如何理解《土地管理法》第七十三條的規定

如何理解《土地管理法》第七十三條的規定

非法轉讓土地案件在土地案中的確是比較複雜的，處理難度也比較大。究其原因，一是現有法律法規的規定比較原則，容易在理解上產生分歧。二是我國的市場經濟體系和秩序尚在逐步完善之中，而非法轉讓土地案件又與市場經濟聯繫極為密切，把握起來勢必缺乏經驗。非法轉讓土地案件本身，較之非法佔地、非法批地等其他土地違法行為，具有更為明顯的特殊性和複雜性，因人、因地、因時的不同而產生不同的認識和判斷在所難免。因此，至少在目前，我們不宜簡單地以對錯來評價關於非法轉讓土地案件的定性和處理結果。我國不是判例法國家，即使法院在審理同類案件中，出現不同甚至相反的判決結果也是不鮮見的。所以，下面就此所談的一些認識和理解，也僅為一家之言而已，並無對他人觀點的肯定或否定之意。　　對非法轉讓土地案件中受讓方行為的定性既然我們討論的是非法轉讓土地案件，而不是一般的非法轉讓土地行為，就意味著在非法轉讓行為中，不僅簽訂了轉讓合同，而且支付了價款或者部分價款，並採取欺騙手段辦理或者部分辦理了有關轉讓手續。如果僅僅是簽訂了非法轉讓土地合同，應作為一般的非法轉讓土地行為予以制止即可，並不構成非法轉讓土地案件。因此，筆者認為，在非法轉讓土地案件中，受讓方的行為性質屬於非法轉讓土地行為。　　理由有三：第一，不論法律在表述上是否存在瑕疵，或者在理解上是否容易產生分歧，《土地管理法》第七十三條的立法本意，的的確確是包括非法轉讓土地行為雙方的。對此，參與立法的同志在編寫新《土地管理法釋義》中有明確的說明。即使屬於一般的非法轉讓行為，比如只是簽訂了非法轉讓合同，就被及時發現並予以制止，非法轉讓行為仍然包括轉讓雙方，只是在這種狀況下作如此區分沒有太大的實際意義罷了。　　第二，在非法轉讓土地案件中，簽訂所謂的「轉讓合同」，僅僅是非法轉讓整體行為中的一個環節或者步驟，本身並不是獨立存在的，也難以構成非法轉讓土地案件。反過來也就是說，一旦構成非法轉讓土地案件，轉讓行為雙方除了簽訂「轉讓合同」外，受讓方一定還實施了支付價款，參與以欺騙手段辦理相關手續等違法行為，這是構成非法轉讓土地案件的前置條件。受讓方的行為性質當然屬於非法轉讓土地行為。　　第三，從字面理解來看，「轉讓」僅僅是單方面的一種意向，並沒有發生轉讓行為，也不存在法律意義上的轉讓方和受讓方。只有當有人前來洽談，並簽訂合同，支付價款，辦理有關手續等，才有「轉讓行為」一說，才有轉讓方和受讓方之稱。換句話說，沒有受讓方的實際參與，就不會有轉讓行為的發生，更談不上構成非法轉讓案件。　　既然受讓方是轉讓行為（而不是轉讓）不可或缺的，那麼非法轉讓土地案件中當然也應該包括受讓方實施的非法轉讓行為。　　對非法轉讓土地案件的處罰究竟應該如何理解和把握《土地管理法》第七十三條規定的沒收、拆除、罰款等幾種行政處罰措施，並對非法轉讓土地案件雙方，特別是受讓方作出相應的處罰呢？　　第一，對轉讓方，適用沒收違法所得，可以並處罰款。在新《土地管理法釋義》中，將「違法所得」解釋為「所獲得的全部價款」，沒有「獲得價款」的，不適用「沒收違法所得」的處罰措施。顯然，沒收違法所得只能是針對已經獲得了價款的轉讓方實施。這樣的解釋，與前面談到的構成「非法轉讓土地案件」應當具備的前置條件的觀點是吻合的。而對於是否同時實施罰款處罰，應視情況而定，可以罰款，也可以不罰款。　　第二，對受讓方，只適用「罰款」的行政處罰，且不是必須的；不適用「沒收違法所得」的處罰。1990年，全國人大常委會法工委有一解答，「『沒收違法所得』，不能解釋為包含沒收土地」。該解答與新《土地管理法釋義》中，將「違法所得」解釋為「所獲得的全部價款」，有異曲同工之處。據此不難看出，在非法轉讓土地案件中，對於轉讓方和受讓方的處罰是有明顯區別的，反映了罰當其過的原則。在這個問題上，有觀點認為「對受讓方的處罰應是沒收其非法受讓的土地」的說法，是值得商榷的。　　第三，非法轉讓土地案件的標的物是土地使用權，而不是土地，在案件處理上應該是「收回土地使用權」。作這樣的理解，有兩層涵義：一是土地使用權只是所有權的一項權能，按照物權理論，對於某一項權能的行使只能是限制、收回，不存在沒收的問題；二是收回土地使用權，不是行政處罰的一種措施，自然在新《土地管理法》第七十三條的法律責任中也就沒有表述。至於「沒收」與「收回」的區別，則類似於「罰金」和「罰款」，儘管數額可能是一樣的，但性質完全不同，前者承擔的是刑事責任，後者承擔的則是行政法律責任。也就是說，「收回土地使用權」與「沒收土地」在效果上也許區別不大，但卻不具有處罰的性質，即使非法轉讓的土地實際掌握在受讓人手裡，仍不能視為對受讓人的行政處罰。　　非法受讓土地不等同於非法佔地除前面談到的以外，對於非法轉讓土地案件如何定性和處罰，還有一個關聯性觀點需要討論，即「非法受讓土地行為是非法佔地」。非法轉讓土地行為和非法佔地行為，是兩個獨立的土地違法行為表現，不應將二者等同起來。如果受讓方在非法轉讓土地行為受到查處後，仍實施佔地建設，就構成了非法轉讓土地和非法佔地兩個違法行為；如果受讓方在非法受讓的土地上實施佔地建設後才被發現而受到查處，應定性為非法轉讓土地行為，此時對非法建築物的拆除或者沒收，應視作對非法轉讓土地行為中受讓方的從重處罰。此外，非法受讓土地是非法轉讓土地行為表現的一個方面，在現有土地管理法律法規的法律責任規定中，尚沒有獨立的關於「非法受讓土地行為」的規定，或者說，所有土地違法行為中根本就沒有「非法受讓土地行為」一說，也就不存在「非法受讓土地行為是非法佔地」。需要說明的是，對非法建築物的拆除或者沒收，是由於受讓方在非法轉讓行為中的情節比較嚴重，與罰當其過的原則並不矛盾。因為你明知轉讓行為是違法的，還要實施佔地建設行為，以致造成了更為嚴重的後果，理應承擔相應的法律後果。如果在非法轉讓過程中由於信息不對稱，轉讓方採取造假、隱瞞等手段，使受讓方是在不知情的情況下，實施了轉讓行為，則屬於轉讓方的詐騙行為，超出了這裡討論的範圍。　　補充一點，前面討論中提到的《土地管理法釋義》等，屬於學理解釋，不具有權威性，僅作為輔助性依據。