解決全球民族問題的出路在哪裡：文化多元主義失敗了嗎？
威斯特伐利亞條約確認儀式文化多元主義潮流的傳播方向，大體是從西向東、由北而南（第7頁）。在西歐，一系列既有條件的「幸運組合」，極大地降低了文化多元主義的風險，使它能夠以各種與健康地保護和促進民主、經濟繁榮、人權以及地區安全相匹配的方式，建構起疏導族群政治的框架（21頁）。茲將這一潮流之由來簡單追溯如下。在二十世紀的最初幾十年里，國家內部的「民族問題」主要被理解為是「跨境居住於他國的少數民族問題」。在歐洲，隨著哈布斯堡、俄羅斯和奧斯曼土耳其等多民族帝國的瓦解與諸多新獨立國家的出現，「少數民族問題」集中地產生於被劃入國家邊界「錯誤一方」的那些族群之中，例如被劃入羅馬尼亞國界的匈牙利人群、劃入波蘭的日耳曼人群等。起先被建議的是通過雙邊談判來解決這類問題（28頁）。但到二戰臨近結束之時，上述解決方式被拒絕了。因為它僅只考慮保護那些在與其相鄰國界之外擁有一個「親戚國家」（kin-state）的族裔人群，而且還很容易被「親戚國家」當作入侵或干涉其鄰國的借口。因此，將少數族群問題納入更廣泛的人權問題里去看待，亦即用普世性人權來保護少數族群的特殊權利，遂成為這以後新國際秩序的基礎（29頁）。上述趨勢，不僅是道德理想主義和尋找解決民族問題替代方案的真誠願望的結果，而且也是試圖控制和削弱少數族群、削弱族群作為集體行動者的力量的結果。因此也很好理解，在那個時代的歐洲，人權路徑不會賦予少數族群以保持自己語言文化，或行使某種形式的地方或地區自治的權利。而沒有這些權利，已持續數世紀之久的人群或地方性文化便無法拒絕規模更大的國家所實施的民族建構和同化的各種政策。對某些人們來說，人權規範無法保護少數族群免於在長時期內將被同化的命運，這是一種令人遺憾的局限；而對另外許多人來說，事實上這正是民族建構的一項重要功德。國聯的經驗似乎表明，「少數族群的各種需要必須適應於下述更大的利益考慮，即促進民族國家的安全及其制度穩定，為此甚至要以抹去各種族裔文化、將同質性加於全體人口之上作為代價」。換言之，拒絕戰前維護族裔權利的傳統是正當和道德的。上述見解支配了自1945-1980年這三十多年間的大部分時間（30-31頁）。確實，除瑞士以外，所有西方民主政體都曾追逐過民族同質化的理想，儘管它可能是通過更加日常形式的國家建構，即M. Billig所謂「不起眼的民族主義」（banal nationalism）方式來實現的。在其中，國家「或含蓄或明火執仗地被視為屬於某個支配的民族群體所有，後者利用國家來賦予它自己的認同、語言、歷史、文化、文學、神話、宗教，以及諸如此類的東西以特別的地位」。公共機構和公共空間到處被打上特定民族的印記，經常在不受人注意或未被人們提及的情況下通行無阻，乃至大部分人們甚至從未察覺到它們的存在（64頁）。原住民「內部自決」的觀念與對少數群體文化權利的肯定新的轉變始於1980年代，分別依賴於兩種不同的軌跡而行進。一是遵循處理原住民特殊情況的軌跡而行事。1957年，作為對國際法不承認基於團體身份的權利主張的一種例外安排，國際勞工組織通過了「關於保護和統合原住民即部落民人口」的第一百零七號協議。這還只是一個關於「過渡階段」的協議，是在他們最終成為「平等的、無差別的國家公民」之前實行的一種「特殊保護」。由於它的「家長式和同化主義者」的基本立場，這個協議到1980年代已經變得過時，於是該組織在1989年通過了新的一百六十九號協議。它宣稱必須移除過去標準中的同化主義取向，並對原住民的各項權利，包括其土地主張、語言權利和習慣法予以全方位的承認。這可以看作是戰後第一個文化多元主義國際規範的真正範例（31-32頁）。1993年，聯合國起草的關於原住民權利的宣言草案，不僅重申了原住民應當享有的上述各項特殊權利，而且宣稱原住民擁有在其所在國家之內實行廣泛自治（extensive self-government within the bounderies of a larger state）的「內部自決」（internal self-determinaion）的權利。