十八屆四中全會公報新亮點 新舉措解讀

十八屆四中全會公報新亮點 新舉措解讀

來源於：2014-10-25 宣講家

莫紀宏 中國社會科學院法學研究所副所長

核心提示：中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議,於2014年10月23日在北京勝利閉幕，此次會議首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國基本治國方略，反映出執政黨在全面深化改革關鍵時期的重大政策考量。為幫助廣大網友儘快了解公報內容，切實學習、貫徹、傳達公報精神，宣講家網於會後第一時間特別邀請到法學專家、中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏教授，為大家進行系統深入地解讀。

昨天下午黨的十八屆四中全會順利閉幕，十八屆四中全會閉幕之後發表了四中全會的公報，也是大家期待已久的，全會審議和通過了中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，這個決定是個綱領性的文件，雖然現在新聞媒體還沒有公開的發布，但是從十八屆四中全會公報的這個內容，也可以看到這個決定的一些主要精神。下面我根據十八屆四中全會公報的內容，來給大家解讀一下，那麼透過十八屆四中全會公報，十八屆四中全會審議通過的中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，在確定依法治國基本方略和實施的路徑、制度措施等等這些方面有什麼樣的新的規定，什麼樣新的精神。我主要是分四個方面給大家講解一下。

首先給大家簡單的介紹一下，十八屆四中全會公報的主要內容是什麼？十八屆四中全會這個公報給我們傳遞什麼樣的信息？

第二就是來分析一下十八屆四中全會的公報在依法治國基本方略這個問題上有什麼新的提法、新的認識？是過去所沒有的，特別是跟十八屆三中全會通過的中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定中間，關於推動法治中國建設這一章有什麼新的發展？

第三個問題就是給大家來辨析一下，就是公報它到底提出貫徹落實依法治國基本方略有那些新的措施？這些改革措施是過去所沒有的，它具有新的內涵，我們怎麼樣來抓住這樣一些嶄新的這樣一些亮點，推進依法治國。第四個方面就是談一談公報它的意義。

首先給大家介紹一下公報的主要內容。

這一次公報關於依法治國，全面推進依法治國主要有兩個方面的內容，是非常明確或者是非常清晰的。第一個是規定了依法治國，全面推進依法治國兩個總的目標，那麼十八屆四中全會公報規定全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這裡我們要看到就是跟1997年黨的十五大報告，首次提出依法治國建立社會主義法治國家這個治國方略略有不同的是，那麼這一次在依法治國與法治國家之間，加進了一個中國特色社會主義法治體系。為什麼要這樣加？實際上我們在解讀黨的十五大報告提出的依法治國建立社會主義法治國家治國方略的時候，我們啊實際上是把社會主義法治國家作為全面推進依法治國的一個目標。那麼通過依法治國這樣一個前提，來達到法治國家這樣一個最終的目標。那麼過去的十七年，我們對依法治國建立社會主義法治國家這樣一種組合是非常熟悉的。因為在1999年現行憲法第三次修改的時候，那麼在憲法第5條第1款也明確的規定中華人民共和國實行依法治國建設社會主義法治國家，那麼這樣一個命題，應該說在理論上還是比較完善的，但在實踐中間，我們總是覺得依法治國和法治國家之間還缺少一個邏輯上的一種關聯，就是你依法治國和法治國家之間也沒有必然聯繫，你有沒有科學的制度安排，你這個主要的手段是什麼？所以我們經過17年的探索，那麼終於得出一個結論，也就是說在依法治國和建立社會主義法治國家之間還有一個具體的道路、方式、方法那麼這樣一個目標，我們要做這樣一些事情，依法治國是個前提，要通過建立中國特色社會主義法治體系這樣一個手段，來最終實現社會主義法治國家這樣一個目標。所以這次十八屆四中全會把建立中國特色社會主義法治體系和建立社會主義法治國家作為全面推進依法治國的兩項總目標，但這兩個總目標它們的功能不太一樣，那麼法治體系可以看成是一個手段目標，它不是個最終的目標，法治國家是一個結果目標，這是個最終目標。那麼建設中國特色社會主義法治體系，它也是為了最後來實現社會主義法治國家這個結果目標，所以我們可以看到就是十八屆四中全會在確立全面推進依法治國總目標的過程中間，他是比較科學的，他把手段和目標相結合，所以應該來說十八屆四中全會關於依法治國就全面推進依法治國的總目標的這個設定，我覺得是比較科學的。

