《中華人民共和國人民調解法》評析

中華人民共和國人民調解法》評析范愉中國人民大學法學院教授上傳時間:2011-9-23瀏覽次數:1310字體大小：關鍵詞: 人民調解/立法/多元化糾紛解決機制/民間性內容提要: 《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）的頒行是我國當前社會治理的需要，將開啟我國多元化糾紛解決機制建構的新起點。其立法過程中不僅涉及了諸多利益的博弈，還貫穿著許多重要的理念衝突。立法機關在司法化與民間化、群眾性與職業化、統一與多元、靈活適宜與規範程序、壟斷與開放等不同選項之間，較充分地聽取了各界的意見，經過集思廣益，在草案的基礎上作出了相對合理的抉擇，使這部立法具有了務實、開放等特點和一定的前瞻性。當然，作為一部法律，《人民調解法》並不能解決所有急需解決的問題，在其實施中仍存在一些不確定因素，而法學界也必將提出各種意見。本文在探討這一立法過程及其主要成就的同時，對其發展前景和問題進行了分析。人民調解制度作為一種融合了我國傳統資源與體制特色的糾紛解決機制，在改革開放以來經歷了否定之否定的過程，[1]進入新世紀之後，基於社會治理和糾紛解決的實際需求，人民調解重新得到重視，並進入了立法日程。[2]實際上，制定《人民調解法》的原因並非完全因為這方面缺少法律規制或法律層級低，不僅有1954年、1989年、2002年制定頒布的相關行政法規和規章，而且1982年《憲法》和村居委會組織法以及《民事訴訟法》都對人民調解作出了專門規定。然而，由於這些法規之間存在微妙差異，導致社會對人民調解的定位及其在法治中的作用產生了各種誤解，人民調解在實踐中確有錯位和混亂，尤其是出現了行政化和司法化傾向。[3]因此，「完善人民調解制度，規範人民調解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩定」就成為《人民調解法》的立法目的。根據全國人大常委會和國務院立法工作計劃，司法部經過幾年的調研、論證，幾易其稿，起草了《人民調解法（草案送審稿）》，於2009年4月報請國務院審議。國務院法制辦在廣泛徵求意見的基礎上，會同司法部反覆研究修改，形成了《人民調解法（草案）》（以下簡稱草案）。草案於2010年5月5日國務院第110次常務會議討論通過，向社會公布，徵求各界的意見。在此基礎上，經過再次修改，十一屆全國人大常委會第十六次會議於2010年8月29日審議通過了《人民調解法》。[4]一、利益博弈與觀念衝突：草案的形成對《人民調解法》，可欲的期待至少包括：重申人民調解的定位和正當性，確立國家對民間調解的基本政策，合理配置資源，完善制度保障，規範調解活動和參與方的行為，引導社會公眾對調解的利用，實現人民調解的現代轉型及其與其他解紛機制的銜接，等等。然而，任何一部立法的制定都是一種博弈的過程，在我國，由於部門立法的固有局限，如果博弈不充分，立法不僅難以達到預期目標，而且可能成為各部門或利益群體分割資源和爭權奪利的契機，甚至導致難以矯正的偏失。因此，立法者需要直面各種利益和價值衝突，通過民主參與、集思廣益、公平博弈達成相對共識，並作出理性科學的制度建構和技術處理。相比較而言，人民調解法並未涉及重大的利益之爭，涉及的資源配置問題基本屬於地方政府的許可權，因此在立法中受到的關注和遭遇的正面反對不多，立法過程之短、通過之順利並不多見。儘管如此，相關博弈亦十分艱難，主要集中在以下幾個方面。第一，部門和利益群體之間的博弈。作為主管機構和草案起草者的司法行政機關與其他部門，基於不同的利益和價值取向，在很多問題上存在爭議及大量細微分歧。為了使立法儘快通過，草案起草者將國家對人民調解的支持及財政保障，對調解員權益的維護，法院對人民調解協議的確認程序和調解協議的法律效力等重大問題作為核心目標，力爭其實現。同時，對於一些存在爭議的問題則採用了擱置、規避、簡略和模糊化等技術，以避免引起衝突和質疑，例如調解的範圍、收費、[5]訴訟前置等問題均被擱置。應該說，這種策略是比較明智的，它加速了立法的進程，降低了立法的難度，使其得以順利出台。儘管如此，參與法律論證的主體仍存在大量意見分歧。例如，工會系統始終認為無需在企業內部設立人民調解組織，理由是企業不應承擔過多社會功能，而解決企業內部糾紛可以工會為主。