任何自決的提法在國際政治領域內都是極其敏感的，即使草案已經將外部自決，即從現屬國家分離出來的權利主張明確排除在外，情況依然如此。因此這個草案至今沒有獲得批准。但它的核心觀念已經在世界範圍內得到傳播（31-33頁）。儘管特別針對原住民的那種相對小規模，並且帶有某種例外處置含義的權利承認沒有被直接應用於族裔及文化上的其他少數人群，但它還是將一種「更友好地對待差別」的取向推廣到處理與原住民之外的其他少數族群的關係問題上。於是產生了試圖直接解決一般少數族群的特殊集體權利問題的第二條行動軌跡。聯合國1966年通過的《關於公民權利和政治權利的國際公約》第二十七條款（該條款宣稱：「在擁有族裔、宗教或語言上之少數人群存在的國家內，不應拒絕屬於這些少數人群的成員們在與本族其他成員間的溝通，在享有自己文化、信仰和事奉自己的宗教、使用自己語言等方面行使自己的權利」），經聯合國人權委員會於1994年發布的「關於第二十七條款的一般評論」的重新解釋，被理解為包含了對少數群體享有其自身文化之權利的正面肯定（33-35頁）。
加拿大的因紐特人一個極其顯著的事實是，如果將考察對象限制在具有一定規模，並且聚集於一片居土之上的少數民族，那麼發達國家內所有超過二十五萬人口、被證明是擁有領土自治意願者，現在都已經獲得這一權利。許多更小的群體（例如在比利時的德語少數群體）也是如此。針對這一對象的多元文化路徑有六項評價指數：合眾國制或准合眾國制的領土自治；地區性或全國性的官方語言地位；在中央政府內或憲法法庭上的代表保障；支持少數族語言的大學、學校及媒體的公共經費；由憲法或議會確認的「多民族主義」；賦予國際展示性的權利（如允許次國家地區設立國際組織的分支機構，或簽訂條約，或組織自己的奧林匹克代表隊等）。衡之以擁有一定規模（十萬人以上）的少數民族的十一個發達國家，比利時、加拿大、芬蘭、西班牙和瑞典等五國表現出強烈的多文化取向，有三個國家，即義大利、英國和美國的表現更溫和一些，另外三國，即法國、希臘和日本則堅持不讓步。不過即便如此，法國南部科西嘉島作為特別的「地區型半自治體」（collectivité territoriale），仍比法國所有其他省區享有高得多的自治權利（68-71頁）。以上兩類少數人群，都屬於「家園型少數族群」（homeland minorities，或曰historically settled homeland groups）。它們都因歷史地定居於一個國家的某一特定地域已久歷年歲，故將那部分國土視為屬於它們的「家園」。那片家園現在已經被納入一個更大的國家之內，或者也可能被兩個或更多的國家所分割。但該人群依然對那片家園懷有一種強烈的歸屬意識，並經常萌發對於更早時代，即當他們能自我治理那方土地時的回憶。我們已看到，從發達國家處理其與「家園型少數族群」之間關係的「最佳實踐」中浮現出來的，就是各種形式的領土自治體制。它與針對原住民的土地權利和多元法律，針對次國家少數族群的將其語言承認為官方語言的政策，以及針對業已移居到本國其他地方的家園型少數族群成員的非領土自治等結合在一起發揮作用。這些做法一開始在大多數西方民主國家內都引發過很大的不同意見和辯論。但是今天，家園型少數族群的領土自治觀念已經被廣泛接受。對西班牙或比利時（這只是隨便舉例）來說，重新回到一個統一的、單一語言的國家已經是一件不可想像的事情。確實，沒有一個西方民主政體在對家園型少數族群實施領土自治之後又試圖挽回這一決定。次國家民族的自治，在過去曾被看作是「例外」或者對「正常」國家的偏離；而「正常」的規範就是指法國那樣的高度集權化國家，它擁有不加區分的共和國公民權利的觀念，以及單一的官方語言。而所有力求實現文化多元主義的立場都共享著對早先這種統一的、同質化的民族國家模式的拒絕，意欲代之以一種文化多元主義的，多語言、多層級的，更加「現代」的國家。以這樣的方式，自治的各種各樣特定個案遂被置於一種更廣闊的現代性言說之中。在那樣的言說中，更帶分割性的、散布得更開的、更加多層級分離的國家性和主權觀念，已變得越來越正常（176-178頁、61頁）。在發達國家試圖調整的族群關係清單上，還有另一類型被視為少數民族的人群，即移民群體。如果把原住民和由於國家間的邊界劃分等原因而歷史地形成的擁有其歷史家園的少數民族群體劃為「舊少數民族群體」，那麼移民群體或可視為「新」少數民族。這種「新」少數民族的最大特徵是，他們不像前兩類「舊」少數民族那樣，擁有一個歷史地形成的聚居地域。
