葉貴仁：我國政府公共管理變革的趨勢與困境分析

　　[內容提要]在剛剛結束的黨的「十六大」上，進一步深化行政管理體制改革被確定為今後一段時期國家與政府工作的重點之一，受到舉國上下的高度重視。適應十六大這一要求，處於全球化大背景下的當前中國政府公共管理變革，其發展趨勢應該是市場化和社會化；在實踐中，這一趨勢又不可避免地呈現出多角度的困境。對此，既要把握住中國行政府公共管理的宏觀發展方向，又要在改革中切實找到有助於解決各種具體問題的思路與方法，從而更好的推動我國行政體制改革的進程。

　　[關鍵詞] 政府公共管理 市場化 社會化 困境分析

　　江澤民同志在中國共產黨第十六次全國代表大會上指出：「進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。……按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革」。[1] 江澤民同志的講話為我國政府公共管理指明了方向，這是新時期全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面的關鍵所在。轉變政府職能和改進管理方式反映了行政改革中社會化的大趨勢；而推行電子政務，提高行政效率和降低行政成本則與改革中市場化的大趨勢息息相關。基於此，本文首先分析了中國政府管理變革的宏觀趨勢；其次，對變革過程中可能或已經存在的若干困境進行了分析；最後，試圖找到適應新形勢的政府管理模式。

　　一、當代中國政府公共管理的宏觀趨勢

　　全球範圍內的行政改革潮流始於20世紀70年代末，近二十年來，這股潮流對許多國家產生重要影響。由於各國的歷史文化傳統，指導理論和法律環境的不同，在行政改革模式構建、具體內容、方法上各不相同又各具特色。然而，縱觀世界各國的行政改革歷程，市場化和社會化乃是政府公共管理變革始終如一的大趨勢。這一趨勢無疑對我國當前正在開展的行政改革產生了深遠影響，並且具有重要的借鑒意義。這集中體現在我國行政改革中公共部門服務與管理中日益明顯的市場化、社會化的趨勢。儘管這並不表明國內改革的特殊使命未被考慮，但在改革的方向及趨勢上，國內外不應有很大差別。

　　（一）市場化的趨勢。在以韋伯官僚制模型為基礎建立的傳統公共行政模式下，政府將其手伸向社會生活的各個領域，公共部門的服務幾乎全部由政府所壟斷。但是，由於市場經濟的發展而擴展的競爭原則，衝擊了政府對公共服務部門的壟斷。如交通、郵電、教育等部門，地區性組織、民營企業、社團等都強烈要求參與或實際地與政府公共部門展開了競爭。可見，市場化就是要打破政府公共部門的壟斷性，從方法論的角度說,政府治理範式創新運動的倡導者們,既拋棄了社會發展的市場選擇說或自發論,也拋棄了「集體行動導向論」或「純粹理性主義的目的論」,而是奉行整體制約或體系相互制約論。政府機制的缺陷及其異乎尋常的低效率，在實行集中計劃體制的國家有著深刻的體驗，從而使人們認識到市場的重要。

　　從全球範圍內看，市場化源於西方市場經濟發達的英美諸國自20世紀80年代以來也掀起了私有化的浪潮，其本意在於更大範圍地發揮市場機制的作用。歸納起來，主要有以下幾種做法：其一，政府業務合同出租。政府在管理中引入市場機制，將一些服務工作承包給私營企業或其他機構，然後競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同。前者完成合同規定的任務，後者驗收服務質量並按合同規定支付報酬。例如，政府出資讓私人企業來經營街道清掃、日托服務、航空運輸、船隻維修、垃圾收集及公共汽車等行業，並允許私人企業向享受收入補貼的窮人提供住房等。通過政府業務合同出租形式，有利於節約政府管理的成本，精簡機構，克服官僚主義，改善服務質量，從而提高工作效率。其二，在政府業務範圍內引入競爭機制。這種競爭包括公對私的競爭、私對私的競爭和公對公的競爭三種類型。這就是讓不同性質的部門提供同一種服務，讓消費者（或稱顧客）自由選擇服務提供者。這種辦法可大大地降低成本，提高服務質量和消費者的滿意度。其三，以私補公，建立「公私夥伴關係」。也就是在政府調控下，將私人資金投入政府經營的項目中，或公私合作經營某一項目，如地產開發、公立學校、公園維護等，從而彌補政府財力的不足，提高服務質量。