第二項重大的內容就是說這個目標有了，那麼怎麼樣來實現這個目標？因為我們講這個目標是兩個方面，一個就是手段性的目標，還一個是結構性的目標，當然主要還是手段性的目標，就是我們到底現在要做什麼，才能達到法治國家那個狀態，結果是個狀態。那麼我們必須要通過大量的扎紮實實的工作，我們最後才能達到那個法治國家的這樣一種狀態。那麼這些工作是哪些工作呢？實際上也就是建設有中國特色社會主義法治體系時要做的工作，主要是手段相關這樣一些工作。那麼主要是六個方面，第一個要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。第二個就是要深入推進依法行政、加快建設法治政府。第三個就是要保證公正司法，提高司法公信力。第四增強全民法治觀念，推進法治社會建設。第五是要加強法治工作隊伍建設。第六就是要加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

這是六項重要的任務，也就是說要想依法治國建設中國特色社會主義法治體系，那麼建設社會主義法治國家，這六項任務需要完成，它是基礎。前四項任務實際上也是黨的十八大所提出來的，社會主義新時期新的法治建設十六字方針的一個擴充版或者2.1升級版。那麼黨的十八大明確的指出就是建設社會主義法治國家，關鍵是要做四項工作，要科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法。那麼十八屆四中全會公報就把這十六字進一步細化，所以實際上前四項任務就是指立法、執政、司法和守法等方面的任務，那麼在前面四項任務的基礎之上，十八屆四中全會對全面推進依法治國又提出兩項重要的任務，第一個要加強法治工作隊伍建設，大家注意這個「治」是三點水的治，這個過去在黨的文件中間是沒有的這樣提法治工作，這樣工作應該說是非常重要的，而且不僅僅是一項工作，而且隊伍建設。第二個就是加強改進黨對全面推進依法治國的領導，這也是十八屆四中全會最新確立的，全面推進依法治國的重要任務，這就把黨對依法治國的領導放在一個非常高的一個層次。那麼我們可以看到就整個十八屆四中全會他這個公報，所確立的依法治國總的這樣一種行動綱領和基本的理論框架都是圍繞著六項任務來展開的，所有的內容都是六項內容的一個具體化。

下面講一講與公報相關的第二個內容，因為大家都比較關心這個公報。在公報之前，十八屆三中全會曾經審議通過了中共中央關於全面深化改革若干重要問題的決定，在這個決定裡面有關於推進法治中國建設這一章，這裡面有很多改革舉措，所以就是大家，不管理論界還是實務界社會公眾對於十八屆四中全會都有一種特別的期待，因為這個全會要以黨的文件的形式，第一次就依法治國這樣的主題，做出全面這樣一種總結、概括和部署，大家希望看到公報它目前所體現出來的決定中間，關於依法治國基本方略上面有什麼新的認識，就是跟過去相比，特別是跟十八屆三中全會通過的決定相比，在一些重大理論問題上有沒有新的認識，我覺得這個是大家比較關心的。

我覺得有這麼六個方面是值得我們關注的。

第一個就是在依法治國指導思想方面，有了很大的變化，指導思想有三項思想，指導思想變成了四項，由三變四，也就是這兩天新聞媒體講的由三變四指導思想。那麼所謂由三變四呢，就是過去我們在強調全面推進依法治國的過程中間，要有個指導思想，一般我們的表述都是以鄧小平理論、三個代表重要思想和科學發展觀為指導，然後在全面推進依法治國。那麼這一次十八屆四中全會的公報，它把指導思想三項內容變成四項內容了，也就是說在以鄧小平理論、三個代表重要思想和科學發展觀為指導之後，又加上要深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，這樣的話我們可以看到就是你全面推進依法治國，他的指導思想，它就變成四項了，所以這應該來說是透過十八屆四中全會公報所反映出來，就是我們整個執政黨在全面推進依法治國這個指導思想上面的一個變化和發展，也反映了我們在依法治國基本方略理論方面的一個提升。