移民與歐洲回溯歷史，澳大利亞、加拿大、美國和紐西蘭等重要的「移民國家」都曾對移民採納過同化政策（71頁）。但從1960年代晚期起，情況明顯地改變了。准許入境規定中的種族中立政策，致使源於非歐洲及非基督教社會的移民數量激增；與此相聯繫，一種更帶文化多元取向的觀念，鼓勵移民公開、自豪地表達他們各自的集體身份認同，並使得各種公共制度負擔起適應移民的族裔文化多樣性的職責。上述趨勢普遍出現於將移民作為永久居民和未來公民予以接納的移民國家，只有堅持同化觀念的法國屬於顯著的例外（72-73頁）。但如果把眼光擴大到傳統移民國家外，人們就會看見不同的圖景。剩下的十七個西方民主國家，在對待移民方面沒有一個顯示出強烈的文化多元主義傾向。其中顯現溫和轉向的只有比利時、荷蘭、瑞典和英國；絕大多數，包括奧地利、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、義大利、日本、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞士等國，對此都持抵制態度（74頁）。可見對移民群體的文化多元主義立場在傳統移民國家之外尚未生根（75頁）。文化多元主義未能進一步從處理原住民和歷史形成的次國家少數族群問題延伸到對待新移民問題的領域，是不是文化多元主義「退潮」的一種重要跡象？下面還將回到這個問題上來。自由化、民主化、人權文化推動文化多元主義文化多元主義的各項公共政策不是從政治哲學討論班上規制出來的。它的產生，並非如不少人以為的，是受到斯賓格勒與赫爾德的沙文主義和相對主義思想所驅動，或者是繼承了根源於尼采式懷疑主義的後現代學說或解構主義拒絕自由主義的立場。它也沒有偏離自由主義，而恰恰根植於從1960年代開始發生在全方位社會政策轉變（如流產和避孕權利、自由化的離婚法律、廢止死刑、禁止性別與宗教歧視、同性戀非罪化等）之中的種種自由化和民主化過程（109頁、97-98頁）。是民主化帶來了多方面影響決策的入口（111頁）。有關人權的各種規範在二戰後被聯合國寫入法律文件，本是對此前保護少數人群的集體權利體系的一種替代。具有反諷意義的是，推動著文化多元主義在眾多西方民主政體中發育為相當普遍趨勢的一個重要的意識形態因素，正是人權文化的興起。人權革命釋放出一系列有關族裔和人種平等的觀念，以及一系列反對族裔和人種等級結構的政治運動。它們自然地激發起文化多元主義和爭取少數族群權利的當代鬥爭（88頁）。曾被西方廣泛接受的民族具有不同等級的基本立場——整個殖民體系即建立在不同族群的等級結構這一前提之下——由於希特勒的瘋狂謀殺政策而變得不再被人們相信。用T. Borstelmann的話來說：「明目張胆的種族統治在德國施行種族滅絕的毒氣室里已經喪盡了它的合法性」；這一災難「驚動了世界的良心」。自1948年聯合國通過《世界人權宣言》，國際秩序決定性地拋棄了有關族裔或人種的等級結構的舊觀念。於是才有1948年至1966年之間的去殖民化運動，以及1955年至1965年美國非洲裔人群的反種族隔離運動。
美國非洲裔人群的反種族隔離運動，圖為四位民權運動領袖正如戰後民主化浪潮的第一波，即去殖民化運動激發了美國黑人爭取公民權的鬥爭（第二波浪潮）一樣，後者又激發出第三波浪潮，那就是為爭取更廣泛意義上少數權利的鬥爭。發達國家內的各族裔群體遂以自己的方式起而反抗殘存的族裔與人種等級結構。可是如果說非裔美國人所要求的，是分享將他們非自願地隔離和排除在外的那些制度與機會，那麼大部分其他國家的少數人群恰恰處於相反的地位。他們面對的多是被非自願地同化，以及被剝奪自己的語言、文化及自我治理的各種制度的險境；他們需要的是「足以對抗大多數人的各式保護」。