拉美國家民主鞏固與轉型的趨勢與困境

內容提要 拉美國家的民主雖起步時間較早，但發展歷程異常曲折，經歷了民主體制與考迪羅政治並存，民主政治與威權統治相互交替的漫長歷史周期。20世紀70年代末開始的新一輪民主化進程推動了拉美國家由威權到民主的轉型。在民主轉型和鞏固過程中，拉美國家的民主體制漸趨完善，政黨運行規則日益清晰，政府體制趨於成熟，民主的多樣性進一步發展。然而，拉美國家民主的深化遭遇巨大障礙，民主的質量亟待改善，民主鞏固與轉型仍面臨許多困難。關鍵詞 民主與威權 民主轉型 拉美國家本文主要從政治發展的視角分析拉美國家民主發展的路徑特徵，從民主體制、政黨制度、政府體制以及民主多樣性等方面透視拉美國家民主轉型的基本趨勢，從民主質量、民主的鞏固、代表性危機等方面分析拉美民主轉型的困境。拉美民主的發展路徑特徵拉美是發展中世界最早確立民主體制的地區，但其民主發展的歷程異常曲折，經歷了民主與專制相互交替的漫長周期。19世紀上半葉獨立後，該地區政治家和精英階層普遍接受了近代資產階級民主政治的基本原則，多數國家模仿美歐的體制模式，建立起三權分立制度。但在相當長時期內，拉美國家民主體制具有從外部「移植」的特性，真正的分權和制衡機制並沒有建立起來。相反，從歐美引入的民主體製表現出一定程度的「水土不服」,甚至發生嚴重變異。在獨立後長達170年的時期內，儘管民主制度的內涵不斷豐富，但民主體制與考迪羅政治並存，民主政治與威權統治交替成為拉美民主發展過程的「常態」。一、拉美民主的發展路徑多數拉美國家獨立後以美國和法國憲法為藍本制定了憲法，確立了「人民主權」、法律是「普遍的意志」、通過代議制治理國家等基本原則。但在民主初建時期，其政治體制基本是一種「權貴政治」，是「競爭性的寡頭制」或「寡頭共和主義」[①]，在自由民主的原則和口號下，在性別、財產和文化等方面對選舉權做出許多限制，占人口絕大多數的婦女、窮人和文盲被剝奪了選舉權。在獨立後的最初30年，克里奧爾（指土生白人）保守派和考迪羅壟斷著各國政治生活[②]，投票權受到嚴格限制，選舉通常是間接的，享有投票權的人通常不足總人口的1%。即使是樂觀的估計，在19世紀大部分時期，拉美國家男性人口的政治參與度也不足5%[③]。從19世紀50年代起，拉美國家公民政治權利不斷擴大，民主內涵不斷豐富。在自由派推動下，許多國家確立了直接選舉制度，政治參與權擴大。19世紀後半葉，許多國家在財產等方面對投票權的限制逐漸放寬，一些新社會集團逐步參與到國家政治生活中。進入20世紀特別是到20世紀中葉，對選舉權的所有限制都被取消。繼烏拉圭和巴西（1932）之後，到50年代中葉，主要拉美國家的婦女都獲得選舉權。到50和60年代，對選舉權在文化方面的限制也被取消，但各國取消限制時間不同，阿根廷（1912）和烏拉圭（1918）較早，哥倫比亞（1936）、委內瑞拉（1947）、哥斯大黎加（1949）和智利（1970）等稍後，秘魯和巴西最晚，直到1979和1985年文盲才獲得選舉權[④]。由於普選原則的確立，拉美的「權貴政治」最終過渡到代議制民主。相關資料顯示，拉美國家投票率因此達到40-50%，與美國基本持平[⑤]。二、民主與專制的相互交織但在獨立後相當長時期內，殖民地時期西班牙專制主義傳統仍有很大影響，致使考迪羅主義盛行。考迪羅經常凌駕於法律和憲法體制之上，許多國家的權力交接不能按法律程序進行，用非憲法手段奪取政權的現象非常普遍。列文認為，從獨立到一次世界大戰，拉美共發生過115次成功的軍事政變，未遂政變不計其數[⑥]。考迪羅通常沒有鮮明或一成不變的意識形態，「可以支持各式各樣和相互矛盾的事業」[⑦]。他們有時把自己說成是聯邦主義者，有時又把自己打扮成中央集權主義者，有時支持自由派，有時支持保守派。