訓政設計，實則不過是在政治上層搭建了一個虛擬的結構，「訓政」只是國民黨對上層結構的訓政。[4]本來，孫中山改組國民黨，團結俄、共是為了找到調動底層力量的辦法。結果孫中山內涵豐富的培養人民自治能力的「訓政」卻成了國民黨獨裁僭政。客觀地說，國民黨獨攬大權在當時形勢下不能說是全錯，只怪其根本不懂世界大勢所趨，不懂中國社會政治發展規律。相反，中國共產黨則在惡劣的社會環境下，擔負起民族大任，廣泛建立起聯合戰線，提出了可為中國社會各階層都能接受的公共話語，其不僅成為工農聯盟的先鋒隊，而且成為可代表最廣大階層意志的先鋒隊，最終領導人民建立了共和國。在那個時代，隨著行政權力的擴張，公民的基本權利成為直接被碾壓的對象。法院不獨立，法官不獨立，審判不獨立，導致公民的救濟權利疲軟，往往成為政府利益的犧牲品。司法機關須受政治之統制，司法必須服務於政治需要。黨義的效力高於法律的效力，司法成為黨治國家的重要工具。黨化之下的司法，首先是組織不獨立，上訴審判機關和檢察機關由黨部領導，司法官被要求「都有三民主義的社會意識」，陪審員則「由各地方法院經各地方黨部之同意指定之」。[5]司法機構完全成為黨政機關施行政治統治的工具，全然不具備公正司法的功能，喪失了保障公民基本權利的功效，反而充任著維護黨義、政治價值甚至個人利益的暴力工具，根本不可能實現司法公正。

　　 建國初期，中國共產黨還是重視法制的。早在建國前夕，毛澤東同志在談到如何避免歷史上政權更替、人亡政息的周期律時十分肯定地指出：我們找到了跳出這一周期律的有效辦法，這就是讓人民來監督政權。因此，建國後黨中央極其重視人民的民主監督，並將民主監督充分體現在從中央到地方的一系列基本制度設計中。為了確保人民對黨和政府的民主監督，在幹部制度上搞「三結合」，讓群眾代表直接進入權力領導層。此外，還經常發起各種各樣的群眾運動，讓群眾直接制約和行使部分黨政權力。1953年在全國範圍內進行了中國歷史上第一次規模空前的普選，人民通過選舉自己的代表行使當家作主的權利，自下而上地逐級召開人民代表大會。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開，標誌著人民代表大會制度在全國範圍內正式建立。此前經過全國人民廣泛討論並在這次會議上通過的《中華人民共和國憲法》，把工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家制度和人民代表大會的政體制度，確立為中華人民共和國的根本政治制度，並明確規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民；人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。人民代表大會制度的建立和《中華人民共和國憲法》的頒布施行，使中國人民行使當家作主的權利有了可靠的制度保障和憲法依據。到1956年，中國絕大多數地區基本上完成了對生產資料私有制的社會主義改造，完成了從新民主主義向社會主義的過渡，建立了社會主義的基本制度，實現了中國歷史上最廣泛最深刻的社會變革。但是，新中國的民主政治建設在探索中也走過彎路，特別是文化大革命（1966—1976年）的嚴重錯誤，使中國的民主政治建設經歷了嚴重挫折，留下了沉痛教訓。