第二個新的變化，就是關於黨的領導與依法治國的關係上面有新的認識。那麼在黨的十八屆三中全會通過了關於全面深化改革若干重大問題的決定中間，那麼對黨的領導依法治國這個關係這個論述，那麼它沒有從總體上來論述，它仍然是比如加強黨對立法工作的領導，那麼加強黨對司法工作的領導，那麼還有黨也要保證執法。那麼特別是這個中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，在起草和討論、徵求意見過程中間，也就是說在徵求意見稿的中間，對黨的領導與依法治國關係的表述，還沒有像現在我們看到的十八屆四中全會公報所進行這樣一種表述更加全面。那麼在決定初稿中間他的表述也是分散的，就是黨對依法治國工作領導，它是表現在立法方面的領導，對司法方面的指導，還有在執法方面，保證執法等等。全會公報它就不一樣，它有一種質的提升，全會強調黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治的最根本的保證，我們要把黨的指導貫徹到依法治國全過程和各個方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗，這裡就可以看到這種全會的表述，它就是一種新型的表述，它把黨的領導它就不僅僅是對依法治國的某個方面，也不僅僅對立法或者司法，而是要把黨的領導貫徹到依法治國全過程和全方面，這就是說黨的領導與依法治國它是無縫對接，不存在依法治國領域不能實現黨的領導這樣一個方面，所以黨的領導應該是涉及到依法治國所有的領域，所以全會公報就強調指出，黨的領導是全面推進依法治國加快建設社會主義法治國家最根本的保證，必須加強和改善改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程，堅持依法執政，各級領導幹部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違背違法行使權力，更不能以言代法，以權壓法，徇私枉法等等，要健全黨領導依法治國的制度工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強全面推進依法治國統一領導，統一部署，統籌協調，完善黨委依法決策機制等等。這就可以發現，就是十八屆四中全會對黨的領導怎麼樣貫徹到依法治國的全過程，各個領域，做了比較精確的描述，這樣也使得我們對黨的領導與依法治國的關係有了新的認識。

第三個十八屆四中全會公報，它有最大的特色和亮點，新認識，就是第一次以黨的文件的形式正式的提出了中國特色社會主義法治體系這個概念。全會公報提出的依法治國兩個總的目標，中間就有一個叫建設中國特色社會主義法治體系，這裡是治理的「治」，不是制度的「制」。那麼我們可以看到實際上早1997年黨的十五大報告中間就明確的提出來要到2010年底基本實行中國特色社會主義法律體系，那麼這裡是法治體系，很顯然從法律體系到法治體系，這是經過了17年的發展時間。那麼法治體系很顯然它不同於法律體系，法律體系主要是指靜態的法律規範體系，而法治體系它就不僅僅包括法律體系還包括就是這個法律怎麼來實施，實施過程中間怎麼來監督，怎麼來保證法律的實施等等，所以法治體系是一個更加廣義的概念，它也是依法治國的一個重要內涵。那麼應該來說，就是十八屆四中全會公報，它並沒有對什麼是中國特色社會主義法治體系做出一個明確的定義，它沒有像十五大報告當中講依法治國是在中國共產黨領導下等等，它有一個「是」，「是」就有一個定義。十八屆四中全會公報中間沒有說中國特色社會主義法律體系是，「是什麼」沒這樣說。而從三個不同的角度對中國特色社會主義法治體系的基本特徵做了描述，它是通過系統的不同角度不同方位，描述中國特色社會主義法治體系的特徵，從而形成一個整體意義上的社會主義法治體系這樣一種概念。

那麼主要是有三個方面，來對中國特色社會主義法治體系這個概念做全面的描述。第一個根據法治過程，它的不同的要素提出了法治化的要求。我們講一般來說，法治過程它是一個動態與靜態相結合的過程，它包括靜態的法律規範也包括動態的如何來實施法律，保證法律的實施等等這樣一個過程。十八屆四中全會實際上首先認為具有中國特色社會主義法治體系，它應該把這種體系化的要求落實到法治不同的過程中間去，那麼法治的要素要體系化，這樣的話整個這個法治在於體系化，那麼全會也提出全面推進依法治國總目標是建立中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規範體系，高效的法治實施體系，嚴密的法治監督體系，有利的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政，依法行政共同推進，堅持法治國家法治政府法治社會一起建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系、治理能力的現代化，我們可以看到十八屆四中全會公報，它首先對社會主義法治體系的特徵，做了一個法治過程各個要素要體系化這樣一種要求，對社會主義法治體系的特徵做了一種描述，就包括了五種體系，就是完備的法律規範體系，高效法治實施體系，嚴密法治監督體系，有利法治保障體系和完善的黨內法規體系。

值得注意的是那麼在過去的法律體系中間，也就是中國特色社會主義法律體系，它不包括中國共產黨作為執政黨，它的黨內法規體系，那麼這一次社會主義法治體系它就把黨內的法規體系納入進來了，這也反映了全面推進依法治國這個基本方略，它要比簡單形成一個社會主義法律體系要具有更廣泛的內涵，那麼我們可以看到就是十八屆四中全會公報，首先是從法治要素的體系化和體系化特徵來描述中國特色社會主義法治體系的概念。