保守主義的考迪羅和自由主義的考迪羅雖有不同政治理念，但在統治方式上都採用專制手段。美國西北大學教授弗蘭克·薩福德認為，即使在所謂「自由主義者」控制政權後，除了自由主義的口號外，其統治方式與專制獨裁政權差別不大，在自由主義旗幟下，其統治方式完全是獨裁專制的，「這些政權回到了接近西班牙傳統的統治模式」[⑧]。 進入20世紀以後，隨著拉美經濟發展和社會變遷，考迪羅逐漸淡出政治舞台。然而，傳統考迪羅「退場」並不意味著獨裁專制統治絕跡，相反，民主和獨裁的鬥爭仍貫穿於20世紀以後該地區政治發展的始終，各種形式的專制統治周期性出現，軍事政變依然是政治進程中「正常」和「常規」組成部分，民主政治與專制威權統治呈現出相互交替的「鐘擺效應」。二戰結束之初，拉美許多國家建立了民主政府，但好景不長，不少國家的軍人借「冷戰」形勢，通過政變奪取政權。到50年代末，在民主化潮流推動下，專制統治紛紛垮台。當時有不少觀察家樂觀地認為，專制統治行將在拉美結束[⑨]。然而，以1964年巴西軍事政變為標誌，拉美開啟了獨裁專制統治的又一周期。到70年代中期，只有哥斯大黎加、哥倫比亞、委內瑞拉和墨西哥等少數國家仍然保留著民主形式的政府。值得指出的是，20世紀中葉以後拉美的專制政權與傳統考迪羅既類似，又有不同。這兩類政權的獲取都不是通過正常法律程序實現的，在行使職權時通常會超越法律和憲法的限制，它們都是民主政治的對立物。胡安·林茨將20世紀中葉以後拉美的專制政權稱為「威權主義」政權，認為它在概念和經驗上，既不同於以自由和開放的多元主義為標誌的民主制度，也不同於以國家對社會進行「全面」支配為標誌的極權主義統治。相反，「威權主義體制是政治多元主義受到一定限制、不對人民負責的政治制度，它沒有詳盡和指導性的意識形態，但有別具一格的思想，一般情況下沒有嚴密和廣泛的政治動員」。威權主義的領袖通常不是個人，而是一個小集團，在形式上含糊不清但實際上在非常可預見的界限內行使權力。彼得·史密斯認為威權主義「是一種與眾不同、符合邏輯的制度」，既包括軍政府體制，也包括個人化的獨裁體制，以及一黨獨大的制度[⑩]。20世紀70年代末開始的「還政於民」進程到90年代初基本完成，拉美進入歷史上最長一輪的民主周期。此後，儘管一些國家出現軍人干政企圖（如海地、厄瓜多、委內瑞拉和宏都拉斯），但這些都是在特定國家、特定歷史節點的個別或偶發現象，沒有像以往那樣在周邊國家產生明顯的「傳染效應」，且事態發生後很快便回歸正常，沒有導致民主政治和體制的逆轉。目前所有拉美國家都處於民主政府治下，威權政治向民主的轉型基本完成，傳統的民主與威權統治的「鐘擺效應」似乎已經被打破。拉美國家民主鞏固與轉型的基本趨勢隨著威權政治向民主政治的轉型，拉美國家民主體制漸趨完善，政黨運行規則日益清晰，政府體制及其效率趨於改善，民主的多樣性進一步發展，維護民主的共識和意願增強。這既是拉美民主轉型的基本趨勢，也是拉美民主轉型的重要特徵。一、民主體制漸趨完善，政黨運行規則日益清晰拉美國家建國初期，社會和階級結構都比較簡單，占人口少數的大地主、天主教會和軍隊上層等寡頭集團在政治和經濟上占絕對統治地位，其他階層則處於被支配、被排斥和邊緣化狀態。國家政權為寡頭勢力所壟斷，其他階層的代表性在國家機構中沒有得到相應體現。在國家政權結構方面體現為權力機構之間關係的嚴重不對稱，以總統為核心的行政機構居支配地位，而立法和司法機關則處於相對虛弱甚至是被支配和服從地位。20世紀以後，經濟發展和工業化帶動社會和階級結構出現重大變化，新興工商企業集團力量不斷擴張，產業工人、中間階層和現代農業企業家等群體迅速崛起，社會和政治力量出現多元化趨勢。