　　實行公共服務市場化的意義在於，政府壟斷被打破會形成對官僚機構的外部競爭壓力，促使其提高效率；公私機構同時介入某一公共服務，這一服務的「成本信息」就不再為官僚機構所壟斷，這有利於公眾對官僚機構的工作效率實施有效的監督和控制；彌補政府財力和服務能力的不足，遏制公共機構規模的全面擴大。在公共機構中引進市場競爭機制。主要是通過分權、分群等形式，實現公共服務的基層化、小規模化。在此基礎上取消行政劃片服務辦法，給服務對象以選擇服務機構的自由。公民個人由此獲得了威力無窮的市場權力：就象顧客通過對產品的選擇決定企業命運一樣，公民對服務機構的選擇可以決定單個公共機構的存亡。這必然會迫使公共機構竭力改善服務以贏得更多的「顧客」。

　　當然，市場化政府的出現並不意味著實行私營公司代替政府的全盤私有化，或者政府完全可以像企業那樣來運作，它只是對現有理性官僚制具有校正的功能，而不真正具有替代功能。無論是主張以市場機制改造政府，還是主張以企業精神改革公營部門，以及主張權力下放和地方分權，都不意味著理性官僚制的末日到來了，只能證明它在經歷一次制度創新。[2]政府和企業畢竟是根本不同的兩種機構組織，二者之間存在著不可逾越的界限。政府始終是代表整個社會的利益，就國外經驗看來，市場化也不是完全徹底的。

　　（二）社會化的趨勢。近年來，政府公共管理髮展領域的一個新的趨勢就是出現了非政府公共組織迅速成長。即一些原先由政府承擔的職能被轉移給社會的公共組織，這些組織在從事社會公共事務管理中採用了不同於政府的更為有效的運營方式。由於它的管理內容是公共的，所以又必然是以公共權力為支柱的。一般情況下，它從政府得到授權，以私營的方式承擔政府職能。這一現象被稱之為政府公共管理的社會化趨勢。有學者指出，在公共管理領域，社會化也已經是一種最新的趨勢。所謂公共管理社會化，是指在社會管理和公共服務領域，要改變傳統的由政府大包大攬的做法，將一些政府職能通過向社會轉移或委託代理等方式，轉移出政府，以達到提高行政效率，節約財政開支的目的。其本質是要運用市場機制的作用，推動政府管理現代化。[3] 關於公共管理社會化，托克維爾在《論美國的民主》一書中，多次提到以社會制約權力的思想。他說：「美國總統掌握的大權幾乎接近王權，但沒有應用的機會……法律容許他強大，但環境使他軟弱無力。」[4] 他在分析美國得以維持民主制度時進一步指出美國的鄉鎮制度「使人民養成了愛好自由和掌握行使自由的藝術。」[5] 實際上，監視政府權力的運轉也是社會化的深層次理論根源所在。眾所周知，監視政府權力運作，不外乎體制內和體制外兩種途徑。作為體制外因素的社會化第三部門設立的目的就是為了抵制政府對私人領域的滲透和對社會事務的過度干預。社會化的作用也是為了在政府公共管理改革中喚起社會大眾對公共事務的關注，從而影響政府公共政策的制定。並且避免政府對市場過度干預所導致的「政府失敗」。

　　在我們看來，社會化就是強調公民參與。它的基本主張有：放權於基層。參與模式認為以科層製為基礎的公共組織結構是妨礙政府效率的嚴重障礙，主張把科層制中被排斥在決策過程之外的基層團體引入到政府管理活動中來。換個角度說，就是讓那些長期被動執行的基層管理者具有參與權、決策權。同時，讓一些社會第三部門參與到政府的管理中來；放權於顧客，奧斯本（David Osborne）和蓋布勒(Ted Gaebler)在《改革政府》中提到過這樣的假設：即給服務對象更多的權利，因為他們是納稅人，是政府消費的提供者，對政府服務最有發言權。這一點又同政府行政改革的市場化趨勢息息相關；共同商討。放權不是把所有的權力一股腦地交給低層公務員和公眾，而是有效地吸收他們介入，共商大事。可見參與模式進一步體現了政府重視激勵、鼓勵公民參與的價值取向。也就是說讓社會大眾自己管理自己。