　　 公民宗教雖然在早期現代就有人提出，但最著名的應是法國思想家盧梭，他寫道：「要有一篇純屬公民信仰的宣言，這篇宣言的條款應該有主權者規定這些條款並非嚴格地作為宗教教條，而只是作為社會性的感情；沒有這種感情則一個人既不是良好的公民，也不可能是忠實的臣民」。[6]文化大革命個別領導人搞個人崇拜，執政黨內的專制勢力為了將其神聖化，達到不可告人的目的，將其塑造成民族的救星，謊稱為了實現美好的共產主義，要把中國公民中人的一切私慾、利益、醜惡的本性徹底滌盪，完全徹底把人神化，要把一個個俗人煉成神一樣的公民，以保證中華人民共和國的神聖、純潔和高貴，儼然創立了一個新宗教。這些觀點與主張和公民宗教類同，因此可將其稱為類公民宗教。但是人在俗世，不可能成神，有七情六慾，既有公意也有私心，有情感有利益，人為的造神運動卻將妖魔降臨人間，憲法女神被玷污，被打入冷宮，神州大地冤假錯案橫生，這個類公民宗教計劃徹底破產，它說明任何形式的超驗價值或宗教形態均不可能存在於現代政治，法國大革命用數萬的頭顱，斯大林則用無情的殺戮來印證了這個類公民宗教形態不該存在，現代憲法不可能只是神權政治。按照馬克思主義唯物史觀，國家是社會發展到一定階段的產物，即先有社會而後才有國家；[7]據此邏輯，國家權力來源於社會，而不是社會權力來源於國家權力。但在我國，尤其是改革開放前，強國家弱社會的格局，顛覆了國家與社會的邏輯關係，以至於人們產生了國家高於社會之錯覺。中華人民共和國60多年行憲的經歷上足資證明我國許多公民缺乏憲政觀念，新近出現的反憲逆流把憲政與國家政治領導力量倡導的治國的大政方針和政策對立起來，也是憲政觀念缺乏的體現。

　　 所以，欲使人不變成豬狗，必須廢棄個人崇拜，如果把信仰和靈魂交給個人，無異於把個人交給魔鬼，使人走向地獄，如果把憲法交給個人教導，個人的慾望極可能使個人撕毀憲法，將人民共和國淪為個人專制，只有把個人尊嚴、個人權利視為現代憲法的基石，將個人的高貴尊嚴與仁愛等精神視為現代憲法的根本，才可能有憲政。1980年鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中一針見血地指出：「權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事都要第一書記挂帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。」[8]在我國的憲政體制中，黨政關係是一種重要的憲法關係。改革開放前，中國實行的是以政黨為核心的權力高度集中的政治體制，整個權力體系實際上就是一種以政黨為中軸的絕對的單邊控制關係。從總體上講，當時的中國權力秩序，基本上以權力的高度集中和公共權力對社會的全面滲透和控制為特徵。改革開放前，以政府為核心的完整權力控制中心居於絕對的主導地位，而社會分散權力控制的機能則無以生髮。整個權力關係便演變為絕對的單邊權力控制關係，或稱之為「單極權力格局」。[9]由於這種權力秩序結構過分依賴於個人權威和政治強制，故其本質即為人治。基於這種權力格局，政府幾乎掌控了一切重要的社會資源及其分配權，一切社會關係也因此被納入到政府權力的掌控之中，從而使得整個社會都被納入到政府的一元化控制範圍。政府因此而成為社會的保姆，而社會自主發展的功能則漸次退化。[10]自然，這種單邊權力控制關係是不可能實現完整意義上的憲政。

　　 改革開放後，隨著打破大一統的思想禁錮，靈界開始崩潰，國人的信仰逐步多元化。本來，信仰共產主義應是神聖而純潔的事，但是，曾幾何時，黨政部門普遍經商，出現了嚴重的物質主義傾向，共產主義信仰已經受到嚴重的地污染，一些黨政部門官員已發生了嚴重的信仰危機，被權力、金錢等世俗東西玷污了，但共產主義信仰並不可能象宗教與世俗分離，做到「耶穌的歸耶穌，凱撒的歸凱撒」， 隨著黨風的惡化，執政黨黨內腐敗蔓延，一些地方黨委嚴重違反憲法和法律。由於原有的政治體制存在著以黨代政，黨政不分，同級黨委凌駕於同級國家立法權、行政權、司法權三種權力之上，並集三種權力於一身，造成其權力過分集中並缺乏有效制約和監督。為了理順黨政關係，切實解決黨政不分，以黨代政，同級黨委過分集權的問題，1987年10月黨的十三大提出了實行黨政分開的重大改革措施。其內容有三：（1）黨政關係由合一到分開，它意味著政黨系統與國家政權系統的分開，不僅包括執政黨與政府，還包括與國家權力機關、司法機關的分開，從此，各級黨的主要領導人不再兼任一府兩院的領導職務；（2）國家權力實現了從黨到政的轉移。它意味著國家治理的主要職能逐漸實現了從黨委向政府轉移，黨因此逐漸退居幕後扮演決策者和領導者的角色，政府則走向前台承擔著執行者和管理者任務；（3）黨委和政府各組成分支基於法治原則，在憲法與法律的框架內，行使職權、履行職責。執政黨在政治、思想、組織領域行使領導權，不再干預具體的立法、行政和司法工作；立法、行政和司法各守其職、各負其責，獨立行使職權，不受非法干涉。至此，國家權力結構逐漸走向多元分散型權力結構模式。