這些多元化的新興力量要求參與、分享甚至主宰國家的政治生活。傳統精英集團、新興利益集團以及這些集團內部的不同派別通過競爭和博弈，逐漸在國家行政、立法和司法機構中佔據一定地位，也使這些機構具有了更廣泛代表性。行政機構特別是總統個人集大權於一身、立法和司法機構過度虛弱的傳統政權結構模式已不符合新的社會和政治現實，三權分立制度開始具有實質性內容。在20世紀80年代後民主鞏固與轉型過程中，拉美國家的民主體制漸趨完善，立法和司法機構地位和作用不斷加強。90年代後拉美「國家改革」的重點之一是加強立法和司法機構作用，強化其對行政機關的制約和監督。改革之後，許多國家的議會擁有了較大自主性，再也不再是總統的「橡皮圖章」，而是能在許多方面正常行使憲法規定的權力和職能。一些國家的議會根據憲法賦予的權力，完成對違憲總統的質詢或解職，繼巴西（1992）、委內瑞拉（1993）和秘魯（2001）總統被議會罷免後，2009年和2012年宏都拉斯和巴拉圭總統也被解職或彈劾。隨著民主體制漸趨完善，拉美國家的政黨政治趨於成熟。拉美國家的政黨最早出現在19世紀上半葉，主要是自由黨和保守黨，這兩類傳統政黨均是精英組織，是寡頭集團政治鬥爭的工具，群眾基礎薄弱。19世紀末開始特別是進入20世紀，拉美國家先後出現所謂現代政黨。與傳統政黨相比，現代政黨成分較複雜，群眾基礎相對廣泛，政治立場和政策主張相對溫和，利益訴求更加多元化。20世紀90年代後，拉美地區又出現一種新型政黨，多黨政治的趨勢進一步穩固，政黨與民主鞏固的關聯度進一步增強。首先，政黨的作用更趨重要。政黨成為重要甚至是居統治地位的政治力量，成為國家政治正常運轉的重要動力和基本保障。主要政黨間的妥協與合作成為推進政治經濟改革及維護社會穩定的重要手段。第二，政黨職能更為廣泛。政黨與選舉制度、議會制度間建立起密切聯繫，連接著政治體制中的各種要素，廣泛深入地參與到社會政治生活之中。在絕大多數拉美國家，政黨起到了培養政治新人、加強政治聯繫、實現社會控制、參與政府組織和決策的功能。第三，政黨管理更加規範。拉美各國憲法和法律對政黨的地位做了明確規定，許多國家通過制定專門的《政黨法》，對政黨登記、政黨資金、政党參與競選活動的程序、政黨的活動方式作了詳細規定，將政黨管理完全納入國家的政治體制。二、政府體制趨於完善，政府效率趨於改善公務員制度（又稱文官制度）是現代政府體制的重要標誌。由於政治傳統不同，拉美國家公務員制度的成熟度有較大差異。英語加勒比國家在20世紀60年代獨立前就已經擁有了相當完善的英國式公務員制度，獨立後完整地將這一制度繼承下來。此後雖進行過若干改變，但該制度的框架和效率基本得以延續。阿根廷、巴西等拉美主要國家的公務員制度也已相當發達，有專門負責公務員培訓的部門和機構，公務員制度的組織、公務員工資的確定、人員的獎懲也有專門機構負責實施。智利、委內瑞拉、烏拉圭、巴拿馬等國的公務員制度也早就相當成熟[11]。多米尼加、厄瓜多等國家的公務員制度雖還不夠成熟，有些國家甚至在法律上長期沒有確立「職業文官制度」，但這一制度也已經起步，設立了負責公共部門職員培訓工作的專門機構。在20世紀90年代以後「國家改革」中，拉美國家採取相關措施完善公務員制度，以提高政府效率。多數國家重視完善公務人員選拔、任用、考核和晉陞機制的完善，力圖最大限度消除執政黨更迭對機關工作的衝擊。一些已經確立公務官制度的國家，最大限度地推進功績獎賞制度，有意識地消除傳統「官職恩賜制」殘餘，力圖改變職務晉陞不是按業績，而是靠政治聯繫的歷史傳統。拉美國家普遍把清除腐敗行為作為完善公務員制度的重要內容，許多國家頒布了專門的反腐法令或法規，幾乎所有國家都有反腐措施出台。