然而，近年來工會在處理勞動爭議及企業內部民事糾紛中的作用十分有限，因內部治理和糾紛解決機制缺失導致的問題和後果日益顯現，[6]而企業內的人民調解組織不僅可隨時化解各種民事糾紛，而且有可能通過動員和吸收各類成員參與，助成企業凝聚力和企業文化，發揮糾紛預防、人文關懷、道德教育和心理疏導功能，探索企業治理的有效機制。因此，人民調解組織並不必然與企事業單位的內部治理格格不入。實際上，這種分歧背後反映出兩個系統利益和立場的差異。最終，草案以選擇性方式加以解決，即「企業事業單位根據需要設立人民調解委員會」，在堅持基本立場的同時，亦作出了妥協。又如，在立法過程中，商事調解、消協調解和一些行業性調解組織並不情願採用人民調解的組織形式，而作為公益性解紛機制的人民調解，也與這些機構的運行機制不同，如何加以統合成為一個難題。草案最終繞開了這些問題和技術細節，僅規定「其他組織根據需要可以參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛」。其結果既可能導致部分公益性民間社會調解（如消協調解和一些業已建立的交通事故、醫療糾紛、勞動爭議調解等）向人民調解組織統合，但也使得商事調解等市場化、非營利性的組織被排除在該法的調整範圍之外。最終，草案的這些安排大都被立法者接受，奠定了立法的基本框架和風格。第二，人民調解組織的定位分歧。《人民調解法》從草案到最終確定，最值得稱道之處是堅持了《憲法》對人民調解的定位。由於近年來人民調解組織實際上已呈多元化格局，法律界、特別是司法行政系統的主導意見是通過這一立法，將人民調解改造為一種司法化、專業化的糾紛解決機構，從而超越《憲法》的定位、使之脫離對基層自治組織的依附，吸納大量法律職業者參與，同時通過加強司法行政機關對人民調解的管理，提高調解程序的正規化和調解協議的法律效力，使人民調解的法律地位和權威性得以進一步提升。這就是所謂「司法化」、「行政化」的表現。然而，如果全面推行這一模式，必然會危及人民調解作為社區調解的定位及群眾性特點。儘管法律界主流對這一發展戰略比較青睞，但這種隱含著權力擴張的意圖遭到了來自各界的反對，最終夭折。實際上，更為合理的模式或方案是根據人民調解的實際情況和發展需求，將其設計為多元化系統，分別對村居委、社區、鄉鎮和行業組織等調解委員會做出不同的規定，包括人員構成、組織形式、程序和法律效力等，但這一方案在立法技術上存在較大難度，容易引起調解組織層級化（即各級調解組織之間存在隸屬關係）的誤解。最終，草案起草者作出的妥協和抉擇是，保留《憲法》的既有框架，同時為鄉鎮、街道、社團的人民調解組織保留髮展空間。為此，對調解組織和人員的構成、學歷、職業背景等均未作統一和過高的要求，以適應那些鄉土性、群眾性的基層社區調解的實際。這一結果有利於避免法律職業和公權力對調解的深度滲透或壟斷，維護人民調解的基礎和多元化模式；同時，在開放式的制度設計中，這種「就低不就高」的做法，並不會妨礙新型或高端的調解機構根據相關法規及其特殊需要，設立專門的調解員遴選程序及准入標準。第三，人民調解的管理、規制、指導問題。以往，我國主要是由司法行政機關對人民調解組織及活動進行管理、指導、培訓、考核和監督，而基層法院也承擔著類似職責。此外，派出所、信訪、勞動、衛生等行政機構也與人民調解建立了不同的聯繫。在各地的實踐中，這些機構與人民調解的關係不一，既有積極發揮指導和推動作用的，也有無所作為的，亦有試圖以新的機制替代人民調解的情況。[7]近年來，在政法委、綜治委推動的「大調解」中，各系統的相互合作促進了人民調解的復興及其與司法的銜接，但其間的矛盾和衝突依然不同程度地存在。草案分別規定了地方政府的財政保障責任，司法行政機關的「指導」職責和法院的「業務指導」責任，理清了各機構與人民調解組織的關係，同時明確人民調解作為自治組織，不受公權力機關的領導和管理，這無疑有利於保證人民調解組織的獨立地位，減少無序競爭和社會資源的浪費。同時，國家亦不能放棄對人民調解的法律規制：一方面，要由司法行政機關對人民調解履行組織管理、工作指導、人員培訓和業績效果評估等職責；另一方面，法院通過調解協議確認程序進行司法審查、保障其合法性。這些都被立法機關最終確認。然而，儘管現實中公權力機構委託人民調解已非常普遍且效果良好，但由於一些國家機關和利益群體對民調的勢力擴張懷有戒心，委託調解問題最終未列入草案。