改革開放30年教育法制建設回顧

改革開放30年教育法制建設回顧

（原載《湖北第二師範學院學報》2009年第一期）

摘 要：十一屆三中全會提出 「必須加強社會主義法制」，拉開了我國法制建設的序幕，回顧我國改革開放30年教育法制建設的發展歷程，可以劃分為四個階段：初創階段；奠基階段；構架階段和完善階段，30年來的教育法制建設，成績是顯著的，主要體現在教育立法方面，已經建立起比較完善的教育法律體系框架，教育的各個領域和各類教育活動基本實現「有法可依」。但教育法律的實施和公民自覺守法意識的培養還有待於進一步加強。

關鍵詞：改革開放30年；教育法制；法制建設；教育立法；依法治教

十一屆三中全會提出 「必須加強社會主義法制」, 拉開了我國改革開放後教育法制建設的序幕。全國人大及其常委會先後制定和頒布了《學位條例》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《教師法》、《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等教育法律，修訂頒布了《義務教育法》和《未成年人保護法》。與此同時，國務院發布或批准發布了數十項教育行政法規和法規性文件；地方各省、市、區人大相繼制定了大量地方性教育法規；國家教育行政部門也頒布了覆蓋教育各方面工作的教育規章；地方各省、市、區人民政府也制定了符合地方特色和當地教育發展需要的地方性教育規章，使我國的教育法律法規從無到有，並初步形成了以《中華人民共和國教育法》為《母法》的教育法律法規體系，教育工作基本做到了「有法可依」。

回顧我國改革開放30年教育法制建設的發展歷程，筆者認為大致可以分為初創、奠基、構架和完善四個階段。

一、教育法制建設的初創階段（1978—1985）

鄧小平在中央工作會議上強調「必須加強法制。必須使民主制度化、法律化」和隨後的十一屆三中全會提出的「必須加強社會主義法制」, 拉開了我國改革開放後法制建設的序幕，1982 年新《憲法》誕生，使我國的法制建設有了憲法依據。1980年2月12日五屆人大常委會十三次會議通過《中華人民共和國學位條例》是新中國的第一部教育法律，開啟了教育立法新紀元，1985年５月27日發布的《中共中央關於教育體制改革的決定》強調「必須加強教育立法工作」，為教育立法掃清了體制障礙，做好了教育法制建設初創階段的「三通一平」工作。

1、鄧小平對法制的重視奠定了教育法制建設的政治地位

1978年12月13日的中央工作會議閉幕會上，鄧小平在反思「文革」、「人治」對中國帶來的災難時指出：「為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。」^① 考慮到當時法律不完備，「把領導人說的話當做『法』，不贊成領導人說的話就叫做『違法』，領導人的話改變了，『法』也就跟著」變」^②的以人為法、以言代法的人治現象，鄧小平提出加強立法的三點要求：第一，立法步伐要加快。第二，法律條文開始可以粗一點，可逐步完善。第三，立法方法要靈活，地方立法要敢於先行一步，先行實驗。他指出：「現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。……現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規地方可以先試搞，然後經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待『成套設備』。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好。」^③ 使社會各方面的活動都能由法律來規範，「做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。國家和企業、企業和企業、企業和個人等等之間的關係，也要用法律的形式來確定；它們之間的矛盾，也有不少要通過法律來解決。」^④「等等之間的關係」當然也包括教育法律關係主體之間的關係，教育法律關係主體之間的矛盾，也「要通過法律來解決」，這些論斷確立了教育法制建設的政治地位，從源頭上保證了教育立法的展開。

2、黨對法制的重視為教育法制建設奠定了政策基礎

1978年12月22日通過的十一屆三中全會決議指出：「為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實於法律和制度，忠實於人民利益，忠實於事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超於法律之上的特權。」