三、民主的多樣性進一步發展，民主的內容更加豐富 代議制民主是拉美國家民主最主要的傳統形式。代議制民主最顯著的特點是，由公民選舉立法和行政機關代表，並代表其在國家機構中行使權力。議會制度（又稱內閣制）和三權分立制度（又稱總統制）是拉美地區代議制民主兩個最主要類型。20世紀60年代後獨立的13個加勒比地區國家中[12]，除蓋亞那外均實行議會制。拉美大陸國家則主要實行三權分立制度。進入21世紀，拉美多元民主的趨勢進一步發展，多個國家出現「參與式民主」的實踐。1999年查韋斯執政後，積極在委內瑞拉推進人民參與的新民主模式建設，這種新民主模式就是所謂「參與式民主」。查韋斯的主張得到玻利維亞、厄瓜多等國家左翼領導人積極響應。這些國家構建「參與式民主」的主要手段和內容包括：第一，改造傳統國家體制。查韋斯上台後，將兩院制議會改為一院制，打破傳統立法、司法和行政三權分立體制，增設公民權和選舉權，建立五權分立模式。第二，強調人民參與決策。主張「在參與式民主下，人民有決策權」；認為建立「參與式民主」就是建立人民的統治，把權力交給人民；提出把權力轉變為人民的工具，把統治建立在民眾享有參與權的基礎上，把決策權建立在人民權利的基礎上；強調參與式民主是直接民主，是由人民的組織取代統治人民的官僚機構。第三，替代代議制民主。認為代議制民主的所有國家機器都是改良性質的，而改良主義國家是建立在庇護主義政治文化基礎上的。代議制民主雖然名義上「代表人民」，但「代表」卻變成凌駕於人民之上的「上層」。查韋斯宣稱「所有代議制民主不可避免的趨勢是走向官僚政府制度和精英主義體制」，因此「我們正在摒棄代議制民主，賦予參與式民主以活力」[13]。 第四，公眾參與的重要渠道是社區組織的發展。主張把決策權交給社區，因為「社區」是公眾參與的重要方式，是「共和國的最基層單位」，「是履行民眾權利的工具」，「是未來社會的基本細胞」[14]。當前，對「參與式民主」尚有不少爭論，但無論如何，它極大豐富了拉美國家民主的內容。四、維護民主的共識和意願增強，民主鞏固的地區環境更加有利如前所述，拉美國家在傳統上深受獨裁專制統治之累，在公民自由、人權、國際聲譽等方面付出高昂代價，建立、鞏固和維護民主逐漸成為拉美各界共識。20世紀70年代以來，美國從其自身利益出發，在拉美積極推進民主戰略，也在客觀上推動了拉美國家民主共識的形成與鞏固。1994年美洲國家組織會議通過《華盛頓宣言》，主張對違反民主制原則的美洲國家進行制裁。此後的三次美洲國家首腦會議均重申這一原則。2001年4月美洲國家首腦會議通過的《魁北克宣言》附加了「民主條款」，強調「民主的價值與實踐是實現各項目標的基礎」，本地區國家對民主秩序的任何篡改和修改或破壞，都將構成該國政府參加美洲國家首腦會議無法逾越的障礙；美洲國家可以對以非民主手段取得政權的行為進行干預。與會的34個國家領導人，只有委內瑞拉總統查韋斯對《宣言》提出兩點保留。2001年9月，美洲國家組織34個成員國代表簽署《美洲民主憲章》，憲章的宗旨是加強維護民主的力度，強調「美洲人民有權享受民主，政府有義務促進並維護這一權利。」拉美國家在實踐上也一直試圖按照民主原則和上述《憲章》精神對改變民主規則的行為進行抵制和制裁，體現了其維護民主的共識和意願。2009年宏都拉斯發生政變後，該國被取消美洲國家組織成員國資格，宏都拉斯臨時政府遭到拉美國家集體抵制。2012年巴拉圭總統被「閃電式彈劾」後，拉美國家認為彈劾違背民主程序，遂暫停巴拉圭「南美洲國家聯盟」和「南方共同市場」成員國資格，拒絕承認該國臨時政府。拉美民主鞏固與轉型的困境及其原因儘管拉美國家民主共識增多，民主機制和制度框架更加完善，民主多樣性進一步發展，但在民主鞏固與轉型方面仍面臨許多難題和困境，化解這些難題和困境背後的根源並不是一件很容易的事。