第二個十八屆四中全會公報對中國特色社會主義法治體系它的特徵描述，它還從法治實踐過程中間，各個要素體系化的前提，為什麼法治實踐中間不同的要素它可以體系化，它是基於中國特色社會主義法治理論，它沒有這個理論，你後面就沒有辦法體系化，那麼你要是理論本身要指導法治實踐，形成體系化的這樣一種法治體系，那麼你這個法治理論本身，如果是零碎零散，沒有體系化，怎麼能保證讓一個沒有體系化的理論去指導產生一個有體系化的法治實踐體系，是不可能的。所以這樣的話，十八屆四中全會又從另外一個角度，對指導具有中國特色社會主義法治體系的法治理論體系又提出一定的要求，那麼公報強調要創新法治人才培養機制，形成完善的中國特色社會主義法學理論體系，學科體系、課程體系，推動中國特色社會主義法治理論進入教材、進課堂、進頭腦，培養造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及後備力量，這樣一規定馬上就清晰了，就是說中國特色社會主義法治體系包括了理論和實踐兩個層面的體系，那麼主要是實踐體系，法律規範體系，法治實施體系，還有法治監督體系，還有法治保障體系和黨內規則體系，這是法治體系的實踐特徵。那麼這個實踐的體系，它又是基於法治的理論體系產生的，這個理論體系中間最重要的內涵，就是要有中國特色的社會主義法學理論體系，學科體系、課程體系，根據這個，建立一支人才隊伍、法治人才工作隊伍，也是人才體系，所以我們可以看到就是十八屆四中全會公報對社會主義法治體系特徵又進行第二層次的描述。第三層次的描述，就是在一般的描述社會主義法治體系特徵的時候，對於具體領域的法治體系也提出相關的要求，那麼十八屆四中全會公報明確指出要深入推進依法治軍，從嚴治軍，僅僅圍繞黨在新形勢下的強軍目標，構建完善中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平，你看這裡全會的公報又提出來，要構建完善的中國特色軍事法治體系，那麼這個軍事法治體系，它不是一個獨立的體系，它是中國特色社會主義法治體系的一個部分，它只不過是從法律所調整的對象，來進行重新的分類，當然我們也可以說，從這個角度看，我還分中國特色政治法治體系，經濟法治體系，文化法治體系，當然那些東西都是一般化的，所以我們特種強調了過去沒有強調的，就是要構建完善中國特色軍事法治體系，那麼這樣一種表述，實際上也是對十八屆四中全會公報所提出中國特色社會主義法治體系特徵的一種進一步的描述和補充，那麼從三個方面比較全面系統的勾畫出中國特色社會主義法治體系的特徵和基本內涵。

那麼就是第四個新的提法和我們要關注，就是把這個意見制度寫進了十八屆四中全會公報，這是執政黨黨的文件第一次將依憲治國寫進來，這個應該是歷史性的貢獻。那麼我們知道依憲治國，這個概念最早是由學術界提出來的，是在1996年，第一屆依法治國建設社會主義法治國家全國理論研討會上提出來的，那麼被領導人接受是2004年胡錦濤總書記在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上講話中間第一次肯定了這個概念。那麼胡總書記在講話中間講依法治國首先要以憲治國，依法執政首先要依憲執政，那麼我們這裡要看一下，實際上胡錦濤總書記講話中間對依憲治國做了兩個層次的表述。第一個是依憲治國在依法治國中間的作用，他講話強調這個依法治國首先要依憲治國。另外跟依憲治國相關聯的就是依憲執政，那麼就是依法執政，首先要依憲執政，那麼胡錦濤總書記在紀念全國人民代表大會成立50周年講話中間，第一次提出來依憲治國這個概念。

再一次提到依憲治國是習近平總書記在2012年12月4號紀念現行憲法正式實行30周年大會上的講話中間又進一步明確提出，依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政，那麼我們比較一下習近平總書記在紀念現行憲法正式實行30周年講話中的依憲治國的表示和胡錦濤在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中，對依憲治國的表述它是有不同的含義的。那麼胡錦濤總書記講依法治國首先要依憲治國，而習近平總書記講依法治國首先是依憲治國，那麼一個是「要」一個是「是」，有什麼區別？那麼這個實際上對不學法律的人來講，一般來說看不出來，對我們學法律的人來講，它就比較重要，那麼「要」這個詞一般來說在法律上講都是應該、應然的意思。那麼說依法治國首先要依憲治國，這實際上表明就是一種判斷，我們在依法治國基本方略貫徹過程中間，我們認為依憲治國很重要，我們要突出這個依憲治國的價值，它是種應然。至於你實踐中間是不是這樣，有沒有效果那是另外一回事，但是習總書記提的就不一樣了，他講是依法治國首先是依憲治國，這個「是」就表明一種事實談判，就是經過八年的探索和實踐我們發現依法治國，它首要的工作就是依憲治國這是一個事實，不是要不要的問題，你必須，你要是依法治國你不抓這個依憲治國，依法治國也沒有辦法進行下去，實際這樣的話從「要」到「是」又反映我們黨的領導集體，那麼在依憲治國這個問題上一些認識的升華。