十一屆三中全會提出「應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來」以後，我國法制建設的成就顯著，全國人大相繼制定了《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、修訂了《婚姻法》等一系列重要法律。特別是1982年12月4日制定頒布了新《憲法》，這部憲法的通過，使我國教育立法有了憲法依據。十二大報告強調：「我們黨要領導人民繼續制訂和完備各種法律，加強黨對政法工作的領導，從各方面保證政法部門嚴格執行法律。在這同時，要在全體人民中間反覆進行法制的宣傳教育，從小學起各級學校都要設置有關法制教育的課程，努力使每個公民都知法守法。」

1985年５月27日發布的《中共中央關於教育體制改革的決定》強調指出：「為了加強黨和政府對教育工作的領導，成立國家教育委員會負責掌握教育的大政方針，統籌整個教育事業的發展，協調各部門有關教育的工作，統一部署和指導教育體制的改革。在簡政放權的同時，必須加強教育立法工作。今後地方發展教育事業的權力和責任更大了，各級黨委和政府都要按照黨的十二大的決策，把教育擺到戰略重點的地位，把發展教育事業作自己的主要任務之一，上級考查下級都要以此作為考績的主要內容之一。」黨提出的「做到有法可依」、「制訂和完備各種法律」、「必須加強教育立法工作」的要求，為教育立法奠定了政策基礎，拉開了教育立法的序幕。

二、教育法制建設的奠基階段（1986—1995）

之所以把1986至1995年劃分為教育法制建設的奠基階段，是因為1986年頒布的《義務教育法》的第1條把「為了發展基礎教育」作為立法目的，為國民的基礎教育「奠基」，1991年頒布的《未成年人保護法》的立法目的是「為了保護未成人的身心健康，保障未成年人的合法權益」，為未成年人的健康成長「奠基」；1993年頒布的《教師法》為教育事業的發展「奠基」，因為「民族的振興在教育，教育的振興在教師」；1995年頒布的《教育法》為教育立法「奠基」，因為《教育法》處於教育法律體系的「母法」地位，她的頒布實施為教育立法奠定了法理基礎。在這一階段，國務院頒布的一系列教育行政法規為各類教育的發展和教育規章的制定奠基。

1、黨「一手抓建設，一手抓法制」的要求推進了教育立法

1985年《決定》提出「必須加強教育立法工作」以後，國家教委就組織力量開始了《教育法》的調研起草工作，1986年3月有全國人大和政協代表415人分別聯名提出了制定《教師法》的提案，啟動了《教育法》、《教師法》的立法程序。1987年黨的十三大報告指出：「社會主義民主和社會主義法制不可分割。沒有全社會的安定團結，經濟建設搞不成，經濟體制改革和政治體制改革也搞不成。國家的政治生活、經濟生活和社會生活的各個方面，民主和專政的各個環節，都應做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。」「我們必須一手抓建設和改革，一手抓法制。法制建設必須貫串於改革的全過程。」強調「百年大計，教育為本。必須堅持把發展教育事業放在突出的戰略位置」等論斷使《教育法》、《教師法》的立法有了政策支撐。

十四大報告提出的「積極推進政治體制改革，使社會主義民主和法制建設有一個較大的發展」，「高度重視法制建設。加強立法工作」，「我們必須把教育擺在優先發展的戰略地位」等要求加快了《教育法》、《教師法》的立法進程。

2、知識分子「有著特殊重要的作用」的論斷加速了《教師法》的出台

1992年10月十四大報告強調：「知識分子是工人階級中掌握科學文化知識較多的一部分，是先進生產力的開拓者，在改革開放和現代化建設中有著特殊重要的作用。能不能充分發揮廣大知識分子的才能，在很大程度上決定著我們民族的盛衰和現代化建設的進程。要努力創造更加有利於知識分子施展聰明才智的良好環境，在全社會進一步形成尊重知識、尊重人才的良好風尚。下決心採取重大政策和措施，積極改善知識分子的工作、學習和生活條件，對有突出貢獻的知識分子給予重獎，並形成規範化的獎勵制度。」知識分子「在改革開放和現代化建設中有著特殊重要的作用」的論斷加速了《教師法》的頒布實施。