不過，法律亦沒有對此加以禁止，事實上行政機關（如派出所）和法院仍可以通過委託調解等方式吸收人民調解參與司法輔助活動，實現民間解紛機制與行政和司法程序的銜接。[8]相比之下，草案對群眾參與、社區自治、自律等重要問題未作明確規定，儘管立法機關最終聽取了有關意見，增加了擴大民眾參與的內容，但基於我國基層自治的實際、現行體制和政治傳統，實現這一目標將會難度較大且參差不齊，而行政、司法兩系統之間及其與基層自治組織之間的關係，仍需要進一步理順。第四，程序的規範化和人民調解的現代轉型。社會對人民調解立法的一個重要期待，是實現其規範化和現代轉型。然而，部門立法的主體通常更關注或熱衷於部門利益，起草者受到立場和視野的局限，往往對相關基本原理、規律、前瞻性問題以及操作實踐和國際比較等信息缺少深度研究，對於與自身利益關係不大的創新或改革持相對保守或消極的態度。在人民調解的規範化和現代轉型方面，草案起草者顯得十分矛盾。一方面，深陷一種誤區，以司法化、正規化、程序化、職業化、精英化作為人民調解的出路，以期由此提高其權威和地位。此前，這一傾向在一些地方制定的規則中非常明顯，甚至要求推行「庭式調解」；在草案中儘管十分克制，但仍表現出明顯的職權色彩，採用了大量諸如「迴避」、「查明事實、分清是非、依法調解」等用語和安排，刻意追求嚴格程序，規定了由雙方當事人申請立案等環節構成的正式程序，[9]並極力主張進一步強化調解協議的強制性效力，等等。同時，對社區調解的性質、特點和自治性強調不足，最初甚至完全未對作為人民調解傳統特色的主動介入、就地調解、口頭妥協、即時履行等作出明確規定。經過多次論證，草案作出的妥協是，以正規程序為主，同時用「也可以」的表述對這些靈活方式予以認可。然而另一方面，草案起草者對傳統調解的缺點、不足和局限性缺少改革的自覺，對現代調解的一些重要原則或規範不予採納，如保密原則、[10]避免利益衝突等，顯得創新性和前瞻性不足。需要指出，這兩方面的問題在草案多次論證和徵求社會公眾的意見時也呈現兩極分化的局面，幾乎每一項規定的內容、表述方法和設計細節都會遭遇截然不同的反應，社會對正式制度的偏好和國家中心的文化特徵十分明顯。而且，在短暫的立法過程中，能夠用於交流、對話、博弈的時間有限，很多立法參與者對調解的原理、規律、發展趨勢等方面的知識和信息十分有限，[11]這些因素都使得立法過程充滿不確定性。所幸立法者在最後的審議中充分考慮和採納了各界提出的部分合理建議，作出了一些重要修改，使得立法的基本價值和合理性得以保證。二、立法對草案的若干重大修改《人民調解法》通過後，司法部有關負責人介紹了該法的七大亮點：一是堅持和鞏固了人民調解的群眾性、民間性、自治性的性質和特徵。二是進一步完善了人民調解的組織形式。同時，為鄉鎮、街道人民調解委員會及一些特定區域，如依託集貿市場、旅遊區、開發區設立的人民調解組織和基層工會、婦聯、殘聯、消協等群眾團體、行業組織設立的新型人民調解組織保留了制度空間。三是進一步明確了人民調解員的任職條件、選任方式、行為規範和保障措施，規定了人民調解員應接受業務培訓；同時規定了人民調解員從事調解工作應當給予適當的誤工補貼，在人民調解工作崗位上致傷致殘或犧牲的人民調解員及其家屬可以享受國家救助和撫恤。四是進一步體現了人民調解的靈活性和便利性，避免人民調解程序司法化的傾向。五是確認了人民調解與其他糾紛解決方式之間的銜接機制，規定基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人申請人民調解。六是進一步明確了人民調解協議的效力和司法確認制度。七是加強了對人民調解工作的指導和保障。法律規定，國家鼓勵和支持人民調解工作，縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障，規定了司法行政機關對人民調解工作的指導管理體制，明確了基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。[12]這些歸納比較客觀地反映了該法的內容和特點，然而，值得關注的是，其中的一些「亮點」並非草案原有的，而是立法者在最後審議中根據各界意見作出的重要修改，特別是以下幾個方面：1．有關合法性原則和調解依據。