到了2014年9月5號也就上一個月，習近平總書記在紀念全國人民代表大會成立60周年大會的講話中間又進一步突出依憲治國的意義，因為習近平總書記已經用「是」來肯定依憲治國對依法治國的重要作用，那麼這樣事實，在9月5號講話中間他就強調要堅持，既然是「是」了，依法治國首先是依憲治國，那我們現在怎麼辦？我們要堅持，這個已經不用爭論，就是要堅持下來，也不是要不要的問題。所以在習近平總書記2014年9月5號紀念全國人民代表大會成立60周年講話中間，他就講堅持依法執政首先要堅持依憲執政，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。那麼我們可以看這一次十八屆四中全會公報，它是黨的文件，它和領導人講話還不一樣，它具有正式的效率、規範率，那麼這個十八屆四中全會公報就把習近平總書記在9月5號紀念全國人民代表大會成立60周年講話中間的這個提法，就原封未動的寫進這個公報中間。那麼公報就講堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政，反正要健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及常委會憲法監督制度，健全憲法建設成立機制。那麼十八屆四中全會在強調依憲治國相對於依法治國的重要價值的過程中間，解決了依憲治國本身的合法性，這個概念可以用，而且它是合法的，而且具有非常重要的意義。

那麼十八屆四中全會公報，又進一步指明了依憲治國主要內涵是什麼，應該做什麼。公報講以下幾個方面，是堅持依憲治國應當做的事情，第一個要完善以憲法為核心中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。首先就是要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。第二個那麼你要使每一項立法都符合憲法精神，我們平常講，就是說你憲法它比較原則，憲法的規定要通過具體的立法加以具體化，你要依憲治國的話，憲法首先約束就是立法機關和立法行為，那麼你如果立法活動都不依憲辦事的話，那麼這個憲法就被架空了，它就成了沒有牙齒這樣一種老虎，就成了一種貓。所以這樣的話十八屆四中全會對依憲治國的要求提出明確的要求，就是說每一項立法都要符合憲法精神，這樣就使得每一個立法你都要有憲法依據，沒有憲法依據，於憲無據這就不行。

當然公報還提出來，要健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及常務會的憲法監督制度，健全憲法檢測程序機制，這也是依憲治國應該做的事情，這裡我們可以看一下，有一個非常重要的特點是什麼？實際上我們一般的說，比如說任何國家機關、社會組織、公民個人都有實施憲法的這樣一種義務，還有保障憲法實施的職責，這是一般說的，那麼我們在制度上，它實際上我們講這個憲法實施的話對憲法實施進行監督，這是有專門的機構，按照專門的程序來進行的，我們的現行的憲法第62條第67條規定，全國人大、全國常委會有權監督憲法的實施。憲法的第67條又規定全國常委會有權解釋憲法，那麼實際上我們憲法沒有規定其他機構可以監督憲法的實施，也沒有規定其他機構可以解釋憲法，這樣的話就把憲法實施和憲法監督的職責主要就交給全國人大、全國常委會，所以從制度層面來看，如果全國人大、全國常委會本身不能夠很好的行使憲法法律賦予的這個職權，不能夠履行憲法實施監督職責，特別是作為憲法實施一項重要內容，你憲法要實施，你憲法要成為判斷人們行為對錯的標準，那麼憲法原則很抽象，有一些問題到底是什麼意思？一般老百姓不明白，實踐中間他可能遇到會使用憲法的情況，大家對這個憲法的概念含義有分歧，這就需要對憲法的含義進行解釋，你不進行解釋這個憲法是沒法使用的，憲法也沒法實施。現在我們1982年憲法把解釋憲法權利就賦予全國人大常委會，事實證明全國人大常委會如果不積極的行使憲法解釋權的話，那麼這個憲法實施在常委會這一塊就被擋住了。所以這次十八屆四中全會就把憲法實施的重要職責，依憲治國首先它的要求這個責任，落實一些責任，首先就落到全國人大和全國人大常委會的身上了，這實際上是我們制度安排，只有全國人大全國常委會帶頭依憲治國，帶頭依憲辦事，那麼這個憲法的權威在於得到維護。