因此，由反種族隔離鬥爭所激起的爭取少數族群的各種集體權利的鬥爭，儘管也訴諸「對抗大多數的保護」，但它的形式已不僅是反歧視和要求無差別的公民權，而是聲張和爭取各種基於群體差別的少數人群權利。它已經演化為名副其實的文化多元主義運動（89-91頁、112頁）。西方發達國家：在自由與立憲主義框架中的文化多元主義在發達國家，各種文化多元主義的政策，都是在一個更大的自由與立憲主義框架之中運行的。因此它們必須從形態上受制於尊重人權和公民自由等各項公共標準。處於多民族合眾國模式的國家之下的次國家政府，像中央政府一樣受制於同一憲法制約，因此不會導致在一個更大的民主制國家內部出現地域性暴政的孤島，也沒有能力以保持文化元真性、宗教正統或民族純潔的名義而限制個人自由（93-94頁）。這種被安全控制在自由、民主的立憲主義和人權規範之內的文化多元主義政策，進一步推動了發達國家的「公民化」過程。族裔文化和宗教多樣性一向以一系列非自由主義和非民主的關係為其特徵，如征服與被征服、殖民與被殖民、移民與原住民、人種化與普通人口、規範化與異類、正統與異端、同盟與敵手、主人與奴隸等等。而「公民化」過程就是要將這些非公民關係的範疇轉變為自由-民主政體下的公民關係。人們過去曾經設想，實現公民化過程的唯一或最佳方式，是以某種單一的、無差異的公民模式賦予所有公民個體。但是自由主義的文化多元主義卻以這樣一種認識作為其出發點：複雜的歷史必然地和理所當然地會產生出基於群體差異的族群政治的不同主張；公民化過程不應該壓制這些主張，而應當透過人權的觀念、公民自由和民主的可問責性來對它們進行過濾，向它們提供一個整合的框架（94-96頁）。文化多元主義在發達國家的成功，與它是在民主立憲政體這個更大的權利關係框架之內運作密切相關。民主考慮限制了統治精英鎮壓族裔群體政治運動的能力。在許多其他國家，統治精英通過僱用兇手或准軍事力量殺害少數民族領袖，或者用買通警察與法官來監禁他們的辦法，削弱族裔群體的政治行動。對這類鎮壓的恐懼迫使非支配群體沉默，甚至連最溫和的要求也不敢提。不開口對許多國家內的少數人群來說是最安全的選擇（111頁）。但在西方發達國家，有五種因素保證了文化多元主義在很大程度上得以實現。一方面，人權革命推動的日益增長的權利意識，少數族群的人口數量不減反增的趨勢，以及可以多渠道地獲得安全的政治動員保證，有助於說明被支配群體何以對文化多元主義的主張越來越有信心。另一方面，族群關係的「去安全化考量」和在人權問題上的共識，降低了支配人群接受這些主張的阻力；在其中被動的順應要多於積極的支持（133頁）。所謂「去安全化考量」，是指解除對跨境居住的少數民族可能損害其所在國利益的擔憂。二戰前，義大利曾十分擔心南提洛爾的德語人群對奧地利或德國的好感，認為它可能會瓦解他們對義大利本國的忠誠，因而使他們支持德、奧侵入或吞併南提洛爾的企圖。同樣的疑懼也出現在針對比利時、丹麥和波羅的海各國境內德語人群的態度中。這類擔心在型塑戰後迴避「民族問題」的國際回應中，起到了很重要的作用。可是在今日，在整個成熟的西方民主國家中，這已完全不是問題。沒有人再會懷疑一個少數民族或原居民可能與毗鄰的同族敵對者或潛在侵略者合作。另外，北約組織也有效地排除了在締約國之間發生互相侵略的可能性（118頁）。
北約成員國然而，恰恰就是上述那些保證了文化多元主義在發達國家得以部分實現的特殊條件組合，卻成為它在全球範圍內成功傳播的主要障礙（21頁）。換言之，它在不同社會中的不同命運，可能與那裡的人民如何理解人權的道德邏輯沒有太大關係。它在極大程度上取決於這些規範性主張被置入了何種形態的有關權利關係的更大制度框架之中（112頁）。 少數民族問題「國際化」的三項策略及其失敗：安全至上受鼓舞於自由主義的文化多元主義在西方的明顯成功，也受震動於發生在後共產主義歐洲及後殖民地世界族群衝突的種種災難性景象，1990年代初，歐洲決定在東歐把對待少數族群的問題「國際化」。符合對待少數民族的「歐洲標準」，成為一個國家能否被歐洲接納的測試。這與歐盟在1989年之前有意地避免將任何涉及少數民族的條款納入其內政原則的做法正相反。