　　政府公共管理何以實現社會化，關鍵是兩個因素。一是政府放權，二是社會力量的自我成熟。首先，我國傳統意義上的公共行政即政府管理的基礎是「大政府、小社會」，政府在不恰當的角色與功能定位下操縱著公共事務管理的大權，也承擔了為此付出的沉重負擔。強政府、行政手段、全方位管理、缺乏責任及效率是傳統公共行政管理模式的基本特徵。隨著經濟社會的發展轉型，這一模式的許多弊端日漸明顯，因而成為國內改革的重要目標之一，改革的方向就是建立公共管理模式。公共管理改變了傳統公共行政模式下的政府與社會的關係，對政府與社會的關係重新進行定位。政府專註於公共政策的制定與監督，公共服務提供的任務則儘可能發揮社會組織的作用，逐步增強非政府部門在社會發展中的獨特作用，實現公共管理社會化。實際上，在經歷了幾輪機構改革之後，我國各級政府權力隨職能的分解而獲得下放，譬如行政審批項目削減、規制放寬等等。這樣，政府因下放權力而減少臃腫與繁瑣從而獲得效率，社會與市場也從中得到授權，進行一系列力所能及的事務管理與服務，這是公共管理社會化的前提之一。其次，我國公民社會在改革開放後特別是90年代以來發展較快，大量非政府、非盈利組織湧現並在社會發展中發揮越來越重要的作用。「民間組織發展壯大後，它們在社會管理中的作用也日漸重要。它們或是獨自承擔起社會的某些職能，或是與政府一道合作，共同行使某些職能。有民間組織獨立行使或與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理。」[6] 公民社會發展的這一趨勢與公共管理的興起產生互動關係，一方面，公共管理強調公共事務管理上的分權，主張社會事務更多地由非政府組織或第三部門來管理或提供，這將促進公民社會的進一步發展；另一方面，社會力量的興起，使公共管理不斷強化其社會化基礎，從而其實現良好治理的根本目的。

　　二、我國政府公共管理變革的微觀層面分析

　　如前所述，各國行政改革都有一些共同的發展趨勢，這便是共性，但也有各自不用的特點和要求，這便是個性。因此，在中國政府公共管理改革議案的設計中一定不能離開中國的國情，即中國的政治、經濟、文化環境，認真研究中國的行政生態環境，找出其中可能存在的兩難困境，是促進政府公共管理改革向縱深發展的關鍵。基於此，在以上整個國家宏觀市場化、社會化的大思路下，還必須考慮改革實踐中可能會出現的一些微觀問題。中國已經進入了良性的社會、經濟、政治發展時期，市場文明的發展需要良好的政治條件。現在，面臨的挑戰是，在中國行政發展的關鍵時刻，是繼續依靠機遇和強力，還是通過可能的深思熟慮和自由選擇來設計良好的行政制度呢？[7]它需要以中國的國情為基礎，吸收西方行政改革的成功經驗和理論努力。就中國而言，在關係改革方向、發展道路、制度創新等方面，一定要針對中國政府公共管理改革中可能出現的「兩難選擇」困境做一個微觀具體的分析。以便能夠更好的體會十六大精神，全面貫徹十六大指明的行政體制改革道路。

　　（一）政府規模大與小的困境。自20世紀70年代開始，西方各國在政府改革中都強調「小政府，大社會」，強調限制政府規模的理論，減少政府干預，利用市場和社會力量提供公共服務，公營部門私營化等一系列措施。但限制政府規模的底線是不降低政府的信用度。如果政府規模太小，不能履行其應承擔的職能，就會讓公眾對政府失去信任。反之，政府規模膨脹，財政開支巨大，冗員增多，公眾也會不滿，特別是在中國這種超大規模的社會中，人們一方面希望從政府那裡獲得更多的公共物品供給，希望政府職能擴大和更好的履行；另一方面，它又希望政府廉潔和廉價。這也是中國行政改革中的重頭戲機構精簡問題。本質上來說，政府規模的擴展並不是官僚集體追求權力和利益的結果，而是公共訴求和社會合力綜合作用的結果。正因為如此，1998年以前，中國開展了幾次大規模機構改革運動，都未能擺脫「精簡――膨脹――再精簡――再膨脹」的怪圈。它的關鍵所在是難以尋找合適的政府規模。表面上看，問題的關鍵便是分清政府職能和明確政府職能，據此對原有機構進行科學的調整和改革。未承擔政府職能的機構撤銷，職能交叉者合併，職能不清者調整。事實遠非如此簡單。本質上，「小政府、大社會」表達的是對過度膨脹的政府規模的理念反抗，其實質要求在於如何限制政府規模。從國家與社會的關係來看，不斷增長的社會需求和政府自主性決定了政府規模增長的必然性。但是政府規模的無限增長會導致諸如財政赤字和官僚主義、政府職能過度分化和難以協調、政府權力的尋租行為等負面效應。

