關於如何建立多元化糾紛解決機制的調研報告

關於如何建立多元化糾紛解決機制的調研報告一、如何理解多元化糾紛解決機制多元化糾紛解決機制，簡單地說，就是由於當前矛盾糾紛主體的多元化、類型的多元化、訴求的多元化，化解矛盾糾紛的思路、方法、措施、途徑等也應多元化。多元化糾紛解決機制是一套以訴訟為核心，各自非訴訟方式為補充的相互配合，相互銜接，綜合運用政治、經濟、法律、行政、教育等多種手段來協調處理社會矛盾糾紛的機制。多元化糾紛解決機制大致可以分為訴訟和非訴訟兩類方式，非訴訟方式通常包括調解、和解、斡旋、行政裁決、行政複議、仲裁、信訪等。在我國，以非訴訟方式解決糾紛也不是一個新生事物。中國傳統文化深受儒家學說影響，孔子的著名政治理想「聽訴，吾猶人也，必也使無訟乎」，被古代統治者所推崇，「無訟」被視為社會治理的一種理解境界，「息訴」成為封建社會在小官吏的重要施政目標。同時，厭訴、息訴的觀念在社會公眾之中普遍存在，普通老百姓只有萬不得已時才對簿公堂或「告御狀」。因此，用調解等非訴訟方式解決糾紛，奉行「以和為貴」一直是我國社會在糾紛解決方式上的主要價值選擇。早在延安時期，邊區人民在黨的領導下，發揚我國民間調解的傳統，建立和發展人民調解制度，通過人民群眾自我組織起來，用調解的方式解決民間矛盾糾紛。新中國成立後，人民調解制度被依法確立並不斷發揚光大，對於妥善化解人民內部矛盾，促進社會和諧，發揮了不可替代的重要作用，被國際上稱為「東方一枝花」。改革開放以來，我國在繼續發展和完善人民調解制度的同時，大力推行行政調解、司法調解，逐步形成了以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解相互銜接配合的矛盾糾紛調解工作體系。與此同時，仲裁作為一種糾紛解決方式也迅速發展起來，商事仲裁、勞動爭議仲裁等各類仲裁製度不斷健全完善。應當看到，儘管當前我國解決社會矛盾糾紛的方式已經十分豐富，但總體上看各種方式的發展程序不盡相同，一些方式的制度化、法制化水平不高，各種方式之間相互銜接配合尚不科學、完善。只有進一步整合訴訟、調解、和解、斡旋、行政裁決、行政複議、仲裁、信訪等多種糾紛解決方式，建立健全多元化糾紛解決機制，發揮各種糾紛解決方式在化解不同社會矛盾糾紛中的特點和優勢，才能形成合力，起到事半功倍的效果，有效促進社會和諧穩定。二、近年來我院解決矛盾糾紛的主要措施　近年來，我院充分發揮職能作用，堅持以訴訟調解為中心，積極探索多元化解決糾紛的方法和途徑，努力將訴訟環節向前延伸，將審判領域向外拓展，儘力把糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態，收到了明顯成效。2007年共受理一審民商事案件654件，共調解結案327件；2008年我院共受理民商事案件832件，調解結案451件。今年1至3月，共受理民事案件395件，調解結案146件。實踐證明，調解是化解矛盾糾紛的最佳手段，是法律效果和社會效果相統一的最佳途徑，不僅在民事審判工作中進一步重視和加強調解工作，而且要積極探索開展刑事自訴案件和刑事附帶民事訴訟案件的調解、行政訴訟案件的協調、執行案件和解工作，做到庭前調解與開庭調解相結合、庭上與庭下調解相結合、訴訟調解與非訴訟調解相結合，堅持把調解貫穿於立案、審判和執行全過程。（一）整合資源，形成合力，實現人民調解與司法調解的良性互動，對於一些法律關係簡單、明確的糾紛，我院在立案時注重引導當事人調解，對雙方當事人在不違反法律、行政法規的強制性規定，不損害國家、集體、第三人及社會公眾利益，不存在重大誤解或顯失公平的情況下自願達成的調解協議，依法確認和支持調解協議的效力。