　　 1993年執政黨為了將以前高度行政化甚至政策化的任意干涉轉變為「加強經濟立法，完善宏觀調控」，通過法律手段、經濟手段的間接調控，《憲法》修正案改為「社會主義市場經濟」、「加強經濟立法，完善宏觀調控」，該修正案完全肯定了社會自治對於市場經濟運行的主導地位，在該條款中體現出了「經濟立憲」要在社會經濟事務的間接調控中處於支配的地位。以「市場經濟」條款和「家庭聯產承包」等為代表的經濟條款表徵著國家欲還權於社會。打破了國家集中型權力秩序模式，將本應屬社會的自治權歸還給社會。國家在經濟領域中的全面壟斷格局徹底被打破，社會則從完全受支配的角色轉變為相對自由的經濟主體。由此，國家權力從無限走向有限政府，社會的主體性和創造性獲得激發，公民社會漸次發育。

　　 現代憲法早已經逐漸演化成為一個綜合性的政治法律乃至社會性的文件，被國民賦予或期待實現綜合性的價值與功能。但在中國，我們仍然長期以來主要視憲法為政治文件並主要發揮其政治價值與功能，對其他的價值與功能包括其法律價值與功能則在不同程度上予以忽視、輕視、弱化甚值至缺乏最基本的認同，至今都還沒有完全在治國方式上切實地把憲法作為治國的良善價值發揮出來。在執政黨和國家確立依法治國的戰略方針以後，我國在歷史上長期形成的主要依靠執政黨和國家政權的政策治國方略和傳統，仍然沒有實質性地作出重大的戰略轉變和調整，駐足不前。無論是在法治思維的，法律信仰上，還是在其以法治國的憲法法律運用的熟練程度上均遠遜於以政策治國的運用，所以必須強調以法治國，才可能實現憲政。

　　 【作者簡介】

　　 王永春，北京大學法學學士，司法技術專家，四川彰善律師事務所律師。

　　 【注釋】

　　 [1]《廣東社會科學》（廣州）2007年1期。

　　 [2]故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊），北京：中華書局1979年版，47，175，361。

　　 [3]張朋園：《中國民主政治的困境1909-1949：晚清以來歷屆國會選舉述論》，吉林出版集團有限責任公司2008年版，第103頁。

　　 [4]黃仁宇：《資本主義與二十一世紀》，三聯書店1997年版，第478頁。

　　 [5]居正：《司法黨化問題》，載《東方雜誌》，第32卷第10號，1935年5月。

　　 [6]〔法〕盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1997年版，第四卷第八章「論公民宗教」。

　　 [7]《馬克思恩格斯選集》[第四卷]，人民出版社1995年版，第174頁。

　　 [8]《鄧小平文選》[第二卷]，人民出版社1994年版，第328-329頁。

　　 [9]參見康曉光：《權力的轉移》，載《中國社會科學季刊》2000年夏季號。

　　 [10]江國華：《當代中國權力秩序的反思與重構》，載《河北法學》2005年第10期，第11頁。