香港廉政公署妥協與鬥爭背後的民主啟示

06-03

[摘要]民主政治是一門妥協的藝術。民主政治不能消滅衝突，但是可以化解衝突。

香港廉政公署的妥協與鬥爭

廉政公署建立前的香港社會，黃、賭、毒泛濫，腐敗現象嚴重，蔓延到了社會的各個角落。警匪勾結，收受黑錢，社會秩序混亂不堪。1973年，港英政府警隊檢舉貪污組人員發現總警司葛柏有重大貪污嫌疑，要求他對400多萬港元的私人財產作出解釋，這筆財產相當於他20年全部薪金的6倍。但葛柏非但拒絕解釋，還逃離香港，避居英國。這一事件在香港引起了巨大震動。當年8月，香港學生開始醞釀「捉葛柏」運動，並成立了一個包括學生、工人等團體及報社共13個組織的反腐敗團體。9月2日，學生上街遊行示威，強烈要求將葛柏捉拿歸案。學生運動和各界市民遊行示威促使當局下決心徹底解決腐敗問題。

1973年10月17日，麥理浩總督在香港立法局宣布將成立一個新的、獨立的反腐敗機構——香港廉政公署，原設在警察內部的反貪污辦公室將被撤銷。1974年2月15日，在《總督特派廉政專員公署條例》生效的同一日，香港廉政公署正式成立。廉政公署成立後，立即向法庭申請引渡令，要求引渡葛柏回港受審。在廉政公署的努力下，1974年11月2日，英國倫敦法庭裁定葛柏必須返港受審。1975年1月，葛柏被引渡回香港。隨後，法庭裁判葛柏兩項受賄罪名成立，被判入獄4年。至此，葛柏案辦結，廉政公署旗開得勝，極大地鼓舞了士氣，也增加了市民對廉政公署的信心。

葛柏案審結以後，廉政公署乘勝追擊，以嚴厲的手段打擊各類貪污腐敗行為，破獲多起腐敗集團案件。在廉政公署成立之前，香港的反貪工作一直由香港警方負責，而警方本身就極其腐敗，這一方面導致腐敗案件很難真正得到查處，另一方面也使反貪工作日益失去民眾的信任。毫無疑問，反貪權對警署來說意味著巨大的尋租利益。反貪權的交出，使警署失去利益的同時也失去了隨心所欲腐敗的便利條件，故引發警方強烈反彈。葛柏案發生後，廉政公署一直以警方的腐敗作為主要的查處對象。至1976年，成立兩年的廉政公署就在香港警隊內挖出近20個腐敗集團，數名高級警司被捕，數百名各級警員被捕或被通緝；1977年9月至10月間，廉政公署對尖沙咀警署採取了一次大規模的行動，有260餘名警員被逮捕，其中有22名警司或總警督一級的高級警務人員。

事實上，雖然警員當中有一部分是被動或偶爾一兩次受賄，但廉政公署也有可能查辦懲處他們，這在香港警隊造成了一種人人自危的恐慌局面。1977年10月下旬，1萬多名警察聯名向警務處長控訴他們對廉政公署的不滿，表示政府如不制止此事，他們將集體罷工。警務處長轉告港督後，卻遭到港督的怒罵。1977年10月28日，數千名警察遊行抗議廉政公署對警察的「清剿」，近百名警察衝進廉政公署，毀物傷人。其他警察對此紛紛呼應，準備再次衝擊廉政公署和港英政府。

事態的發展成為一道擺在港督面前的兩難選擇，考驗著港英政府的政治智慧。如果縱容警隊，向警隊妥協，則會導致新生的廉政公署功虧一簣，再次失去民眾的信任，甚至徹底失去民眾的支持，法治勢必倒退。如果支持廉政公署徹查警隊，則會引起警隊激烈動蕩，甚至失去香港的皇家警察隊伍，社會秩序之維持成為首要問題，社會穩定令人堪憂。