　　總之，要建立一個結構精簡，運轉高效的廉價政府。任何一個實際運行中的政府，都不僅是一種體制、一個體系，而且是一個過程。有效政府作為一種價值選擇，一種政府原則和制度，一種政府過程，其主旨在於依據一定的價值觀來構建政府的基本結構和運行機制，要求在政府運行的一切主要方面和主要環節都必須遵循有效性的要求，形成以效益為主導的政府模式。事實上，政府的「大」和「小」都不重要，重要的是有效。

　　（二）政府的自利性與公共服務性的矛盾。從理論上說，政府是一個純粹的公共領域，政府所承擔的公共產品供給往往具有不可替代性，是管理社會公共事物所必需的，同時消除外部效應，保證市場競爭的公平性和公正性也是政府為公共利益服務的表現所在。江澤民同志在黨的十五大報告中指出：「建設有中國特色社會主義全部工作的出發點和過程腳點，就是全心全意為人民謀利益。」政府是社會當中最大的公共部門，它支配著大量的公共產品。而這些產品究竟是為公共服務還是為自己謀利益，很大程度上取決於官員的選擇行為。很大程度上，政府又可以成為掌權者謀取私利的工具。比瑟姆在研究了科層制後指出：雖然在理論上科層組織是非人格部門，但實際上它卻形成了政府中的獨立群體，擁有本身利益、價值和權力基礎，科層組織獨自的利益在於它維持並擴張自身地位和權力。[8]基於政府自身的利益便產生了以權謀私和濫用公共權力的問題，導致尋租行為和外部效應擴大化，破壞了整個社會發展的公平性和公正性，特別是企業家政府理論強調的利益的自我性，更使政府特彆強調滿足自我利益而非公共利益。我國政府公共管理改革的目標就是要強調政府的公共性和服務性，使政府成為市場遊戲規則的制定者，社會發展的調控者，同時要強化對政府的以權謀私行為的監督和制約。

　　（三）政府規模與能力大與小的矛盾。這一問題的探討，最早起源於後發展中國家現代化過程中政府的作用分析。經濟學家阿瑟?劉易斯指出：「政府可以對經濟增長具有顯著的影響。如果政府做了正確的事情，增長就會得到促進。如果政府做得很少，或者做錯了事，或者做的太少，增長就會受到限制。」[9]亞洲「四小龍」的經濟騰飛表明，後起的工業國家和地區只有在強大政府即既有權威又具有卓越政策制定和政策執行能力的基礎之上，才能促進本國經濟的快速發展。一個有權威的政府在本國經濟改革和經濟發展中將發揮重大作用，佐證了亨廷頓的觀點：對發展中國家來說，「首要的問題不是自由，而是建立合法的公共秩序，人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由」。[10] 因為中國的行政改革與經濟體制改革緊密相聯，且互為前提，因此更需要一個有權威的政府來推動本國改革的順利進行。當然，強調一個有權威的政府，而不是回到計劃經濟的時代；強調一個強大的政府，而不是一個機構膨脹的政府；強調政府公共管理改革，而不是盲目的削弱政府應有的權威。雖然如此，也必須考慮到如果政府過於「強」，則會導致市民社會第三部門的萎縮。不利以整個社會的自治程度的提高，壓抑整個社會的創造力，從長遠來看，這意味著政府必須隨著經濟的增長和社會的進步而逐步降低自身功能的強度。否則，政府就會成為經濟發展的障礙，阻礙經濟發展和社會進步。