第四亮點新的提法，就是明確依法執政的內涵，那我們知道就是依法執政也是黨的十五大報告提出來的，也就是執政黨你要執政你要依法執政，但是這個依法法執政，執政黨到底怎麼樣依法執政？依法執政的內涵是什麼？那麼實際上過去的17年中間，大家的議論都是不太一樣的，有不同的觀念，那麼這一次十八屆四中全會公報就對這個依法執政做了非常精確的解釋。那麼公報強調，依法執政既要求黨依據憲法法律自我理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨，這就把依法執政分為兩個方面的內涵，第一個依法執政是依照國家憲法法律，治國理政是管社會的，管黨外的事物的。第二個含義就是依法執政它也包括執政黨，依據黨內的法規，要管黨內事務把自己管，所以依法執政它的內涵就得到非常明確的澄清。從十八屆四中全會對依法執政的這樣一個內涵的解釋，我們可以看到今後我們在處理執政黨和依法執政關係時候比較明確了。既是要求依法來管黨外的事務，又要依法管黨內的事務，是兩個方面的結合，全會公報明確的指出，要堅持依法執政，各級領導幹部要帶頭遵守法律辦事，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，不得以言代法，以權壓法，徇私枉法，要健全黨依法治國的制度和工作機制，要完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，要加強對全面推進依法治國統一領導，統一部署，統籌協調，要完善黨委依法決策機制，這就是對如何來落實這個依法行政做出進一步的部署。

第六個方面，這也是十八屆四中全會公報中間所透露出來的一個新的內涵，也就是說在十八屆三中全會通過了中共中央關於全面深化改革若干重大問題決定中間，明確提出來，要推進國家治理體系和治理能力現代化。那麼當然就是要把依法治國這樣一種精神和要求，要適用於國家治理行為。但是這個十八屆四中全會對依法治國和治理的關係，有了新的認識，十八屆四中全會公報他不僅是說國家治理體系能力現代化過程中間，國家治理行為要法治化，提出來就是治理法治化要適用所有的治理領域，只要是治理行為都要依法治理。那麼公報明確的就提出，要推進多層次多領域依法治理，要堅持系統治理，依法治理、綜合治理、源頭治理、深化基層組織和部門，行業依法治理，支持各類社會主體自我約束自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規範在社會治理中的積極作用，就認為在所有的治理領域都要依法治理。特別是強調推進基層治理法治化，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰略堡壘作用。要建立重心下移，力量下沉的法治工作機制，這就是十八屆四中全會透露出來這樣一種信息，就是說我們對治理依法治理他的作用，又有了新的認識，那麼治理它應該依法進行，並且所有的治理，都要依法進行，而不是這個領域可以依法，那個不依法，那是不行的，法治的精神應該適用所有的治理領域。

上面六個方面，都是我們可以從公報的規定中間能夠領悟出來，確實跟以往，包括跟十八屆三中全會的公報決定和過去十八大的報告，在這個之前黨的文件不一樣的地方，就關於依法治國，不一樣的一些新的認識。

第三個角度，我再給大家重點解讀一下，公報除了在認識上有新的提高，提出新的概念，新的提法。那麼公報就是對全面貫徹依法治國基本方略有沒有提出一些新的改革舉措，或者是新的措施，制度措施可能以往是沒有這麼去做，那麼今後要這麼去做，或者要通過修改法律的方式進行改革的方式來推進依法治國，那我個人在學生過程中間，我把它總結出有六個方面，這六個方面應該來說它不僅僅是個認識，而且他要落實到行動上，它也是一個新亮點新舉措。

第一個是對依法決策提出了要求，那麼過去我們在講依法決策的時候，一般來說都是知道對行政機關而言，對國家機關來說，你要依法決策。這次十八屆四中全會公報它對這個依法決策提出了全面的要求，因為我們講在我們現有的黨政合一的體制下，應該來說這個決策主要是兩種決策，一個是黨委的決策，一個就是行政機關的決策，當然人大的那個叫重大事項決定，和決策有一定的關聯。那麼我們講依法治國，它要貫徹到所有的領域，所以這一次十八屆四中全會公報對依法決策提出了全面的要求，那麼就包括黨委要依法決策，行政機關要依法決策，那麼全會的公報就講黨委依法決策的時候就講要健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國政策方針和決策部署的工作機制和程序，要加強對全面推進依法治國統一領導，統一部署，統籌協調，完善黨委依法決策機制。就今後這個黨委決策你也要依法，這是一個新的提法，而且你要這麼去做，這樣去做的話，可能就會改變現有的黨委決策這樣一種機制，把黨委決策也納入到依法治國這樣一個範疇中間來，當然十八屆四中全會對這個行政機關的依法決策，又進一步強調了決策要按程序辦事。全會公報指出，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查及其討論、決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身追求機制及責任倒查機制，就是對過去這個決策已經提到的行政機關依法決策，那麼這個決策的程序又做了一些規範和要求。所以對這個依法決策問題，那麼十八屆四中全會公報透露出來的信息，我們可以看到，這個依法決策它是對所有領域，特別是對黨委決策、行政機關決策，都要依法決策。