一、拉美地區民主質量較低，民主制度尚缺乏對公民基本權利的保護拉美學者認為，拉美民主具有「低度民主」的特質，選舉民主雖日益成熟，但民主的深化遠未完成，因為「正常選舉並不一定表明民主質量改善」；公民獲得了選舉權，但民主制度缺乏對公民其他權利的保護。拉美學者的研究顯示，即使在進入21世紀後，只有半數拉美國家完全尊重公民政治權利；只有不到1/3的國家完全尊重結社、言論、加入社會組織、免受濫用權力侵害等公民自由；從1988年到進入新世紀的十多年間，在公民自由方面沒有明顯改善[15]。2009年與1996年相比，至少有5個國家的新聞自由度降低，加劇了「不自由民主」現象[16]。 造成拉美國家民主質量較低，民主制度缺乏對公民權利的保護的主要原因有以下方面：第一，一些國家體制的重要方面尚不能完全適應民主鞏固與轉型的需要。20世紀90年代的「國家改革」促進了拉美地區的民主轉型，但在一些拉美國家，選舉制度的缺陷日益暴露，由選舉引發的爭鬥和內耗現象頻發，加大了民主轉型的難度。墨西哥2006年和2012年大選中，得票率居第二位的總統候選人公開抵制大選結果，引發嚴重社會和政治衝突。早在2006年歐盟就向墨當局提出包括修改選舉法在內的49項具體改革建議，卡爾德隆總統（2006-2012年執政）任內也曾提出相關建議，但未得到實質性推進。在委內瑞拉2013年總統選舉中，執政黨候選人馬杜羅以不到2%的微弱優勢取勝後，反對派不承認選舉結果，兩派發生激烈衝突，政治局勢一度陷入動蕩。宏都拉斯2005年和2013年兩次總統選舉後，均對選舉結果產生爭議，大選失利者拒不承認選舉結果，並長時間採取抗議行動。拉美的經驗表明，那些已將總統選舉由一輪改為兩輪的國家，對選舉結果的爭議相對較少，當選者因而也具有更大合法性。對選舉結果產生的爭議多出現在目前仍採用一輪定輸贏的墨西哥、宏都拉斯等少數國家。對這些國家來說，要想進一步推進民主轉型的深入，必須進行體制改革特別是選舉制度改革[17]。第二，考迪羅主義和威權主義政治傳統對拉美民主的鞏固與轉型有不可低估的負面影響。如前所述，在拉美獨立後相當長時期內，考迪羅主義盛行，考迪羅經常置法律和憲法體制於不顧，通過非憲法手段奪取政權、用專制方式進行統治。進入20世紀以後，傳統考迪羅逐漸淡出拉美政治舞台，但傳統考迪羅「退場」並不意味著獨裁專制統治的絕跡，相反，民主和獨裁的鬥爭仍貫穿於20世紀以後該地區政治發展的始終，各種形式的專制統治周期性出現，軍事政變依然是政治進程中「正常」和「常規」組成部分，民主政治與專制威權統治呈現出相互交替的「鐘擺效應」。當前拉美雖處於民主鞏固與轉型的過程中，但考迪羅主義和威權主義政治傳統的影響依然根深蒂固。在許多國家，威權主義、民眾主義和克里斯瑪式風格的政治領袖依然受到追捧，非民主的統治手段依然盛行，一些激進執政者甚至公開挑戰傳統民主制度的規則，這必然會對該地區民主轉型產生不可低估的影響。 第三，體制性危機頻繁發生加劇了民主轉型的難度。拉美地區的民主一直是脆弱的，除少數例外，政治體制存在嚴重缺陷是該地區的普遍現象。由於缺少民主傳統和體制脆弱，再加上經濟和社會的穩定性相對較差，拉美地區政治危機現象頻繁出現，許多國家經常受嚴重政治危機的困擾。即使在進入新世紀以後，一些政治和軍事寡頭還經常試圖使用軍事威脅的方法打斷民主化進程，而民眾因對現實不滿所進行的各種抗議活動也加劇了一些國家的政治動蕩。不穩定仍然是拉美地區的重要特徵，政治危機和社會動蕩仍經常會導致一些國家政權的非正常更替。20世紀80年代以來，拉美地區有近20位總統不能完成法定任期，被迫在政治不穩定的環境中提前下台。