　　（四）官僚制度的效率悖論。公共行政自威爾遜以來，一直視效率為其追求的終極目標。因而國內有人把效率作為美國公共行政管理主義範式的主要價值取向。威爾遜認為，行政學研究的目的，在於揭示政府能夠適當地和成功地進行什麼工作，以及政府怎樣才能儘可能高的效率及在費用與能源方面用儘可能少的成本去完成這些適當的工作。[ 11 ] 懷特指出，公共行政的目的，就是在官員和僱員的處置下，對各種資源加以最有效能的利用，使公共計劃得以最迅速、最經濟、最圓滿的完成。[12] 古利克曾說，行政科學中，無論是公或私，基本的善就是效率。[13]當代西方國家以新公共管理或管理主義為定向的政府改革基本可以被定義為追求「三E」（Economy ，Efficiency， Effectiveness即經濟、效率、效能）目標的管理改革運動。與傳統公共行政追求效率原則不同，新公共管理實現有效率優位向緝效優位轉移，實際上擴展了效率的內涵，等同於前面我們分析的由組織、資源效率向服務效率轉換。在此意義上，前述所謂回歸，也不是簡單的重複古典管理主義的訴求，而是根據外界環境的需要改變管理行為方式的新舉措。

　　由於政府等級官僚制的結構特徵，一方面存在著官僚機構的運行成本，擴大了交易費用；另一方面存在著信息不足和失真的可能，從而使行政效率大大降低，決策失誤率大大提高；其三，政府本身既存在著「內部效應」，又受到許多外在因素的制約。政府需要確立自身的目標，「用以指導、規制和評估機構運行和機構人員的行為」；同時，政府經常並非受其機構任務的左右，這是因為政府在更大程度上受很多因素的制約：不能合法地保留其獲取的收入並把它用於其工作人員的個人利益；不能按照其領導人的喜好分配生產因素；必須實現並非該機構自己選擇的目標。這種矛盾性使政府經常偏離機構本身所規定的公共職能。

　　20世紀70年代以來，以新公共管理理論為核心的西方政府改革理論和實踐，對傳統科層製造成巨大衝擊，新公共管理的市場理念和解制政府理念將市場和社會力量引入公共管理；參與理念強化人本意識，公眾的參與意識；靈活政府理念強調政府的權變意識。這些無疑把全新的服務型政府理念呈現在人們眼前，是對原有科層制的巨大創新，因而更加適合於現代經濟條件下的市場化和社會化的大趨勢。儘管如此，科層製作為現代社會的精密設計還將長期存在，「非私人性和主動性乃是科層行政的核心」，「科層組織以其技術優勢而蓬勃發展，是其積極一面，正如工業機械一樣，『人的機械』擴大了人的能力，它增加了人在逐漸複雜的社會中達到其目的的可能性。」[14] 對於中國而言，既要突破傳統的官僚制度的固有缺陷，又同時要求我們在不斷完善科層制的組織形式基礎上，構建新的以政府為主導、社會、市場力量積极參与的多元互動的公共管理模式。

　　參考文獻：　　[1] 江澤民:《全面建設小康社會,開創中國特色社會主義事業新局面――在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》,人民出版社 2002年版 單行本 第35頁　　[2] [3] 汪玉凱：《公共管理趨向社會化》，《管理科學》1999年第6期　　[4] [法] 托克維爾，《論美國的民主》， 商務印書館，1988年12月版(上)，第140頁　　[5] 同上 , 第332頁　　[6] 戴長征，《中國政府的治理理論與實踐》，《中國行政管理》，2002年第2期第22頁。　　[7]〔美〕文森特·奧斯特羅姆，《複合共和國的政治理論》，毛壽龍譯，上海三聯書店，1999年版，中文序第16頁　　[8] [14]〔英〕戴維·比瑟姆，《馬克斯·韋伯與現代政治理論》，浙江人民出版社，1989年版， 第72－73頁，第71頁　　[9] [美] 阿瑟·劉易斯 ，《經濟增長理論》 三聯書店 ，上海人民出版社， 1994年版 第515頁　　[10]〔美〕亨廷頓，《變動社會中的政治秩序》，華夏出版社，1988年版，第8頁　　[11] 彭和平等譯：《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社，1997，第1頁　　[12] 同上，第45、46頁　　[13] [美]羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，台灣五南圖書出版公司，1994，第87頁

　　（編輯：林湄）