弗朗西斯·福山：沒有放之世界皆正確的政治制度

【本文系作者在清華大學產業發展與環境治理研究中心十周年系列學術講座——國家治理與公司治理上的發言，由伊文翻譯整理，首發於《環球時報》。】

我更願意用「民主問責」而不是「民主」

首先，我想建立一個概念性的框架，來了解各個社會的政治制度之間存在根本性的差異，以及它們在未來的發展。在我看來，現代政治秩序有三個重要的組成部分，即國家能力、法治和民主問責。

社會學家馬基雅維利將國家定義為合法地壟斷或獨佔一定領土內的權力。這個定義至今依然很有用，因為它確定了國家與其他社會機構的區別。在這一定義中，最重要的是權力，國家即力量，合法地產生、利用權力來執行法律，保護國民免於遭受來自國內外的暴力，提供公共產品，如基礎設施、衛生、教育和其他社會中的人民所需要的服務。因此，國家便是產生並利用權力的能力。

第二是法治。我想，在英語中，ruleof law(法治、依法治國)與ruleby law(以法治國)之間存在根本的差別。以法治國是讓法律成為君主命令的代表，君主制定法律，社會中的每一個人都必須遵守。這與現代政治理論之一的法治存在差別，法治意味著君主本人也遵守法律。君王也可以是最有權力的政治人物，即國家元首、總統、國王、帝王、總理，如果他們不受法律所制，這便不是法治。政治權力受到限制，這是法律的最基本定義。法律從根本上來說是對權力的限制，這意味著，在某些情況下，法治要求國家是要在監督下運行。國家是要使用權力，而法治從根本上來說則是要限制權力，確保國家使用權力，並使其符合整體國民的利益。

現代政治秩序的第三個部分是問責，在英語中我更願意用民主問責而不是民主。民主關係到一定的程序，如選舉出統治者，但這些程序的目的是要確保政府應為全體人民負責，而不是一部分掌管政府的精英。選舉等程序只是機制，確保實質性的問責。即使在沒有選舉的情況下，也有可能會實現部分的問責。

弗朗西斯·福山（資料圖）

國家能力、法治和民主問責三要素的某種平衡造就成功的政治體系

這三部分之間需要某種平衡。在我看來，一個成功的、機能正常的政治體系必須達到某種平衡。一方面，你必須使一個國家、一個政治體系有權力做事情。另一方面，如果國家在沒有限制的情況下運轉，就將出現獨裁或暴政，這將會破壞公民的自由與生活。因此，在我看來，政治體系必須達到某種程序的平衡。權力必須受到兩個制度的制約，一個是法治，一個是某種形式的民主問責。

你可能會在一個或兩個方向上脫離平衡。如果只有國家，而沒有限制的制度，你就只會有獨裁。另一方面，如果只有限制，而沒有國家，就會出現像敘利亞或利比亞這樣的狀況，或完全分裂、無政府狀態，每個人都會手拿AK-47，組成武裝集團，佔領財產和土地，很明顯，人們的生命便會受到影響。但也有其他政治體系，有一定程度上的國家狀態，但卻很有限。我認為這是當今世界一些國家貧困、欠發達的最重要原因，它們無法、沒有能力提供最為基本的公共必需品或發展。縱觀全世界，奈及利亞、馬里、葉門、敘利亞、伊拉克等國家出現的暴力，許多都源於國家的崩潰，或者國家的軟弱，無法提供基本的公共安全。

從各個國家的實踐來看，國家能力、法治和民主問責之間又是相互獨立的。這三個要素之間的組合也可以不同，有的是有國家而沒有法治和民主問責，有的是有民主問責而沒有國家和法治，等等。這三個要素應該彼此平衡，但並不彼此支持，而是處於衝突狀態，比如很多國家有強勢的法治和強勢的民主問責，太多的制衡，以致國家衰弱。因此，將它們放在一起考慮時便會變得尤為複雜。

在我看來，中國目前擁有高度發達、現代的國家，實際上中華文明早於歐洲2000年形成了類似的現代國家，但法治和民主問責卻欠發達。與之相比，美國則是在政治制度光譜的另一端，有著強大的限制機制，憲法和民主選舉，但國家在某些方面卻軟弱，提供某些公共服務產品的能力比較弱。中國和美國的國家能力、民主問責和法治之間的平衡是不同的。

說中國是集權國家的人，缺乏對中國歷史的了解

如果從歷史角度來探討中國政府的起源，我認為，中國是第一個發展出馬克斯·韋伯所說的現代國家的地方。韋伯認為，與現代國家相反的便是世襲制國家，即精英群體統治國家或擁有國家。這就是為什麼叫世襲制，國家就像是來自父親的禮物，國王或女王可以將整個省作為公主的嫁妝。現在，沒有一個國家敢於公開說國王擁有這個國家，但目前許多發展中國家卻有這個趨勢，即統治階層正在不斷地獲取私人經濟利益，這種情況存在於奈及利亞或其他富含石油的國家。很小部分的精英利用國家作為工具，佔據了絕大部分的收入。公共利益與私人利益沒有什麼區別，因此便會出現高度的腐敗。