還有一些複雜情況，如對大規模流亡者湧入西歐的擔憂，族群內戰所導致的法律死角成為黑社會、毒品販賣者以及宗教極端主義者們的天堂等，也對促成這一轉變起了一定的作用（173-174頁）。少數民族問題「國際化」的策略有三項，即推薦「最佳實踐」，設定最低標準，特定情況下的各種直接干預（174頁）。在上述每一項策略的內部以及它們相互之間，都存在著許多不一致之處。主要困難在於無法將自由的文化多元主義的樂觀追求與對於反覆無常的族群衝突的悲觀主義擔憂順利整合在一起。向東歐宣示發達國家「最佳實踐」的策略以幾乎完全無效而告終。這不僅是因為沒有民主制度提供的安全保障，少數族群不可能從事充分的政治動員；真正的阻力還在於國家和主流人群尚難以接受少數族群的自治訴求所可能引起的巨大風險。因為缺乏可靠的人權保障基礎，主流人群擔心自治地域將會淪落為針對包括本族成員在內的非自治族群的各種居民的「暴力孤島」。事實也往往果真如此。另外，東歐「第五縱隊」的歷史記憶也使國家對少數族群可能成為其「親戚國家」的潛在同謀者充滿疑懼（182-184頁）。而這個問題一旦與國家安全相聯繫，道德理由和民主論辨的空間就會大大縮小。將一個問題提到國家安全的高度，就使它壓倒了正義。以安全來取代正義，正是後共產主義歐洲與西歐在論辯少數民族問題時的最明顯差別（192頁）。這種無所不在的將問題「安全化」的傾向顯然不是完全必要的。政治精英玩「安全牌」，已成為一種對於危及民族關係的後果無所顧忌和不負責任的頑固作風（193頁）。衡量這個問題時可以採取的一種方式是，打出安全牌，有一個門檻。為避免國家鎮壓，少數族群必須把他們的訴求保持在此一門檻之下。可是門檻究竟應該在哪裡呢？他們的要求可以按其強烈程度高低排列如下：一，暴力分離主義或恐怖主義；二，民主形式的分離動員；三，領土自治；四，在更高的教育層次中採用少數民族語言；五，選舉權；六，各種集體權利；七，官方語言地位；八，少數民族語言的基礎教育；九，少數民族語言的道路指示牌等。在西方，門檻位於第一項和第二項之間。但在歐洲後共產主義諸國，這個門檻多位於第七與第八項之間。東歐的政治民主化與少數民族的民族主義之間呈負相關關係。民主化程度較高的捷克、匈牙利、斯洛維尼亞和波蘭均無民族問題；而有民族問題的斯洛伐克、烏克蘭、羅馬尼亞、塞爾維亞、馬其頓、喬治亞等國，其民主化就有很大困難（193至194頁）。
東歐與東南歐在這裡，Istvan Bibo的話很值得引述：「如果恐懼在自由方面的進步將會危及國家利益，那就無法獲得民主所能提供的充分優勢。成為民主派首先意味著不再害怕，不再害怕那些有不同見解，說不同語言，以及屬於不同種屬的人們。東歐和中歐各國感到害怕，因為它們還未曾充分地發展出成熟的民主政體；而他們之所以沒有充分地發展出民主政體，則因為它們還在害怕。」（195頁）第二項策略是制定明確的法律或准法律的有關規範和標準。根據1991至1995年間在所有主要的歐洲組織之間很快達成的共識，影響少數民族在後共產主義國家待遇問題的最好解決途徑，就是制定各種最低規範和標準，設立監督各國實施這些規範準則的國際機制，並以此決定某國是否有資格「重返歐洲」。可是歐洲有關少數民族權利的努力中的最令人吃驚之處是，對這些標準究竟是什麼，怎樣才能將它們條理化，卻一直沒有在其主要推動者之間形成清楚的觀念。事實上，在給予國內少數民族以何種權利、如何區分不同類型的少數族群，甚至對是否承認存在少數族群等問題上，西方各國之間有重大的不同。因此並沒有一種對少數民族權利的「歐洲標準」。由於上述原因，當然也由於任務本身過於艱巨，歐洲徘徊在傳播自由的文化多元主義的長期目標和防止與解決潛在地導致族群衝突的短時期應急措施之間。結果是它在這兩個目標上都缺乏足夠的推進力（198-199頁）。緊隨1993年歐洲議會委員會的一千兩百零一號議案「反映出歐洲組織支持領土自治的最高潮」之後，歐洲組織在這個問題上明顯後退了。它開始轉向一種更帶普遍性的少數權利策略，而不再重複不同少數族群之間的區別問題（209頁、219頁）。這一轉向當然會帶來代價。僅對一般文化權利的承諾，其本身就嚴格限制了需要予以確認的少數族群權利的種類。