在草案中，「依法調解」原則是以「嚴格適用法律」的形式體現的，即依次列舉調解依據：「依據法律、法規、規章和政策進行調解，也可以在不違背法律、法規、規章和政策的前提下，遵循社會公德或者參考村規民約、社區公約、企事業單位規章制度和社會善良習俗進行調解」，這種表述在強調法律優先的同時，無法窮盡列舉各種民間社會規範，如行業標準、宗教規範等，容易引起混亂和誤解。而立法則將「合法原則」表述為「不違背法律、法規和國家政策」，實際上將合法性定位為「不違法」，而不是簡單適用法律條文，這種規定有利於糾正以往對「依法調解」的錯誤理解，鼓勵在調解中採用各種民間社會規範作為依據，發揮其變通、協商、選擇的價值和作用空間，更符合社區調解的需要和規律。2．有關調解程序。如前所述，近年來，一些地方的人民調解組織一味追求正規化、司法化，模仿法庭程序，這種做法不僅帶有公權力色彩，而且違背調解規律，不利於合意的達成，增加了調解的成本和利用的障礙，難以實現及時就地解決糾紛的目標。草案雖然保持了一些靈活的規定，但仍將程序規範化作為重點，除要求雙方申請外，還規定調解步驟是：告知當事人調解規則；請當事人陳述糾紛事實；向當事人宣講有關法律、政策規定；在當事人認可事實、分清責任、互諒互讓、協商一致的基礎上，提出糾紛解決方案，製作調解協議等。而立法機關根據各界的意見，在最後的修改中將其完全刪除，改為：人民調解員根據糾紛的不同情況，可以採取多種方式調解民間糾紛，充分聽取當事人的陳述，講解有關法律、法規和國家政策，耐心疏導，在當事人平等協商、互諒互讓的基礎上提出糾紛解決方案，幫助當事人自願達成調解協議。這體現了對調解適宜程序原則的認同，不僅有利於轉變司法化傾向，也更符合調解的實際需要。[13]3．不公開調解的權利。儘管立法最終並未確立保密原則，但在當事人的權利中增加了「要求調解公開進行或者不公開進行」條款，巧妙地解決了這一問題。這至少表明傳統的「公開調解」慣例已開始被廢棄，保密作為當事人的權利得到了法律的認可。這種做法不僅有利於保護當事人的權利，也更容易促成調解協議的達成，使得調解的優勢能得到更好的體現。同時，立法的安排考慮到國情和實際，允許公開調解與不同開調解同時存在。保密性的正式引人及其與調解員的保密義務相結合，標誌著人民調解向現代轉型邁出了重要的一步。由此，將會帶來人民調解在理念、程序和方法等方面的變革。4．有關群眾參與的內容。針對草案缺少公眾參與的內容，立法增加了「人民調解委員會支持當地公道正派、熱心調解、群眾認可的社會人士參與調解」的條文，為民間團體、社會人士、志願者參與調解提供了依據，有利於保證人民調解的民主性和開放性，避免少數機構組織、專職人員和法律人對調解的壟斷。該規定具有前瞻性和時代感，有可能促使人民調解直接轉型為現代公民社會的治理機制，成為連接傳統社會共同體與當代公民社會、社區以及志願者文化的紐帶，在擴大公眾民主參與的同時，將部分NGO納入到體制內，發揮其社會治理功能。立法增加的「人民調解委員會應當有婦女成員，多民族居住的地區應當有人數較少民族的成員」的規定，則有利於維護多元文化和婦女權益等重要價值。5．去除或修改了一些職權色彩過於明顯的表述。如將「教育、疏導」改為「說服、疏導」；採用「幫助當事人自願達成調解協議」的表述，取消調解員應「善於聯繫群眾」的要求，將法院「動員」當事人申請調解改為「告知」，等等。這些細微的改動體現了人民調解並非司法裁判的本質定位，對於今後人民調解員的行為具有重要的規範和引導作用。三、立法的主要成就與人民調解的發展前景毫無疑問，《人民調解法》是我國社會各界、基層實務工作者和各級司法行政機關共同努力的結果，而立法者充分聽取了社會各界的意見，較準確地把握了法律的基本原則和尺度，所取得的立法成果是值得充分肯定的。儘管沒有、也不可能完全達到所有預期目標，但該法的制定實施將會給人民調解和非訴訟糾紛解決機制帶來重要的發展契機，也可以對實務部門的實踐和民眾行為起到指引作用。其主要成就可概括為以下幾點：第一，強調了國家和地方政府對人民調解的責任。法律規定，國家鼓勵和支持人民調解工作，縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規定給予表彰獎勵。所謂國家責任，包括通過立法明確人民調解的正當性及各相關機構的指導職責，引導群眾利用人民調解解決糾紛，以及對人民調解員及其工作的支持、激勵、保障等。