3、《中國教育改革和發展綱要》提出「依法治教」，為教育法制建設增速

1993年2月13日中共中央、國務院印發了《中國教育改革和發展綱要》，要求「加快教育法制建設，建立和完善執法監督系統，逐步走上依法治教的軌道。制訂教育法律、法規，要注意綜合配套，逐步完善。要抓緊草擬基本的教育法律、法規和當前急需的教育法律、法規，爭取到本世紀末，初步建立起教育法律、法規體系的框架。地方要從各自的實際出發，加快制定地方性的教育法規。」「依法治教」的教育法治理念的提出和「制訂教育法律、法規，要注意綜合配套，逐步完善」的立法要求加快了《教育法》的立法進程。

4、奠基階段的教育立法

教育法制建設的奠基，以《義務教育法》《未成年人保護法》《教師法》《教育法》的頒布為標誌。 1986年4月12日六屆人大四次會議通過了《義務教育法》，我國義務教育的普及從政策導向法律規範轉變。1991年9月4日七屆人大常委會第二十一次會議通過了《未成年人保護法》，使未成年人的各項權利，尤其是受教育權利得到了法律保護。1993年10月31日八屆人大四次常委會通過了《教師法》從法律上賦予了教師的權利，規定了教師的法律義務。1995年3月18日八屆人大三次會議通過了《教育法》，為教育立法提供了「母法」依據。

在教育法制建設的奠基階段，國務院頒布了一系列教育行政法規：

《中華人民共和國義務教育法實施細則》（1992年2月29日經國務院批准，國家教育委員會令第19號發布）；

《掃除文盲工作條例》（1988年2月5日國務院發布）；

《殘疾人教育條例》（1994年8月23日國務院發布）；

《教師資格條例》（1995年12月12日國務院發布）；

《普通高等學校設置暫行條例》（1986年12月15日國務院發布）；

《高等教育自學考試暫行條例》（1988年3月3日國務院發布）；

《教學成果獎勵條例》（1994年3月14日國務院發布）。

《幼兒園管理條例》（1989年8月20日經國務院批准，國家教育委員會令第4號發布）；

《學校體育工作條例》（1990年2月20日經國務院批准，國家教育委員會令第8號發布）；

《學校衛生工作條例》（1990年6月6日經國務院批准，國家教育委員會令第10號發布）；

上述教育法規的頒布實施，使教育的各個領域和各類活動都有了法規規範，也為教育規章的制定提供了依據。

三、教育法律體系構架階段（1996—2005）

黨的十五大提出「依法治國，建設社會主義法制國家」，「加強立法工作，提高立法質量，到二零一零年形成有中國特色社會主義法律體系」的目標要求建設完善的教育法律體系框架。1996年5月15日八屆人大常委會第十九次會議通過《職業教育法》；1998年8月29日九屆人大常委會第四次會議通過《高等教育法》；2002年12月28日九屆人大常委會第三十一次會議通過《民辦教育促進法》，與原先頒布的5部教育法律、數十個教育法規和數百個教育規章一起構成了教育法律體系的基本框架，使教育的各個領域實現「有法可依」。

1、「依法治國」方略的提出，「到二零一零年形成有中國特色社會主義法律體系」對教育法制建設提出形成體系的要求

1997年9月召開的十五大，吹響了法制建設的衝鋒號，十五大報告不僅提出「依法治國，建設社會主義法治國家」的「黨領導人民治理國家的基本方略」，還14次提到「法制」，要求「繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家」。並明確闡釋了「依法治國」的含義，報告指出：「依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。」要求「加強立法工作，提高立法質量，到二零一零年形成有中國特色社會主義法律體系。」

2002年召開的十六大把「社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟和文化權益得到切實尊重和保障」作為全面建設小康社會的目標之一，進一步強調要「加強社會主義法制建設。堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到二０一０年形成中國特色社會主義法律體系」。十五大、十六大的要求迫切需要構架教育法律的完整體系。