它對某些特定族群來說是遠遠不夠的，因為它排除了基於歷史上長期居住和領土上相對集中的事實而產生的各種要求。然而恰恰是這樣的一些要求，成為後共產主義歐洲幾乎所有暴力衝突的導火索。在波斯尼亞、科索沃、馬其頓、喬治亞、車臣、Ngrono-Karabath，情況都是如此。因此上述退潮與轉向根本無力應對後共產主義歐洲族裔衝突的嚴峻挑戰（202-205頁）。這一項策略，於是也被認為是基本失敗了（199頁）。兩種策略都不如意，因而又有第三項策略，即「從制定『規範』和『標準』轉向預防和解決衝突」的一系列特定個案干預。有一種邏輯指導著對這些特定個案的干預。但它不是自由的文化多元主義邏輯，而是安全邏輯，即出於保障地區安全的算計。在這一策略指導下，歐洲迫使馬其頓政府給予桀驁不馴的阿爾巴尼亞少數族群以更大的自治權利，承認他們的語言為官方語言。在波斯尼亞，歐洲組織強迫波斯尼亞穆斯林、塞爾維亞人和克羅埃西亞人各方都接受一個地區自治和協商式權力共享的結構。在塞普勒斯，聯合國在歐洲組織協助下創建了一種合眾國制的權力分享方式，來解決多數民族希臘人和少數派的土耳其人之間的長期紛爭。在衝突真正產生時，歐洲組織就會發現：從領土自治立場後退的FCNM（歐洲議會關於保護少數民族的框架協議，1995年簽署）幾近一無所用；而某些形式的權力分享仍是必須的（231-232頁）。但這些對特定個案的干預所遵循的原則，是現實政治，而不是基於國家和少數民族相互關係中所應有的原則性觀念。因此這種安全邏輯有高度的伸縮性和對時局背景的敏感性。它所導致的解決方案有時超越FCNM，有時則連FCNM的要求也達不到。例如容忍保加利亞制定的法國式憲法，就幾乎肯定違反了FCNM（234頁）。歐洲組織的行為因此被批評為具有任意、無原則和前後不一致的性質，「未能形成任何和諧的少數權利標準」，「只是證明為了穩住局勢，它們事實上預備採納任何政策措施」（232頁）。例如，歐洲安全與合作組織在1990年代中葉已改變了對少數族群自治訴求的支持。他們反對很多國家內的少數族群在合乎法律的範圍內採用各種和平與民主的方式爭取領土自治的權利。但在另一些國家他們並不如此行事。如對烏克蘭的克里米亞人、摩爾多瓦的高加索人、喬治亞的Abkhazia人和Ossetia人、亞塞拜然的Ngorno-Karabakh人，以及塞爾維亞的科索沃人等。如果說這樣做有什麼「例外」或「非典型」的理由，那就是這些少數族群都非法地、違憲地強行奪得了政權（236至237頁）。實際上這只是向那些已經對國家穩定造成足夠確定的威脅的少數族群被迫妥協，是對安全威脅的回應，而不是原則性的主張。簡言之，安全邏輯對國家與少數族群雙方的不妥協都予以獎勵。這樣做既是在鼓勵好戰的少數族群，同時又是對遵守法律者的懲罰（243頁、246頁）。文化多元主義在發達國家得以實現的資源和條件在後殖民國家太不均勻1990年以後，在各國內部的族裔衝突取代霸權間競爭而成為和平、發展、穩定與人權的最大威脅。從全球政治組織內部，似乎是以一種相當無意識的方式湧現出來一種想法，即採取與歐洲組織相似的基本策略來傳播文化多元主義（54頁），但它也陷於相似的兩難局面。聯合國社會發展研究所前後啟動了關於「族裔衝突與發展」、「族裔多樣性與公共政策」的研究計劃，試圖將有關統一民族國家應當高度中央集權化和同質化的觀念轉變為更流動性和多層級化的主權觀念，以及一種更友善地對待多樣性的公民觀念。這些努力產生出一個全球性網路，把聯合國官員、非政府組織、慈善組織、准學術機構等聯繫在一起（248頁）。但是在這個相對狹隘的圈子之外，推行涉及少數族群自我治理的「最佳實踐」活動在大部分後殖民世界遭到嚴重抵制，如同在大多數後共產主義國家一樣。如Ashis Nandy所說，「任何有關國家權力下放，或者按真正的合眾國模式來更新國家觀念的提議，都與第三世界的後殖民國家格格不入」。即使有少數採取某種領土自治的國家，也只是暴力鬥爭和內戰的結果（249-251頁）。這種強烈抵抗，可能與不同文明的價值及其前現代態度關係不大。關鍵仍是文化多元主義在發達國家得以實現的資源和先決條件，在後殖民國家太不均勻。這裡至少存在五方面的問題。