同時，在審理農村土地承包、鄰里糾紛、婚姻家庭、贍養等訴訟案件時，邀請當地鎮調解員協助調解，實現人民調解與司法調解的有機銜接和良性互動。（二）發揮法官主導作用，創新調解技巧和方法。我院注重強化「能調則調、當判則判、調判結合、案結事了」的原則，在調解前，找准當事人爭論的矛盾焦點，選准調解的突破口，有選擇、有準備地制定調解方案，為調解成功做好充分的準備。在調解時，充分發揮法官主導作用，堅持做到「評判是非有公心，排憂解難有誠心，說服教育有耐心，平息矛盾有恆心」，以「事實清楚，分清是非」為基準，不盲目和稀泥，注意了解和揣摩當事人內心真實想法，根據不同案情和不同當事人採取不同的策略方法，找准具體切入點，因勢利導，引導當事人互諒互讓，促成雙方達成和解。同時，根據案件實際情況的需要，採用「背靠背與面對面」的調解方法相結合，注重充分發揮當事人親戚朋友的促進作用，把調解工作做到當事人之外的「第三方」、「第四方」，促成雙方和解。 （三）延伸訴訟環節，建立以非訴化解糾紛為先導的訴調對接機制。針對進入訴訟環節的民事案件逐年增多、法院審判力量日益不足、息訴罷訪工作難度不斷加大的狀況，我院將訴訟環節向前延伸，要求一線法官積極主動地走出審判法庭，將民事訴訟與人民調解、行政調解有機對接，努力為當事人尋求最快捷、最經濟的糾紛解決方式。一是切實加強對人民調解工作的指導。通過向基層民調組織贈送法律書籍、選擇合適案例邀請人民調解員旁聽庭審、適時進行現場個案指導等形式，不斷提高人民調解員的業務素質和實戰技能。二是引導糾紛雙方理性選擇糾紛解決途徑。我院制發了《便民聯繫卡》，並將《訴訟風險告知》、《舉證責任告知》等糾紛解決指南批量印刷，通過人民調解委員會發放到基層群眾手中，儘可能讓群眾不走或少走彎路。三是定期邀請轄區人民調解員列席法庭工作例會。通過相互交流信息，及時總結經驗教訓，制定預防對策。四是加強了訴訟外調解。近年來，我院在認真做好訴訟調解工作的同時，加強訴訟外調解，積极參与社會治安綜合治理，努力將矛盾糾紛降化解在萌芽狀態。如：2008年10月13日晚，孫某因車輛故障在木鎮某修理部修理中，因鋼圈破裂飛出砸中修理工龔某，造成龔某當場死亡，事故雙方情緒激動，糾紛一觸即發。我院獲悉情況後，制定了周密的調解方案，會同基層調解組織進行調解，經過三次調解終於使雙方達成和解協議，由車主補償死者家屬五萬元（含已付三萬元），雙方不再為此事產生任何糾紛。（四）逐步完善速裁機制，充分發揮速裁庭快速審理、快速調解、快速裁決的職能作用。為提高審判效率，降低訴訟成本，我院結合自身「法官少，案件數量壓力大」的實際，逐步完善了速裁機制。對於證據完整，事實清楚，無須法院查證、請求單一，權利義務關係明確、當事人聯繫方便以及雙方當事人利益衝突較小的案件，實行快立快審快結，審理周期一般不超過15天，並一般實行一次開庭，當庭宣判。（五）充分發揮陪審員的作用。根據有關案件的特點，我院在審理某些特定案件中充分發揮陪審員的作用，利用他們的專業知識和社會經驗易於使當事人信服，從而促成調解的優勢，對大量案件進行調解。另外，努力拓展人民陪審員參與法院工作的覆蓋面，積極探索人民陪審員主持和參加庭前和庭中的調解工作的思路，對一些事實清楚，爭議不大的民商事案件，讓人民陪審員在法官的指導下，獨立進行調解，取得了良好的效果。三、關於建立多元化糾紛解決機制的建議建立健全多元化糾紛解決機制，就是要明確各種糾紛解決方式在社會矛盾糾紛解決工作體系中的地位和作用，形成既充分發揮每一種糾紛解決方式的特點和優勢，又能夠相互銜接配合、相互補充的社會矛盾糾紛解決模式。