第二個方面就是對這個問責制又提出新的要求，那麼我們過去在問責制這個問題上，我們是要求有一些規定，有一些政府的文件或者司法機關的文件。但是這次十八屆四中全會公報它把這個問責制統一起來了，那麼一方面問責制它適用於，不僅僅適用於行政問責，司法也要問責，所以問責制是兩個方面的問責制。第二個問責制它有兩種形式，當然追求責任是一種主要的形式，那麼就是兩中特殊的形式，一個就是終身追求制，再一個責任倒查制，這是過去問責制中間沒有明確的內容，那麼關於行政問責制，那麼全會的公報明確指出要健全依法決策機制，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查及其討論、決定確定為重大行政決策法定程序。那麼這裡可以看到要建立重大決策終身責任追求制度，以及責任倒查制度，所以它對這個問責制兩個重要的特徵，又講的很清楚，就是要終身責任追求制和責任倒查。過去封建社會，秦始皇修萬里長城，誰修改的，這個磚頭誰燒的，都要刻上自己的名字，如果以後這個磚頭壞了倒了，風吹雨打壞了就要追查最早造這個磚頭是誰。實際上我們今後就要採用這種方式，現在有很多貪官污吏混進黨內，擔任很高級的職務，那麼是誰提拔他的呢，過去我們沒有這樣一個責任倒查機制，今後的話我們要搞責任倒查機制，你舉薦貪官污吏的人本身也要承擔責任，那麼除了行政問責制之外，那麼十八屆四中全會公報還強調了司法問責制，司法問責制它的問責形式和行政問問責制是一樣的，那麼公報指出要推進嚴格司法，要堅持以事實為根據，以法律為準繩，要推進以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，這裡實際上對問責制的內涵和它的特徵也做兩方面的突出強調，就是辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，終身負責制和倒查問責製成為問責制兩個重要的內涵，這是十八屆四中全會公報也明確的突出強調問責制的這兩個方面。

第三個就是新的舉措，不僅僅是認識，以後我們要落到行動上的，就是十八屆四中全會公報指出的要把法治建設的成效納入到領導幹部績效考核機制，全會的公報指出要提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實際重要內容，納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律，依法辦事作為考察幹部的重要內容，這就是幹部人事制度的一項重要變革，他把法治的因素引入到幹部考核中間來，那麼過去我們就是幹部考核中間，有的時候是片面的強調GDP，你在發展本地區的經濟方面有什麼重大成績，樓房建了多少，外資引了多少等等，這些看得見的東西，就作用考核幹部政績好壞的標準。但實際上我們可以看到你這生產要發展僅僅靠高樓大廈能行嗎？沒有一個穩定的制度合法的制度，這個生產過程會受到影響，從這點角度來講制度本身也是生產力的運作一部分，一個好的生產制度能夠降低成本，實際上降低成本是因為制度造就的。所以這樣的話，好的制度什麼制度？就是法治，法治下的制度是最好的制度，從這點角度講，如果搞法治，他不吃虧，法治它能夠降低生產成本，營造一個良好的生產環境，所以提高了生產的效益。實際上法治是看不見這樣一種生產力，所以我們法治也是一種生產力，過去我們考核幹部過程中間忽視了這一點，所以考核幹部光追求GDP，把GDP的這個產生看成是空中樓閣，表面化形式化的東西，這是不對的。實際上GDP也好，樓房也好，外資也好那是硬實力，看得見的政績。那麼會不會搞法治，有沒有良好的法治是軟實力，這個軟實力它也是生產力。那麼它也是創造社會效益、生產效益的一個重要因素，這也是制度經濟學的重要內容，所以我們在十八屆四中全會就明確的講將法治建設成效納入領導幹部績效考核機制，我覺得這個是科學的制度設計。這就把看得見和看不見的這樣一種績效，有機的結合在一起，所以這也是對法治里的一種貢獻，法治也能創造生產力。