港英政府經權衡再三，做出折中選擇，頒布特赦令，最終令事件成功化解。1977年11月5日，港督指令廉政公署停止追究警察在1977年1月1日前所犯下的一切腐敗行為，但案情特別嚴重或者逮捕令已經發出的除外。這一特赦令讓絕大多數鬧事的警察得以解脫，是一種成功的分化瓦解策略，許多已確定不會受到法律追究的警察開始紛紛退出衝突陣營。

該特赦令後通過立法列入《廉政公署條例》。條例規定：廉政專員對涉嫌或指稱是在1977年1月1日前所犯的罪行，不得按該條段規定採取追究行動，但與以下有關者除外——在1977年11月5日不在香港的人或在該日未執行的逮捕令所針對的人；任何在1977年11月5日前已被廉署人員訊問，並被指稱犯任何罪行的人；行政長官認為嚴重至足以令採取行動屬合理的任何罪行；一份由政務司司長親自簽署，述明行政長官認為某罪行嚴重至足以令採取行動屬合理的證明書，即為該事實的確證。特赦令寫入《廉政公署條例》，對港英政府從法治層面保障香港警隊的整體穩定和廉政公署的工作成效發揮了巨大作用。

但是部分警察並不滿足，得寸進尺，要求全面無條件特赦，甚至提出撤銷廉政公署。針對這種情況，如果港府再繼續隱忍退讓，將導致政治上的被動和嚴重的腐敗現象捲土重來。為此，港督召開立法局緊急會議，會上僅用30分鐘就三度通過了《警務條例》的修正案（香港特別行政區《警察（紀律）規例》第232章，附屬法例A），規定任何警官如果拒絕執行命令，將立即被開除，且不得上訴。這一行動最終平息了警察的反抗。

至此，香港警察中的集體腐敗被徹底摧毀，香港的廉政建設逐步走上正軌。可以說，香港今天的廉潔與當時港英政府的政治智慧和巧妙處理是分不開的。

從歷史的角度來看，港英政府頒布特赦令的消極影響是明顯的。一方面，它挫傷了廉政公署的工作積極性。廉政公署成立後著手做的很多工作都因為特赦令的頒布而前功盡棄，這對廉政公署工作人員無疑是一個沉重的打擊。同時，作為一個新生的反貪組織，遇此挫折，也會造成組織內部成員對當局者反貪決心的懷疑，降低民眾對新設反貪機構的信賴感。當然，事件的發展證明，港英當局對反腐敗是有足夠決心的，恰恰是因為這樣的巧妙處理，才給廉政公署更大的發展空間。另一方面，特赦令一定程度上降低了社會公眾對政府的評價。香港新聞自由，傳媒非常發達，當時廣大市民包括很多報章都撰文反對政府的特赦令，全社會已經形成了要將腐敗懲處到底的氛圍和決心，政府此舉被認為是有違民意，也是在向貪污腐敗低頭。在反貪戰役剛剛打響時便向貪污腐敗退讓激起了民眾的強烈不滿。

但同時也應看到，特赦令更為關鍵的是對穩定和發展香港社會起到了正面的作用，達到了反貪和維護社會穩定的雙重目的，可謂是最理想的選擇。如果不向警察做適當讓步，香港的治安狀況則會出問題，社會穩定受到影響除損害市民的利益外，還將影響香港的投資環境，這對作為金融自由港的香港來說無疑是致命的。另外，警察的貪污受賄雖是一種犯罪行為，但卻有其特殊的歷史背景。

港英政府頒布特赦令成功化解反貪危機的實踐表明：民主政治是一門妥協的藝術。民主政治不能消滅衝突，但是可以化解衝突，變惡性衝突為良性衝突。而法治作為政治的一部分，其中也內生地包含著妥協的因素，這點對於法治不健全或正處於健全階段的國家尤為明顯。妥協的過程對民主是特殊的支持，它不僅是一種手段，可達成雙方互相滿意的結果，而且妥協就需要參與，制定協議，各方都必須起到積極的作用。港英政府的特赦令很好地說明了這一點，也為香港的廉政建設開啟了新的篇章。