即人權保障的缺乏，地區性不安全，對國際社會和國際組織的不信任，殖民主義遺留下來的族裔等級結構的消極影響，人口結構中缺乏一個支配性的人群（254-263頁）。與歐洲組織採用頒布法律或准法律的規範與標準的行動相類似，世界組織在這裡碰到同樣的範疇選擇問題，即要制定一般性規範，還是分別適用於各特殊類型少數族群的針對性規範（265頁）？聯合國最初選擇的是為少數權利制定一般性規範的戰略。它通過對《關於公民權和政治權利的國際公約》（1966年通過）第二十七條的重新解釋，將所有族裔-文化上的少數人群，無論其新舊、大小、分布是集中或分散的，都覆蓋在「享有其文化權利」的對象內。但正因為如此，它也被證明無法處理「具有世居家園的各群體」的特殊要求。為了改變這一策略對家園型少數族群基於其歷史與領土理由而提出的那些特殊要求保持沉默的尷尬，聯合國沿著發展中的一般性權利戰略去開闢針對性權利的新方式。但它僅僅走出的，是承認以原住民為特殊對象這一步（265頁）。而發展出針對次國家少數民族的全球規範問題，在不遠的將來仍毫無可能。Liechtenstein提交聯合國大會（1994年）的《通過自我治理實現自決》的決議草案，從未被認真考慮和辯論過（273頁）。在兩種家園型少數族群之間確實存在顯著的社會學和歷史學差異，但它們也有共同性，並都已在西方民主政體中被授予領土自治的權利。而在目前的國際言說中，這一重要的共同點變得模糊了（274頁）。在任何意義上，它們都是「原住民」。事情無法一直拖延下去。因為堅持在二者之間的區分，從政治上很難尋找到說得過去的理由（279頁、290頁）。在積極涉入國家與其少數民族嚴重衝突的地方，聯合國十分典型地是在促進各種形式的自治，例如在塞普勒斯、蘇丹、伊拉克、印尼、斯里蘭卡和緬甸。這自然是在重複後共產主義歐洲的經驗。自相矛盾的是，儘管在諸多極其鮮明的個案里，聯合國實際上只能選擇推進多民族的合眾國體制的各種形式，但它在處理次國家的民族問題時，卻反對作為原則的自我治理的觀念。國際社會在各種實際個案里提倡的種種形式的自治模式，本可以作為鞏固自由-民主的公民關係、尊重人權和經濟發展的載體，但如今它們只是危機情況下的權宜措置，而不是一般意義上對少數族群自治的原則性承諾。它們至今被廣泛地評價為是對傾向於好戰和濫用暴力的少數群體的交換與妥協（292頁）。文化多元主義的「後退」與「反彈」那麼，文化多元主義主張在後共產主義和後殖民地社會的普遍挫折，以及西方民主政體在針對移民人群的政策問題上止步不前，是否意味著它的全面後退，甚或如歐洲不止個別發達國家在2010年代先後宣告的那樣，它的實驗已經失敗？本書作者在書中好幾處承認，1990年代中葉以後，多元文化主義的主張在西方發達國家有「後退」（retreat）或「反彈」（backlash）的跡象，甚至說歐洲正處於「針對移民和文化多元主義各種政策的大眾性反彈之中」（224頁）。但另一方面，他仍十分肯定地斷言，不存在一種「全方位的退卻」（across-the-board retreat，123頁）。這裡包含著好幾層值得注意的意思。首先，在發達國家，反彈是相當地方化的，僅涉及某些國家或某些少數族群，尤其是針對移民人群的政策。這不是要回到傳統的自由主義信念。後者認為族裔性是屬於私人領域的範疇，而公共領域對此應當中立，因此應當無區別地對待公民權。就此意義而言，從針對移民的文化多元主義立場後退，並不是對文化多元主義的整個否定（122-123頁）。其次，上述後退在一定程度上也是可以理解的。即使是在發達國家，大多數公眾對文化多元主義的態度實際上只是「默認」而已，並沒有變成這一立場的「真正信仰者」。它只表明已有足夠數量的公民認為文化多元主義符合其國家的自由主義民主價值，所以是一種可以允許的政策選擇。因此當局勢發生某些變化時，大眾的支持也可能變化（120-121頁）。複次，由於缺乏前文所述一系列特定條件的「幸運組合」，文化多元主義的主張在後共產主義歐洲和後殖民地社會多受排斥抵制，是具有一定客觀原因的。歐洲組織和國際組織針對此種情況而調整其策略，在一定程度上也是必要的和可以理解的。