二、拉美民眾對民主的信任度下降，對民主體制的運轉效果不滿意 在拉美民主體制下，許多民眾對民主的信任度下降。在一些拉美國家，對選舉不感興趣的人，或對競選活動感到厭倦的人增多，政治參與的熱情降低。例如2013年智利大選投票率不足42%。民調機構「拉美晴雨表」最新調研結果顯示，與1995-2013年的平均水平相比，2013年拉美有7個國家對民主的支持率下降，其中哥斯大黎加下降16個百分點，墨西哥12個百分點，烏拉圭、巴拿馬、宏都拉斯、尼加拉瓜和薩爾瓦多也有不同降幅。南美洲和墨西哥對民主的支持率為60%，中美洲地區僅有49%。2013年拉美民眾對民主運行的滿意度為39%,不滿意度高達57%[18]。拉美地區民眾對民主的信任度下降，既源於其對民主體制的運轉效果不滿，以及對其基本訴求在民主體制下長期得不到回應和滿足感到失望,還源於嚴重的貧困和不平等、普遍的社會排斥和邊緣化現象的存在。政治冷漠主義的抬頭，也進一步加大了民眾對民主的不信任，對拉美地區民主的鞏固與轉型構成潛在威脅。首先，民主體制未能有效化解嚴重的貧困和固化的社會不平等現象。拉美地區一直存在規模龐大的貧困群體。近年來拉美國家在減貧方面取得較大進步，但尚不足以消除根深蒂固的貧困現象。據聯合國拉美經委會統計，2012年拉美約6億人口中有1.66億處於貧困狀態，其中6500萬是赤貧人口，當年全地區只有200萬人脫貧。2013年貧困人口比重雖繼續下降，貧困率由28.2%降到27.9%，但赤貧人口卻從11.3%增加到11.5%，從6600萬增加到6800萬，凈增200萬人[19]。其次，民主體制未能緩解嚴重的社會排斥和邊緣化問題。所謂社會排斥和邊緣化是指一部分人口、階層或群體被排斥在國家發展進程之外，長期不能分享經濟發展和社會進步的利益，在國家政治、經濟和社會生活中處於被剝奪、被歧視和被排斥地位。社會排斥和邊緣化現象是拉美地區的痼疾，拉美分配結構中的「過度不平等」、社會財富高度集中於少數人手中的問題一直非常嚴重。雖然2003年以來的經濟持續增長使失業率降到歷史低點（2013年為6.3%），但全地區仍有1480萬人失業，近半數勞動力在非正規條件下工作，30%的勞動力沒有任何社會保險[20]。第三，政治冷漠主義強化了對民主的不信任。越來越多的拉美人將對執政黨和政府政績及執政能力的不滿，將其基本訴求在民主體制下長期得不到回應的失望，逐漸擴展為對現行民主體制的不滿，並表現出對國家政治問題的冷漠，導致執政者合法性的降低。由於政治參與熱情和投票率低，執政黨實際上很難得到多數選民認可，致使其普遍面臨合法性難題。在2013年智利大選中，巴切萊特以該國民主體制恢復以來最高得票率(62.16%)當選總統，但如果考慮到投票率不足42%，她實際上只得到26%選民支持，其執政明顯缺乏合法性。2012年培尼亞當選墨西哥總統時，只獲得38%有效選票，如果考慮到60%投票率因素，他實際上只得到20%多選民的支持，明顯缺乏合法性基礎。拉美民眾對執政者合法性的不認同，增加了政府施政難度。由於政治冷漠主義抬頭，越來越多的民眾可能對非民主的或專制行為持容忍、寬容、漠不關心甚至認同的態度，而這必然會對民主的鞏固與轉型構成嚴重威脅。三、政黨面臨代表性和信任危機，民主政治的基礎受到損害拉美國家民眾對政黨的不信任感增強，許多執政黨遭遇前所未有的代表性危機和信任危機。相關資料顯示，政黨已經成為拉美地區民眾信任程度最低的組織，對政黨的信任度不足20%。許多人認為，「如果沒有政黨的存在，情況會更好」，甚至主張正直的公民都應該遠離政黨[21]。1995-2013年間，認為沒有政黨民主照樣可以運轉的人佔29-36%，2013年為31%，其中墨西哥和哥倫比亞高達45%和43%[22]。