中國古代的「大部制」改革

倪方六

從秦漢時期的「三公九卿」到隋唐時期的「三省六部」；從宋代「中書門下」「樞密院」到明清時期的「四輔官」「內閣」制，在中國古代的不同朝代，「大部制」曾幾經變遷——

秦漢時期的「三公九卿」「三府九寺」制

在古代中國，中央政府最高行政官是宰相，系「百官之長」。在秦漢時期，此職位官員並不稱「宰相」，宰相在隋以後的「大部制」改革中才定名，在之前通稱為「丞相」，或「相國」。

古代中國的「大部制」改革，一般都是圍繞宰相（丞相）位置展開的，或興或廢，或增或減，由此影響到政府機構的變化。

秦漢時中央政府機構主體，是「三公九卿」體系下的「三府九寺」，漢代「大部制」改革，其實質就是改革「三府九寺」制度設計。

「三公」概念，先秦時期已存在，丞相、太尉、御史大夫為先秦時的「三公」。秦漢時「三公」的辦公場所稱為「府」，故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政，太尉府掌握軍權，御史府負責監察兼皇帝的秘書辦，自然，「三府」是當時國家最高的權力機關。

西漢中前期，「三府」的地位並不平等，丞相府權力最大，地位最高，威脅皇帝。劉徹（漢武帝）當了皇帝後有意削弱之，到劉驁（漢成帝）當皇帝時，對「三府」制度重新設計，於綏和元年（公元前8年）啟動「大部制」改革，實行司徒（丞相）、司馬（太尉）、司空（御史大夫)新「三公制」，行政級別平行，聯合執政，大大削弱了丞相的權力。

秦漢時官場上基本是公、卿、大夫、士四個等級，「卿」行政級別低於公，但與公一樣都屬政府高級官員。秦漢在上古周代「六卿」基礎上擴增為「九卿」，即太常、郎中令（光祿勛）、衛尉、太僕、典客（大鴻臚）、廷尉（大理）、宗正、治粟內史（大司農）、少府等9個「卿級」官員。

卿的辦公場所稱為「寺」，所以有「九寺」一說。「九寺」是漢代的中央行政執行機構，為漢代的「九大部委」，實行的都是「大部制」。

比如太常寺，又叫奉常，掌管國家宗廟祭祀、禮儀、天文、教育、醫藥、衛生等，綜合了現代文化部、教育部、科技部、衛生部、葯監局、氣象局等部門的全部或部分行政職能，可謂西漢的「大文化部」。

實際上，漢代「部委」不止九大部門，九卿是個虛數。據《西漢會要》「正卿九」條劉熙注，「漢常置十二卿」，執金吾、大長秋、將作大匠也屬卿列。西漢中後期，編製膨脹，如僅一太常寺「公務員」便多達上萬人，在劉秀（光武帝）建立東漢後進行的「大部制」改革中，大幅精減，但編製仍超過1500人。由此可見，漢代的「大部制」改革並不徹底。

魏晉時期尚書中書門下「三省」取代「三府」

秦漢時的「三府九寺」行政架構，到魏晉南北朝時已名存實亡，官員多是「閑職」，實際權力轉移到了尚書省、中書省、門下省三大機構，隋唐「三省六部」雛形於此時出現。

尚書省源於西漢末年設置的尚書台辦事機構，本屬少府寺，是皇帝的「秘書班」，最早僅主管宮中文書的收發、保管，編製僅4人。到東漢中後期，國家朝政由台閣管理，尚書台實際成為國家最高行政機關，架空了「三公九卿」。

到曹魏時，尚書台便從少府寺獨立出來，開始成為外廷機構。其首長是尚書令，與九卿為同一行政級別，而開朝會時，位置則在九卿之前，實權相當於丞相。到南朝宋台省合一時，稱為「尚書省」。

主導曹魏「大部制」改革的是開國皇帝曹丕（魏文帝），曹丕擴大了尚書台的行政職能和內部結構，其下設立了吏部尚書、左民尚書、客曹尚書、五兵尚書、度支尚書、祠部尚書等「六官」，地方上還有派出機構「行台」；同時，精減尚書台下屬職官，將東漢時34種尚書郎（又稱「郎曹」）合併為23個（後增至25個），分屬六官。

曹丕的「大部制」改革另一個突出特點，是設置「中書監」。中書，最早叫中尚書，由漢武帝所設，地位很低，與「中丞相」由來一樣，也是因由中人宦官（太監）擔任。中書監負責為皇帝草詔謀議，因機構設於內宮省禁之內，故稱「中書省」，「省」由此也成了古代官署名。加上由服務於皇帝的部門侍中寺改來的「門下省」，中央權力中樞出現了「三省」制度。

在魏晉南北朝時期，「三公九卿」制與「三省六官」制並存，朝中有兩套行政體系，導致機構重疊，職責混亂。為此，司馬炎（晉武帝）代魏建晉後，於太康年間曾就「大部制」改革進行過辯論。