根據現階段社會矛盾糾紛的性質特點和化解糾紛的現實需要，結合法院工作，當前需要著重做好以下幾個方面的工作。（一）進一步重視和加強矛盾糾紛的源頭預防，充分發揮法院在預防減少糾紛、化解矛盾的積極作用。人民法院在長期審判工作中，調處了大量紛繁複雜的矛盾糾紛，對矛盾糾紛的成因、產生和發展有比較全面深入的了解，對矛盾糾紛的防範、處置積累了許多有益的經驗，要充分發揮法院在源頭上預防減少糾紛、化解矛盾的積極作用，積极參与社會治安綜合治理和矛盾糾紛排查調處工作，防止矛盾糾紛激化、轉化；在工作中結合巡迴法庭審判、推廣法律進社區、進鄉村、進企業活動，在偏遠鄉鎮設置巡迴審判點，以案釋法，深入開展法制宣傳，疏導矛盾糾紛，把社會不穩定、不和諧因素預防解決在基層、化解在基層；發揮審判案件的根本功能，針對案件審判中發現的問題，深入剖析，有針對性地提出司法建議，促進有關單位和部門建章立制，堵塞漏洞。對可能引發矛盾糾紛的重大建設項目、拆遷安置項目及林權制度改革等，適時開展調研，提出司法對策與建議，協助縣委、政府和有關部門完善方案、預案，從源頭上預防和減少矛盾糾紛的發生。法院應當善於發揮這些獨特的優勢，克服就案辦案的陳舊觀念，進一步解放思想，用新的社會主義法制理念作指導，充分發揮司法調解在構建社會主義和諧社會中的積極作用，適當做好審判延伸工作，積極為健全社會利益協調機制和社會穩定風險評估機制，從源頭上預防和減少糾紛建言獻策，提出司法建議和防範對策。（二）進一步增強訴訟制度有效解決糾紛的能力。法院是專司裁決糾紛爭議的專門機關，訴訟制度是為解決矛盾糾紛而設立的專門制度。法院在國家機構中的地位和它的專業性、專門性，決定了它在解決矛盾糾紛方面的權威性；同時，由於許多通過其他方式未能有效解決的社會矛盾糾紛最終都有可能以案件形式進入司法渠道，這就要求訴訟必須有「一錘定音」式的最終解決糾紛能力。因此，在多元化糾紛解決機制中，訴訟居於核心位置，要切實維護司法解決糾紛的權威地位，不斷增強訴訟化解矛盾糾紛的能力。一方面，要切實保障法院依法獨立行使審判權，不斷提高法官隊伍政治業務素質和職業道德水平，努力維護和提升司法權威。另一方面，要採取有效措施提高司法效率，緩解因案件積壓、久拖不決而導致的社會公眾對司法解決糾紛的失望之情。要完善簡易程序，擴大簡易程序適用範圍，提高案件審理速度；要推行利民便民的訴訟措施，推廣電話立案、預約立案、網上立案，在邊遠山村、旅遊景區、集貿市場可實行巡迴審理，方便當事人參加訴訟。總之，要充分挖掘訴訟制度的活力和潛力，發揮訴訟在糾紛化解機制中的核心作用。（三）進一步重視和加強對非訴訟糾紛解決機制的支持和銜接。現階段的社會矛盾，涉及多層次的社會關係、多樣化的矛盾主體、多領域的利益衝突以及體制、機制、政策、法律、觀念等多方面的因素，決不是僅僅依靠法院一個部門、僅用法律一種手段就能解決的，法院要努力推進訴訟調解、人民調解、行政調解的協調和配合，要主動銜接，推動訴訟與非訴訟糾紛解決機制功能互補、良性互動。一是在組織機構上努力搭建指導人民調解工作的平台，成立人民調解工作指導機構，定期召開聯席會議，在法院與人民調解組織間建立經常性工作聯繫和溝通機制。二是在業務指導上，按照「不缺位、不錯位、不越位」的總體要求，加大對人民調解工作的指導，力爭把大多數矛盾化解在基層，把問題解決在萌芽狀態，確保矛盾不擴大、不激化、不上交，通過舉辦講座、旁聽庭審、參與訴訟調解等多種形式，加強對人民調解員的業務培訓，提高人民調解員的法律素質和業務技能，共同研究民間糾紛產生的規律和特點，排查原因，分析對策，制定防控方案和調解方案。