拉美國家之所以會出現政黨的代表性危機和信任危機，主要原因是拉美國家政黨自身存在嚴重缺陷，特別是執政能力存在缺陷，不能從根本上解決各自國家面臨的嚴重政治、經濟和社會難題，失去民眾信任。拉美國家政黨普遍缺乏理論創新能力。在政治經濟和社會轉型背景下，拉美的社會政治力量出現新組合，形成了新的利益集團，傳統執政黨曾長期賴以生存的社會基礎和階級基礎已發生重大改變。新的歷史條件對執政黨提出新挑戰和新要求，要求其對自己的傳統理論、政治理念和政策主張進行適度調整，通過理論和思想創新，對拉美國家政治經濟和社會的新變化做出切合實際的解釋和應對。但許多拉美傳統政黨對國內外形勢的急劇變化不敏感或缺乏準備，不能合理採取應對措施，甚至在急劇政治和社會變革中手足無措，逐漸失去多數民眾的信任和支持。拉美地區不少政黨特別是長期執政的政黨普遍忽視自身建設。許多政黨固有的思想混亂、組織渙散、凝聚力不足等弊端不斷加劇；黨內缺乏有效監督機制，黨的領導層日益脫離民眾，滋生官僚主義和腐敗習氣，逐漸失去民心；許多黨因循守舊，不能及時推進位度和體制創新，無法滿足大眾訴求，致使黨的吸引力和感召力下降，引起人們的不滿和失望。許多政黨甚至經常發生黨內鬥爭和組織分裂，嚴重損害了黨的聲譽和影響力。更為重要的是，不少執政黨未能有效化解各種經濟和社會難題。拉美國家傳統執政黨在執政能力方面存在根本缺陷，缺少實現經濟社會穩定和應對危機的有效手段和資源。多數執政黨既不能解決長期困擾各自國家的經濟和社會發展脆弱性難題，也缺乏有效治理腐敗難題的能力，也未能營造出安定的社會環境。20世紀 90年代以前，當時拉美尚處於長期威權統治之後的民主化鞏固時期，執政黨有較高威信，其提出的「平等」、「社會公平」等口號雖空洞，但體現了中下階層的意願和訴求，許多人對執政黨在民主體制下解決長期困擾拉美國家的各種難題充滿希望。20世紀90年代以後，拉美國家經濟增長和社會發展不和諧的矛盾進一步明顯化，社會矛盾和社會衝突有所加劇。人們對執政黨長期不能解決拉美的政治、經濟、社會難題產生失望情緒，並對其失去信心，轉而把解決上述難題的希望寄託於新興政治力量和民眾主義風格的領導人，致使傳統政黨遭受前所未有的信任危機。一些國家甚至出現所謂「政黨危機」，政黨幾乎喪失了作為民主基礎的作用，拉美民主政治的基礎因而也受到損害。總之，新一輪民主化進程推動和完成了拉美國家由威權政治到民主政治的轉型，在政治體制、政黨運行機制、民主內涵等方面推動了民主的鞏固。但拉美國家在民主深化、民主質量改善等方面仍面臨許多難題和風險，民主鞏固與轉型的任務仍未完成。

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[①]彼得·H·史密斯著，譚道明譯：《論拉美的民主》，第29頁，譯林出版社，2013年。[②]考迪羅是西班牙語caudillo的譯音，意為「首領」。拉美獨立戰爭期間，特指自組軍隊、稱雄一方的非正規軍首領。拉美國家獨立後，指以軍事實力為靠山、依靠武力奪取政權、實行專制統治的軍事首領。[③] Harry E. Vanden and Gary Prevost, Politics of Latin America: the Power Game, p.204, Oxford University Press, 2002.[④]萊斯利·貝瑟爾主編：《劍橋拉丁美洲史》，第六卷（下），第99-100頁，當代世界出版社，2001年。[⑤] Howard J. Wiarda(eds), The Continuing Struggle for Democracy in Latin America, p.43，Westview Press, 1980.