就兩套行政系統的整合撤併，朝臣各方各執一詞。以司空裴秀為代表的保守派佔大多數，堅持維護「三公九卿」政體，還行政權於諸卿；以秘書監荀勖為代表的改革派則認為，「設官分職，委事責成……九寺可並於尚書」，主張新政。

可以說，曹丕的「大部制」改革，為後來隋唐時期的「三省六部」制奠定了基礎。

隋唐實行「三省六部」制

「九寺」降格降級

隋唐的「三省」指尚書省、中書省、門下省，三省行政級別相當，但功能各異。隋朝規定，中書省決策、門下省審議、尚書省執行，這樣三省相互牽制、監督。三省長官實為「宰相」，都參加朝廷最高層決策會議，各對皇帝負責。

唐朝進一步改革並明確了中書、門下二省為決策機構，尚書省為中央行政核心，尚書省尚書不能參加決策會議，被排除出決策系統。這種把決策與行政分離的制度設計，是中國古代「大部制」改革的成果之一，相當科學。

隋唐時的「六部」是從魏晉時「六官」改來的，即吏部、民（戶）部、禮部、兵部、刑部、工部「六大部委」，秦漢時「九大部委」（九寺）被縮減掉3個，創造了中國古代「大部制」改革的典範，一直沿襲到清朝。

「六部」中的每一部都很大，如工部，便掌管土木、水利工程、農、林、牧、漁等多個領域和行業。「六部」下面各設「四司」，故有「三省六部二十四司」一說。

可見，「三省六部」制明顯優於「三公九卿」制，大唐盛世與政體的先進不無關係。

「九寺」官署在隋唐時期仍保留，只是統統降格降級，與「五監」、「秘書省」一樣，是具體辦事部門。此時的「九寺」與「六部」沒有隸屬關係，但得接受六部的督責，與六部有對應關係。

李世民（唐太宗）當皇帝時啟動的「大部制」改革，機構精簡最徹底。時由開國宰相房玄齡主持，整個中央機構官員編製僅為640員，只有隋朝的四分之一多一點。

李世民死後，政府機構編製迅速擴增。唐高宗顯慶年間，九品以上內外文武官員已有13465名。武則天統治時期到唐中宗、唐睿宗時期，官員數額的膨脹更見嚴重，決策和行政效率下降。

李隆基（唐玄宗）當皇帝後，又啟動一輪「大部制」改革，以解決冗官問題。為此專門編製一部政改大綱，這就是《唐六典》。僅開元二十三年（公元735年），便「停廢諸司、監、署、府十餘所，減冗散官三百餘員」。

宋代「中書門下」「樞密院」

分掌全國政軍大權

到了宋朝，中央行政機構仍沿襲隋唐時「三省六部」制，內部結構有很大變化，並增設了樞密院等新機構。

最大變化是「六部」不再屬於尚書省，而成為真正獨立的中央行政機關，但權力和作用下降和減小，職權轉移。如兵部權力轉給了樞密院，戶部的財權則為「三司」分去。

歷史上發揮重要作用的「三省」、「六部」、「九寺」等，在北宋都是虛位，實由「中書門下」與「樞密院」分掌全國政軍大權，中書門下一把手「平章事」、樞密院負責人「樞密使」和三司的領導「三司使」，為北宋事實上宰相。

宋代是古代中國機構最臃腫、閑官、冗員最多的朝代，與魏晉一樣，有虛、實兩套班子。由於政府機構龐大，官多事廢，名實不符，人浮於事，互相推諉。到宋仁宗嘉祐八年（公元1063年），距宋代建國僅百年時間，官員數量已「十倍於國初」。因為吃財政飯的官太多，國家財政有時還不夠發工資。

於是，有了元豐年間的「大部制」改革。

此次「大部制」改革由當朝皇帝趙頊（宋神宗）主導。之前，在王安石進行的「經濟體制改革」（「熙寧變法」）中，已涉及「政治體制改革」，但只是小打小鬧。熙寧末年，趙頊令校勘《唐六典》，作政改理論上的準備。元豐五年（公元1082年），在大臣蔡確、王珪的協助下，正式啟動「大部制」改革，史稱「元豐改制」，撤銷了「中書門下」這一機構，恢復了唐朝「三省」制度。

但是，趙頊生搬硬套《唐六典》，卻又未完全走唐朝的政改路線，所以「元豐改制」實際上是失敗的。類似的「大部制」改革，整個兩宋時期進行過多輪，如宋徽宗政和年間、宋欽宗靖康年間、宋孝宗乾道年間，均先後進行了政改，希望借「改革」富國強兵，但因「改革」思路和設計有問題，始終未能奏效。

到了明清時期，也曾啟動多輪「大部制」改革，其中以朱元璋（明太祖）的「大部制」改革最有影響。洪武十三年（公元1380年），朱元璋誅殺丞相胡惟庸，廢除中書省，終結了自秦設立的丞相制度，創設「四輔官」，出現了「內閣」制。內閣制度為清朝繼承，「黨議天下之政」，成為清代朝廷權力中心。

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