最後，儘管如此，本書作者仍然對呈現在歐洲及國際組織中的曖昧態度表示憂慮。因為他懷疑「西方組織的某些領導者」試圖放棄以法律規範確認少數權力的路線，而代之以基於安全考慮的對後共產主義國家進行個別干預的方案。他又提醒說，將歐洲議會關於保護少數民族的框架協議轉換為一個保護普遍性少數權力的文件，也許是可以理解、甚至是必須的。但如果這真的是歐洲所選擇的道路，那麼還必須認識到這樣做的代價。過去制定的那些針對國內少數民族的國際規範將被放棄。對有些人而言，與領土相分離的族裔觀念才是真正體現出唯一正確的自由民主主義途徑，體現唯一符合後現代有關運動性、全球性、多元的、變動不居的混合認同途徑的普遍觀念。雖然很少說得十分明白，這一見解暗示的是：西方的少數民族，只要繼續將他們的認同與領土上自我治理的制度設置聯繫在一起，就是落後的；西方民主體制接受這樣的族裔民族主義要求是一種後退；歐洲組織應當迫使這些歐洲國家放棄領土自治的各種形式。但持這樣想法的人們完全忘記了，他們所主張的恰恰是西方民主國家曾經試圖去做而沒有能做成的事情。因此，上述「曖昧」，其實質是在為實現短期目標而犧牲理論和實踐上都具有重大貢獻的長期目標。必須注意，由積累處置緊迫問題的「實用主義回應」而積累起來的結果，可能反而不利於對重大問題的長遠解決（228-229頁、235頁、第9頁）。解決全球民族問題的出路在哪裡：對「退潮」不必過分悲觀如此說來，解決全球民族問題的出路究竟在哪裡？對文化多元主義和少數權利的承諾，雖然是相對晚近的事情，但已經在國際社會深深地制度化。無論如何，從保護少數權利的立場全面後退，已經不可能了（296頁）。目前問題的癥結在於，國際法中適用的針對性範疇，只限於歐洲國內少數民族和全世界的原住民。然而若將其餘對象全部覆蓋在關於一般性權利的立法中，只是迴避了，而不是移除或解決了一直存在的如何制定更多針對性範疇以及推進其步驟的問題（314頁）。所以從目前所可能著手的做起，應當考慮如何將一般權利進路與針對性權利進路兩者更好地結合起來，將防止衝突的短期安全目標與長期的推進更高標準的自由的文化多元主義更好地結合起來（298頁）。我們需要倒轉努力的方向，不是退回到致力於制定一個更為一般的、能套用到任何類型和任何具體環境之中的少數權利保護框架，而是要創建更為複雜的有針對性的和在次序上有輕重緩急的少數權利模式，使它可以有效回應不同類型的少數群體和不同背景情況之間的種種重大區別（309頁）。對像我這樣的中國讀者來說，本書猶如一篇有關國際民族問題的專題性長篇研究報告，藉此可以相當系統地了解國際社會在最近五六十年中試圖解決民族衝突的各種努力過程及其內在理據。我看過一些對本書的評論。有把作者奉為「自由的文化多元主義主要設計師」的；也有的書評指出，國際法專家可能不會同意書里的某些闡述。文化多元主義與自由主義、世界主義之間也一直存在著爭論。本書的價值不在於它說出的是人人都同意的某種觀點，而在於它清晰地展開了一幅十分有助於澄清我們的基本目標的思想地圖。全書結束在並不十分樂觀的語境里。的確，由於不再有進一步的關注和承諾（這也與國際社會遭遇諸如恐怖主義、環境問題等更緊迫的威脅有關），一場曾充滿希望的全球性試驗，看來難免從它走得較快的那些層面逐步後退。這一試驗面臨的是不太確定的未來（295頁）。我以為，對「退潮」也不必過分悲觀。有漲潮就必有退潮。但每一次漲潮又必定在它退去之後重現出來的海灘上留下潮水再也帶不走的某些成果。所以潮漲潮落並不意味著潮水在做一次又一次的無用功。逐漸靠近理想中的基本目標，可能就是要在很多次潮漲潮落的起伏中實現的。另外，我們還可以從本書知道，「美國熔爐模式」絕不如我們中間很多人以為或故意渲染的那樣，是世界上解決內部民族關係問題的唯一途徑。所以從全球性的思想市場來看，這是一種企圖回到從前的訴求，而根本算不上是著眼於將來的所謂「第二代」方案。 本文載2016年12月4日《東方早報·上海書評》，原標題為《文化多元主義「設計師」眼中的全球民族關係問題》。
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