地方政府的責任，則包括財政保障，對人民調解的組織、人員、工作的支持、指導及監督等。這些責任的明確，必將對人民調解的發展產生推動作用。第二，堅持了憲法對人民調解的基本定位，即以村（居）委人民調解組織作為基礎和主體，保持其群眾性，以充分發揮其在糾紛的預防、社區治理、群眾的組織動員，道德弘揚，法制宣傳等方面的社會功能，維護了人民調解的特色和價值。第三，通過開放性的制度設計，允許社會團體或者其他組織根據需要「參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛」，為今後人民調解的多元化發展提供了空間。人民調解的重點和基礎是基層自治組織的民調組織，在今後的實踐中，既不能以專業化、職業化調解機構取而代之，也不能用過高的標準限制基層群眾的廣泛參與。然而，法律並不限制其他類型調解組織的建立，一些高端性的調解組織也將有良好的發展機會，例如人民法院的人民調解窗口，處理醫療糾紛、交通事故賠償糾紛、治安糾紛調解機構等專業性調解機構等。這些調解機構的人員構成與基層社區調解有所不同，需要設立更高的資質要求，如由退休法官、資深專職調解員、特定領域的專家或各利益相關方代表等擔任；在程序等方面的規範也更為嚴格。《人民調解法》是一部開放性和授權性的法律，可以通過行政法規、實施細則、地方法規、司法解釋乃至行業規範、機構規章制度等加以填充和適應性地擴展。目前，司法部和最高人民法院都已著手準備制定行政規章和司法解釋，各地也會相繼制定地方性法規等，由此可見，今後人民調解將會在統一的基本框架下繼續保持多元化的發展格局。第四、立法明確規定人民調解協議具有法律約束力，並確立了司法確認程序，解決了長期困擾人民調解工作的難題，有利於倡導社會協商、誠信、自主、和諧解決糾紛的文化，同時可通過人民調解分擔司法壓力，形成人民調解與行政程序及司法程序的合理銜接。此後，《民事訴訟法》的修訂亦可望將調解協議的司法確認等納入司法程序。最後，有利於實現人民調解的現代轉型。如前所述，立法有關調解基本原則、程序、保密性、調解員和當事人的權利義務、公眾參與等規定，有利於規範人民調解活動，提高調解的作用和社會效果。總之，《人民調解法》有利於保障和促進人民調解的發展，引導各地充分利用人民調解制度資源，減少無序的發展和競爭，引導一些符合民間調解特徵的調解組織（包括消協調解）融入人民調解的組織系統，形成合力。該法的「授權法」特點也給各地方和部門留下了較大的自主空間，鑒於糾紛解決實踐的特性和地方差異，實務部門仍會繼續「摸著石頭過河」，在實踐中，既有可能導向積極的創新發展和多元化模式，也不免會出現一些新的混亂和問題。與此同時，其他民間調解組織亦可充分借本法之力，提升其地位和正當性，積極以不同方式參與糾紛解決，成為人民調解的合作和競爭的夥伴，獲得更大的發展。因此，該法實施後，民間非訴訟機制多元化的格局和趨勢不會也不應改變。四、問題與對策必須看到，猶如中國以往的立法一樣，《人民調解法》整體上存在著模糊和不確定因素，對很多大家關注的問題並沒有給出具體答案。例如，人民調解的行政化問題如何解決？其它形式的人民調解，包括鄉鎮一級和專業化的調解組織如何成立和運作？非公益性民間調解組織的法律地位如何，等等。這些問題需要通過今後的實踐和其他立法加以解決。[14]而且，這部立法也未能解決民間性糾紛解決機制的整體建構問題，其他各種民間性調解的發展和規範仍然有待於進一步的實踐探索和法律調整。此外，《人民調解法》實施後，還會給現有的人民調解工作帶來一些新的挑戰，其中需要關注和解決的問題主要包括：1．以基層為基礎，完善人民調解組織。人民調解組織的真正主體是基層村居委組織內的調委會，這些植根於基層社區的社會組織具有草根性（群眾性或人民性）和廣闊的覆蓋面，調解員本身往往是德高望重和熱心公益的社區成員、地方精英或基層組織的領導，有「熟人調解」的特點，其兼職身份也是有利於調解的資源。由於調解網路可以深入到每個自然村、居民小組和樓道，乃至於企事業單位和其他社區，所以具有糾紛預防、道德教化、社區治理、動員和組織等方面的社會功能。在糾紛發生時，調解員不僅可以在第一時間介入，及時就地調解，避免糾紛的升級和激化，而且可以通過群眾的參與和協商民主，建立各種有利於預防和解決糾紛的規則，包括鄉規民約和社區公約等，以定分止爭。