[⑥] Edwin Lieuwen, Arms and Politics in Latin America, P.21, Praeger, 1961.[⑦]萊斯利·貝瑟爾主編：《劍橋拉丁美洲史》第三卷，第376頁，社會科學文獻出版社，1994年。[⑧] 萊斯利·貝瑟爾主編：《劍橋拉丁美洲史》第三卷，第426頁。[⑨] Harry E. Vanden and Gary Prevost, Politics of Latin America: the Power Game, p.189.[⑩]參見彼得·H·史密斯：《論拉美的民主》，第13頁。[11] George Thomas Kurian(ed.), Encyclopedia of the Third World, p.2099,p.2072,p.1535, Third Edition, Facts on File Inc.,1987.[12] 60年代後中美和加勒比地區共有13個國家獨立，蘇利南是原荷蘭殖民地，其他都是原英國殖民地。這12個英語國家獨立後都留在英聯邦內，其中 9個國家把英王作為國家元首，把英王任命的總督視為英王代表。[13] Carlos Malamud，Populismos Latinoamericanos, p.122, Ediciones Nobel, 2010.[14] Marta Harnecker, 「Building Socialism in Venezuela」，http://alternatives-international.net[15] FLACSO-Chile, Amenazas a la Gobernabilidad en America Latina, pp.18-19, Santiago de Chile, 2003.[16]彼得·H·史密斯：《論拉美的民主》，第325-327頁。[17] 在宏都拉斯2013年總統選舉中，執政的國民黨候選人埃爾南德斯以36%得票率當選。2014年1月該國議會提出選舉改革建議，提出如果任何總統候選人都不能獲得50%的選票，則需舉行第二輪投票。[18] Corporacion Latinobarometro,「2013 Report」, pp.17-21, p.34,1 November, 2013, http://www.latinbarometro.org[19]CEPAL，Panorama Social de América Latina 2013，http://www.eclac.cl/[20] OIT. Oficina Regional para América Latina y el Caribe，Panorama Laboral 2013 - América Latina y el Caribe，17 de diciembre de 2013，http://www.ilo.org/americas/publicaciones/panorama-laboral/[21] Osvaldo Hurtado, 「Democracia y Gobernabilidad en los Países Andinos」, Foreign Affairs en Espa?ol,octubre-diciembre 2005.[22] Corporacion Latinobarometro,「2013 Report」,p.36.來源：《當代世界與社會主義》2014年第4期
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