三是在具體工作上，一方面，對已經訴至法院的案件，在確有必要或更有可能促成調解的前提下，經當事人同意，積極委託人民調解組織、工會組織、行業協會、婦聯等有關組織進行調解，充分發揮社會調解的力量，爭取多方協調解決，並以司法的方式予以確認，將訴訟調解與人民調解、行政調解有機結合。對於帶有普遍性和涉及多數群眾利益的重大民事案件，視情況請政府相關部門先行調解處理，還可以鼓勵律師等協助法院進行訴訟調解或者直接代表當事人接受訴訟調解。另一方面，要正確處理好人民調解協議書與人民法院裁判文書的效力銜接問題，對當事人就人民調解協議糾紛提起的民事訴訟，及時立案，並召集當事人及原人民調解員到場，查清事實，分清是非，依法確認和維護人民調解協議的效力。搞好「訴調對接」工作,把訴訟調解、社會矛盾糾紛大調解和民間糾紛等有機結合起來，充分發揮司法機關在構建和諧社會中的作用。（四）進一步發揮調解在解決糾紛中的獨特作用，快捷、高效和穩妥地做好各類民事糾紛、刑事自訴案件和刑事附帶民事案件的調解工作。要建立實施調解工作領導責任制，加強對調解工作的領導和監督。條件允許的情況下可以結合繁簡分流，由專門的審判人員、合議庭或調解機構開展民事案件的庭前調解工作。其次，建立健全調解工作制度、訴前「勸導」制度，用制度激勵、引導法官在實踐中努力實現審判活動與非訴訟程序的協調運行，堅持「能調則調、當判則判、調判結合、案結事了」的原則，強調調解，突出調解，不斷擴大訴訟調解的適用範圍：對於有可能通過調解解決的一、二審民事案件和刑事附帶民事案件及部份再審案件、刑事自訴案件，只要當事人接受調解都進行調解，依法平等保護公民、法人和其他組織的民事權利，維護社會主義市場經濟秩序和人民群眾生產生活秩序，使調解工作形成制度化、規範化。如人民法院可以在立案庭內設立調解機構，由立案法官、人民陪審員在案件經人民法院審查立案之後，至開庭審理前主持開展庭前調解工作，也可由審判庭的法官主持庭前調解，充分運用情理法相結合的和諧司法方式，依法儘力促成調解，使當事人就訴訟爭議問題達成協議，力爭將爭議解決在起訴送達階段。三是建立並實行調解工作獎懲機制，建立指導人民調解工作成果與審判業績雙考評體系，將調解工作納入崗位責任制，進行目標管理。在崗位責任制中，要體現鼓勵調解的內容，對調解率高，質量好的審判人員要給予適當鼓勵。四是採取措施提高法官隊伍素質和辦案能力。要教育法官不斷解放思想，增強服務和諧發展大局意識，加強學習、提高素質，在調解中能言善寫、有較高的法律水平和調解藝術。五是定期召開或參加司法聯席會議，及時通報法院調處矛盾和糾紛的情況，了解和掌握人民調解、行政調解的相關信息。探索實行簡單民事案件先行調解和委託調解機制，將替代性糾紛解決方式引入訴訟程序。（五）進一步健全黨和政府主導的維護群眾權益機制。健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，是我們主動預防矛盾、妥善化解矛盾的治本之策，也是加快推進以改善民生為重點的社會建設的必然要求。要健全完善政策制定、執行的科學機制，不斷推進決策的科學化、民主化，增強決策的透明度和公眾參與度，真正使政策充分考慮群眾利益、體現民意，從根本上維護群眾利益。要把矛盾糾紛和預防工作提到更加突出的位置，從建立完善社會穩定風險評估機制、依法行政制度建設、社會公平體系人手，民主決策、依法行政，著力解決「群眾關心、社會熱點、歷史欠賬」等方面的問題，盡量做到權利公平、規則公平、機會公平和分配公平，防止產生新的矛盾糾紛。要把解決信訪問題與解決上訪群眾的思想情緒和生活困難統籌來抓，從根本上化解矛盾，穩定思想，實現案結事了。
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