人民調解之所以世界上被視為社區調解的典範，被推崇的正是這種基層調解網路，由此才可能最大限度地調動社區群眾的參與，具有天然的親和力和可接近性。當然，這些社會功能能否得到正常發揮，要取決於基層組織的具體情況、社會環境、社區民眾的素質和地方政府的重視等多種因素，存在著地方差異。[15]近年來，很多地方的司法行政機關將增長點和工作重心放在發展鄉鎮、街道和社區的正規化的高端或專業調解機構上，致力於建立職業化的法律精英調解員隊伍，法學界和公眾則基於對法治的片面理解，對於非正式的調解缺少支持和認同。因此，就整體而言，基層民調的作用和社會功能實際上並未真正實現。人民調解法實施後，各地司法行政機關應將其工作重點放在加強或重建基層民調組織之上，不過，從目前政策的慣性和各地方的實際工作重點看，至少在中心城市，准行政、准司法和專業化的調解組織將會成為今後一段時間的增長點，其結果可能會與立法的目標相左。中心城市確實存在對高端專業化調解的需求，但由於成本較高，應事先對其需求、可行性、成本效益等進行充分論證，避免重複設立過多的正式機構或程序。[16]2．人民調解組織的脫行政化問題。長久以來，由於各種認識誤區和實踐中的混亂，[17]各地出現了大量以人民調解名義運行的行政調解，包括司法所和司法助理員的調解，以及一些鄉鎮、街道或區縣級的調解中心，這些調解具有重要的作用，但定位卻存在混亂。由於《人民調解法》並未直接涉及這些問題，今後這些行政或准行政調解如何與民間調解組織剝離，如何使行政調解制度化並為其正名，以發揮其不可或缺的作用，就成為一個急需解決的課題。鑒於我國社會實際需求和服務型政府的理念，政府不應推卸其解決民間糾紛的責任，但這並不意味著建立大量的正式制度。政府可以作為主導力量或主持者，組織社會力量參與糾紛解決，包括委託人民調解或組成行政委員會等。[18]總之，從調解主體上區分行政調解和民間調解至關重要，首先必須解決的就是司法所與人民調解的關係。3．調解人員結構的問題。人民調解的基本定位主要是社區調解，以民間性和非職業化為特點，並大量吸收志願者和社區民眾參與；但另一方面，部分高端人民調解組織又可能具有某些准司法功能，如法院附設人民調解窗口和委託調解等，需要其人員具有較高的專業化和法律職業化程度。近年來，各地司法行政機關不斷追求人民調解組織的正規化，法律職業的滲透日益加深，社會對司法、訴訟、法律專業知識、學歷倍加推崇，甚至主張以正式的「專業化」調解機構和具有更高法律知識背景的調解員（如退休法官或年輕的法學院畢業生），全面取代原有的基層人民調解組織。在中心城市和專業化解紛機制中，這種安排固然具有一定的合理性，但其畢竟與社區調解的定位和理念存在差距，容易與基層社區民眾產生疏離，不利於調動社區群眾的參與。《人民調解法》採用的「就低不就高」模式，並不能自然消除因人民調解組織的多元性而造成的人員結構方面的矛盾，法律雖然力圖糾正司法化偏向，但在實務部門的工作目標中，這種傾向早已根深蒂固。例如，上海通過退休法官全面進駐社區調解，提出將社區調解建成「社區法官」的口號，北京則大量吸收律師參與人民調解，一些地方甚至開始將人民調解作為吸收法學院校畢業生就業的一種方式。可以預見，今後這種傾向不僅不會消失，而可能會進一步加強。同時，在目前的社會轉型過程中，舊的共同體已經解體，而新的社區又尚未真正形成，如何在新型社區建構中，培養現代公民社會的理念，調動社區成員和志願者的廣泛參與，提高協商民主和自治能力，弱化社區調解的職權和國家色彩，避免法律職業的過度滲透和壟斷，也是今後需要正視的重要問題。[19]解決調解人員結構問題的合理路徑應是建立多元化的標準和分類管理。照搬西方的調解模式，無疑難以滿足中國當事人和社區糾紛解決的需要，在徒增成本和複雜性的同時，效果可能適得其反。4．程序和制度設計方面的問題。作為社區調解，如何在保證程序的靈活性、民間社會規範的作用以及社區治理、自治等功能的同時，處理好與程序規範化、制度行政化或准司法化、規則法律化之間的悖論和緊張關係，是一個需要長期關注的問題。人民調解之所以一度出現模仿法庭的趨勢，是因為用「不告不理」、「獨立、中立」、嚴格適用法律等司法原理作為人民調解的原則，並將西方式的中立、正規的調解程序視為唯一合理的模式。《人民調解法》儘管堅持了適宜程序原則，肯定了口頭協議的效力，但也顯示出對於記錄、工作檔案、案卷等規範性的追求。