我認為，第一個發展出不是世襲制而是現代國家的是中國。現代國家管理客觀地對待國民，你與國家的關係不取決於你是否是負責掌管這個國家的人的朋友或親戚。韋伯認為，現代國家是官僚化的、中央集權的，官僚根據能力選拔，即根據他們對技術的掌握程度，公共利益與私人利益有嚴格區分，並因此而反對政治腐敗的出現。中國從未實施過這樣理想化的政府，但至少在中國歷史上，與之相類似的政府出現得很早。它的出現與當時發生的戰爭有關係。著名社會學家查爾斯·蒂利認為，現代國家形成的主要驅動力是戰爭。蒂利觀察早期現代歐洲國家形成的歷史以後提出國家創造了戰爭、戰爭創造了國家。

這在古代中國兩個重要時期，即春秋戰國時期就顯現出來。春秋時期持續了294年，中國不同的政治聯盟之間打了1200多場戰爭。而在戰國時期的255年間，各個國家之間打了468場戰爭。在這500年歷史中，只有89年沒有發生主要國家之間的戰爭。如同早期現代歐洲，這種軍事競爭事實上成為現代機構形成的推動因素。為了支持戰爭，就逐漸發展出了官僚體系。最早是收稅，然後是收集資源來支持戰爭，支持戰場上的士兵。在某種方式上，這同樣讓普通老百姓有了權力，必須發展出某種統一的、分等級的、中央集權的官僚政治體制。這種體制是在戰國末期出現的。這一段的中國古代歷史也幫助中國產生了尊重律法的文化。國家建設、國家共同文化的發展，即現在伊拉克等許多發展中國家仍在努力建設的國家身份認同，中國早在古代就已經建立起來。

大約兩三千年前出現的中國現代國家，西方學者未必足夠意識到了這個成就，如韋伯便說中國是一個集權國家。原因在於西方的學者缺乏對中國歷史的了解，而且西方所看的中國歷史都是19世紀晚清社會，當時中國的一些社會制度正在衰落。他們不了解中國文化的核心歷史經歷。但如果你對比中國和馬克斯·韋伯列出的現代社會具有的特徵，你會發現，中國基本上都符合那些特徵。因此，我認為，中國遠比西方更早實現了某種程度上的現代國家制度。而另一個原因就是早期的這種政治的現代性，並沒有伴隨工業革命的出現，所以19世紀的那些社會學家認為政治的現代性和經濟的現代性要連在一起，而中國當時並沒有做到這一點，所以他們就不認為中國有現代的政治制度。

我的方法不是歷史決定論

如果多談對比，如我所講過的，中國和美國處在我所繪製的政治制度光譜的相反兩端，體現在以下幾點：

在中國的國家發展中，權力的平衡向國家傾斜。我想，從「文化大革命」結束到今天，中國發生最重要的變化是逐漸普及的法治，也就是政府的決策越來越多是由官僚體系提出規定來制定，並不是隨意提出的規定，這也見於中國高層的決策制定。

美國是這樣的，我們的平衡傾向於對政府權力根深蒂固的極度不信任。美國誕生於反英國君主和英國議會的革命中，所以開國國父們建立了一套憲政體系，劃分權力，加以比德國、瑞典、丹麥和英國更多的制約和平衡。這些國家法律秉承民主，但沒有像美國憲法體系一樣多的制度制約。

而現在的問題是，由於美國社會內部意見分化，許多意見相左但組織有序的利益集團利用憲法體系中的制衡使得政府施政受阻，比如通過預算或通過多數支持的法案十分困難。比美國運行更好的民主國家模式，或民主政治體制，我想會選擇像德國、丹麥、斯堪的納維亞半島的北歐國家那樣的議會制，避免總統和議會由不同政黨把持，這就是美國政府近年來諸多問題的原因。

但這也說明，政治的發展永遠是進行時，每種制度都需要演變，沒有一種是放之世界都正確的制度，因為世界變化很快，國內國際形勢都如此。政治體制也需要演變。因此，我不會對中國或美國做關於未來的預測，但我希望提供一種框架來思考為什麼國與國不同，造成這種不同的歷史原因又是什麼。

很多人指責我的方法是歷史決定論，因為我指出不同社會在歷史上長期的發展傾向，進而誤以為我認為歷史上中國是中央集權，以後也依然如此，或者美國設有許多制約與平衡，就一定造成分裂，無法決斷。我認為這都是不對的，政治制度在演變，重要的是社會在演變。構成體制演變的基礎是充滿變化的社會，社會中有不斷湧現的群體，有中產階級，有不同的理想訴求，這點在中國和世界許多國家都能找到，有因為全球化和科技等方面帶來的變革，這些都促使政治體制和政治制度有適應力和能力去演變。