2、「依法治國」寫進憲法為建構教育法律體系提供了憲法依據

1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了我國憲法的第三個修正案。在這個憲法修正案的第十三條規定：憲法第五條增加一款, 作為第一款：「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。」 將「依法治國，建設社會主義法治國家」載入了憲法，使「依法治國」從一個口號發展為黨的治國方略，成為治理國家的一個憲法原則，這是一個意義非常重大的發展。實行「依法治國」，要求國家的各行各業都必須依法治理，教育是振興民族的大業，更需要一個完整的教育法律體系來規範和保障其發展。

3、黨對教育的重視為構建完整的教育法律框架提供了政策支撐

黨的十五大提出「實施科教興國戰略和可持續發展戰略」，認為「發展教育和科學，是文化建設的基礎工程。培養同現代化要求相適應的數以億計高素質的勞動者和數以千萬計的專門人才，發揮我國巨大人力資源的優勢，關係二十一世紀社會主義事業的全局」。要求「大力發展教育和科學事業。教育是發展科學技術和培養人才的基礎，在現代化建設中具有先導性全局性作用，必須擺在優先發展的戰略地位。全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會主義現代化建設服務，為人民服務，與生產勞動和社會實踐相結合，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人」。十六大把「全民族的思想道德素質、科學文化素質和健康素質明顯提高，形成比較完善的現代國民教育體系、科技和文化創新體系、全民健身和醫療衛生體系。人民享有接受良好教育的機會，基本普及高中階段教育，消除文盲。形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發展」作為小康社會建設的目標，要求「優先發展教育，建設人力資源強國」，「辦好人民滿意的教育」。要實現這些要求，迫切需要建構完善的教育法律體系為教育優先發展保駕護航。

四、教育法制建設的完善階段（2006—）

教育法律體系的基本框架形成以後，教育法制建設進入完善階段，2006年6月29日十屆人大常委會第二十二次會議通過了修訂的《義務教育法》；2006年12月29日十屆人大常委會第二十五次會議通過了修訂的《未成年人保護法》，這標誌著我國教育法制建設進入了完善階段。

根據全國人大的立法計劃，正在加緊修訂《教師法》、《教育法》、《高等教育法》、《學位法》；正在制定《學校教育法》、《教育財政法》、《教育投入法》等保障和促進教育發展的關鍵法律，這些法律的修訂和頒布，將使我國的教育法律體系更加完善。但是，教育法制建設不僅僅是法律體系的完善，更是法律權威的樹立和法律的實施，公民自覺守法意識的形成和依法行政的實現等等。

如何進一步完善教育法制建設？黨的十七大為我們指明了方向，十七大報告指出：「依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。推進依法行政。深化司法體制改革，優化司法職權配置，規範司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。加強政法隊伍建設，做到嚴格、公正、文明執法。入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學法守法用法的社會氛圍。尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律範圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。」歸納起來有8個方面的要求：1）全面落實依法治國基本方略；2）堅持科學立法、民主立法，完善法律體系；3）加強憲法和法律實施；4）推進依法行政；5）深化司法體制改革；6）加強政法隊伍建設；7）入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神；8）保障人權、平等參與，任何組織和個人必須在憲法和法律範圍內活動。我們必須按照以上8個方面的要求完善教育法制建設。

回顧我國改革開放30年來的教育法制建設，成績是顯著的，主要體現在教育立法方面，已經建立起比較完善的教育法律體系框架，教育的各個領域和各類教育活動基本實現「有法可依」。教育法律的實施還有待於進一步加強，必須嚴格執法，樹立教育法律的權威，儘快改變教育法律的「軟法」形象。要加強對公民、尤其是教育工作者的法制教育，強化公民的義務責任意識，矯正只重權利維護忽視義務履行的法律意識，提高公民的守法自覺性。

注釋：

① ②《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1983年版，第146頁。

③《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1983年版，第147頁。

④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1983年版，第146-147頁。