這種制度設計適應了法治社會的需要和法律界的偏好，符合當事人的心理，並可降低調解的潛在風險，提高調解的正當性，具有現實合理性。隨著國家的財政支持保障和司法確認等制度的建立，其正規化、制度化程度無疑會繼續加強。然而，由此也可能會削減民間調解特有的靈活性，影響其便利性和親和力。可見，正規化和靈活性的矛盾今後將長期存在，在實踐中需要特別注意避免形式主義傾向，尋求規範的合理與適度。而尋找適合當代社會當事人需要的調解技巧、話語、理念和形式，提高調解的認知度、公信力和效益效果，同樣是一個具有發展性的課題。5．準確理解和解釋調解協議的法律效力。《人民調解法》將人民調解協議的效力表述為：「經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。」對此，仍存在爭議和不同理解，在解釋和宣傳時，需要慎重和適度。司法行政機關和部分學者力圖將法律約束力解釋為高於合同效力，以進一步提高人民調解的法律地位。由於調解人的參與和作用，調解協議固然有別於一般合同，在訴訟中可作為雙方意思表示的證據，並具有時效中斷效力，儘管如此，人民調解協議本質上仍屬於「私法上的和解」，依靠誠信和自律履行，不能直接作為強制執行的依據。只有通過司法確認，調解協議才可轉化為「訴訟上的和解」，產生相當於生效判決的強制執行效力。換言之，未經法院確認的人民調解協議屬於「私法上的和解」，具有相當於合同效力的法律約束力，[20]不能限制當事人另行起訴；而經過確認的調解協議，則相當於「訴訟上的和解」，產生生效判決的效力，可以強制執行。兩種情況下，當事人都可以提起無效或撤銷之訴或再審意義上的司法救濟。調解協議體現的是私法自治與合意性，而司法確認則體現了司法審查和公權力的監督、制約和保障作用。從強制力和執行的角度而言，調解協議與合同並無本質區別，過分強調調解協議與合同效力的不同沒有任何實質意義，反而容易給調解員、社會公眾和當事人帶來誤導，甚至強化其職權色彩，影響調解的合意價值。對調解效力的過分強調，實際上是我國法律界和社會的一個誤區，體現了對國家權力和強制的依賴。然而，調解的本質是當事人的合意，而不是公權力行為和調解組織的決定，其效果應是有利於自覺履行，因此調解協議的法律約束力重在維護私法自治，強調當事人誠信和自動履行，應盡量減少調解協議進入強制執行的比例；而調解組織對調解協議履行的監督，屬於其責任或義務，對當事人亦不具有強制性。事實上，除少數情況外，大多數自願達成的調解協議都可以自動履行，只有在無法即時履行等特殊情況下，才需要對調解協議進行司法確認。立法對人民調解協議採用了由雙方當事人申請確認、而非法定確認的選擇性制度設計，旨在鼓勵當事人自覺履行，強調合意和自願對於調解的核心價值和意義，也有利於減少對司法資源的浪費。需要特別指出的是，必須依靠強制執行的調解協議，往往隱含著非自願、惡意、濫用、不誠信、有失公平、錯誤等風險，難以達到調解追求的和諧、自主和雙贏的目標，因此不應作為調解的追求。6．實現民間調解組織的整合。《人民調解法》實施後，一些新型調解組織會不斷出現，而一些原有的民間調解組織如消協和勞動爭議、醫療糾紛等專業性調解如何與人民調解組織實現有效的整合，也是一個複雜的問題。這些民間調解機構與人民調解組織既存在共性和統一、整合的可能，又具有與其不盡相同的特殊性。例如，與社區調解不同，消協、工會本身作為利益群體代表、不具有完全中立性；醫療、交通事故調解需要特殊的專業知識和經驗；律師調解則具有法律評價性特點，等等。這些特殊性需要通過更適當的規則、制度、人員結構、程序加以體現，因此，名義上的統合仍需建立在多元化的形式或實體之上。主管部門既要避免重複設立調解機構及其惡性競爭，剋制急功近利發展高端調解機構的衝動，又要充分尊重各種調解的特殊性，通過具體制度設計和規則對新型調解組織加以規範；既要開放和激勵，也應有必要的審查、監督、考核、懲戒、退出等機制。7．建立科學合理的調解評估標準和機制。不容否認，由於熟人社會解體，傳統文化和道德失落，社會誠信缺失、市場風險加大，當事人的理性程度不高，利益衝突激烈，既有的法律意識形態等原因，當代社會當事人協商及合意達成日益困難，調解的利用率、成功率、解紛效果和社會功能可能出現相對降低。近年來，法學界也經常以人民調解組織與其調解糾紛的數量之比來證明其作用的降低。然而，這種評估標準存在明顯的不足。首先，調解數量的下降與訴訟的增加或調解本身的失效之間並不存在簡單的因果關係，因為調解的作用和數量很大程度上取決於制度安排（管轄權），不斷出台的法律使以往由非訴訟機制處理的糾紛不斷向法院管轄集中，如交通事故賠償、醫療糾紛、勞動爭議等。而從上世紀80年代以後，人民調解的範圍不斷被限縮。[21]所以，法院的案件增長並非都是從人民調解那裡而來，也不意味著後者的無能。在多數情況下，訴訟與非訴訟案件之間不能形成此消彼長的契合，非訴訟方式解決的糾紛總量無法準確統計；有些糾紛經非訴訟方式調解不成未必進人訴訟；而有些達成調解的糾紛，有可能再度進入司法程序。其次，基層人民調解的社會功能不僅難以準確量化，而且其效果往往與糾紛及處理的數量成反比，因為好的治理客觀上會減少糾紛的發生，部分治理效果良好的地方確實會出現糾紛和調解數量下降甚至「無訟」的結果。再次，調解的作用不是完全替代訴訟，也可以是部分替代或起到輔助性作用。例如，當事人可通過民間調解對財產分割和子女撫養等問題達成離婚協議，但仍需經過行政或司法程序使離婚成為法律事實，調解儘管不能逾越法定程序確認離婚生效，但其作用仍是不可或缺的。在此，民調和司法統計可能是重合的。最後，在當代多元化糾紛解決機制的格局下，其他非訴訟機制（包括協商和解、其他民間調解、各種仲裁、行政機制等）也在積極發揮作用，使得糾紛得到多元分流，人民調解已不再是非訴訟機制和民間調解的唯一形式。綜上所述，現有的評價機制需要進行調整，應根據調解組織的實際建立科學合理的評價指標，關注其效果和效益，即投入的資源、運行成本和收益之比，而不應僅以調解數量作為衡量調解效果的唯一標準。基層民調組織建立在村居委組織內，以兼職人員和志願者為主，調解員人數和調解網路眾多並不意味成本的增加，因此，應著重考察其組織和調解網路的健全程度，調解員的素質、數量、代表性和普遍性，盡量吸引群眾和志願者的參與，同時以地方治理狀況和效果作為評價標準，包括調解規則（含村規民約、社區公約、規章制度等）、調解宣傳、社區成員的認知度，糾紛發生率、調解成功率、訴訟率，調解員的公眾評價，投訴情況，調解協議司法確認通過率，反悔率，以及調解檔案建立保管、調解員參與培訓情況，並輔之以調解案件補助、表彰獎勵等激勵機制和懲戒。而對高成本的鄉鎮、街道和專業性調解機構，應注重對其功能、效益和效果進行定期考評，如其效益明顯過低，應使之儘快退出調解或整改。8．改革人民調解員的培訓方式。調解是一種來源於實踐的經驗和藝術，不能簡單依靠學歷教育，而培訓是提高調解技能的必要途徑。以往我國人民調解員的培訓模式存在較大問題，主要是講授法律法規及調解制度，方式方法簡單，一些現代調解原理、理念、倫理規範和技巧未得到應有重視。不僅地方司法行政機構缺少這方面的理念、知識和經驗，很多培訓機構本身對人民調解的理解也存在偏差，給調解帶來了很多誤導。筆者在參與培訓和調研中發現，很多調解員並非自願從事調解工作，缺少對調解的理解和熱愛，不具備調解員應有的倫理規範和基本技能，簡單機械理解依法調解，對調解的優勢、特點及其與訴訟之間的關係理解不夠，強調公開調解、裁判式調解，一些年輕調解員對各種民間社會規範缺少了解和尊重，這也是近年來人民調解運行狀況不盡如人意的原因所在。人民調解的發展並不能僅依靠法律的推動，而需要依靠每一個調解員的實踐，他們的能力和素質（包括職業道德、法律知識、調解技能和經驗等）決定著人民調解的質量、社會效果和未來。同時需要看到，人民調解正處在當代世界ADR的發展潮流中，其傳統調解方式既有適應本土的優勢，但也有些已經過時。需要在堅持自身特色的同時，逐步實現調解的現代轉型、拓展發展空間，改革固有不足和弊端，不斷發展創新。《人民調解法》實施後，其中的一些新的理念、原則和制度更需要通過培訓落實到調解實務中。為此，理論界需要加強對糾紛解決普遍規律和共同價值的研究，對調解的模式和成熟經驗加以總結、提升和分析；在大學的法律和公共管理等院系中開設有關課程和專業方向；同時，適應人民調解的多元性特點和需要，進一步完善調解員培訓機制，注重提高調解員的職業道德和技能，促使古老的調解重新煥發出時代的生命力。[22]
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