第四個方面，改革新舉措，就是進一步明確法律職業化的要求，法律界和法律實務界早在幾十年就已經提出來，法律是一個專門性工作，過去我們國家法律比較少，這樣的話你像退伍軍人或者大學的本科生也好，或者不學法律的，其他行業的，你轉過來，你法律比較少，所以你很快就能入門，也能夠簡單用法律來判案子，加上我們法治意識和法治水準也不是很高，所以一般也能應付過去，當我們已經建立中國特色比較完善的法律體系之後，就是法律你能夠正確適用法律，這就是一個比較複雜專門技術性的工作，所以一般人不能適應法官這樣一種職業化的要求，所以十八屆四中全會公報就明確的講了法律職業化，並且把法律職業化的內涵講的很細，什麼叫法律職業化？法律職業化到底是指什麼？他會給我們帶來什麼樣的變化，當然我們簡單的說，就是以後法官檢察官可以從律師中間去選，而且應該從律師中間去選，為什麼？因為律師他有長期的從業經驗，他知道怎麼樣去使用法律，知道怎麼樣把法律用來解決具體的案件。這樣的話他就當法官，他就能體現職業素質，所以權威公報就指出，要建設高素質法律專門隊伍，把思想政治建設擺在首位，加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設，要暢通立法、執法、司法部門幹部和人才相互之間，與其他部門具備條件的幹部和人才交流渠道，要推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，這就強調職業化，要完善法律職業准入制度，建立從符合條件的律師法學專家中招錄立法工作者、法官檢察官制度，要健全從政法專業畢業生中招錄人才的規範便捷機制，完善這一保證體系，這一大段話，都是講的法律職業化，它的內涵和法律職業化的具體的制度的要求，那麼可以想像，十八屆四中全會之後你要推薦法律職業化，落實公報的精神，那麼是有很多事情要做的。

第五個方面，這也是整個十八屆四中全會公報最大的亮點，那麼跟十八屆三中全會通過的中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定中間規定的推進法治中國建設部分相比，那麼這是十八屆四中全會對依法治國所應當採用制度措施，一個最新的設計。它跟以往不太一樣，三中全會也沒有達到這樣一個水準。那麼這裡我們把它分成四個方面，就是這樣一些改革舉措，它需要馬上修改憲法和法律的方式來實現，不然這些改革措施沒法推進。第一個是需要通過修改憲法，法院組織法和檢察院組織法來推行的改革舉措，那麼全會公報指出，要優化司法職權配置，推動形成審判權和執行權相分離的體制改革試點，要探索設立跨行政區域的人民法院、人民檢察院，這是一個非常大的改革。我們知道根據我們根據現有的憲法，人民法院組織法、人民檢察院組織法來規定，我們現在人民法院、人民檢察院的設置它是按行政區劃來設置的，他按照行政區劃的設置又是一項重要憲法原則，它是我們國家人民代表大會制度基本特徵，你比如說縣級人民法院、人民檢察院，它是由縣級人民代表待會選舉產生的，這是一個基本制度。如果你要建立跨行政區劃那就不一樣，你就要改變現有人民代表大會制度這個組織原則了。所以的話，全會公報指出來這樣探索設立跨行政區劃的人民法院、人民檢察院，這是一個大膽的改革措施。這個改革措施在三中全會公報中間並沒有這樣的規定。三中全會的決定它只是說要探索建立跨行政區劃的司法管轄制度，它沒有說直接設立人民法院、人民檢察院，司法管轄制度就好說，它是一個司法機關內部的制度，它不涉及到人民代表大會制度組織原則。它可能是為了保證司法公正把這個地區發生的案例，交給另外地區的法院來管理來管轄，它本身並沒有改變法院的審判組織體制。而十八屆四中全會公報上述規定實際上它就是要下面怎麼落實？首先必須修改法律，法院組織法、檢察院組織法，我覺得這是十八屆四中全會公報最大的亮點。

第二個需要通過修改立法法的方式才能貫徹落實，那麼公報明確指出，要完善立法體制，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作重大問題決策的程序，要健全有立法權的人大，主導立法工作的體制機制，要依法賦予社區的市地方立法權，那麼我們知道最後一句話是非常重大的改革舉措。一般現有憲法和立法法的規定，只有什麼樣的事才享有地區立法法，也就是省、直轄市所在的地的省府所在地的那個市，你比如說江蘇省它只有南京市市人大和常委會有地方立法權，當然還有南京市的人民政府有地方政務法規制定權，規章制定權。另外還有像國務院規定的較大的省，國務院曾經先後規定了，較大大概有40幾個，那麼現在就是十八屆四中全會明確的講，要把這個享有地區立法權的市擴大到社區的市，現在數量有多少呢，有將近280個，這樣意味著現在享有地方立法權從40幾個擴大到280個，這就要增加230多個社區的市享有地方立法權，這個很顯然在現有的憲法和立法法中間沒有這樣的規定，必須要修改立法法，才能夠使得社區的市在法律上真正享有合法的地方立法法，所以這也是十八屆四中全會公報披露出來的，那麼具有重大改革精神這樣一些新舉措，這是值得關注。

第三個就是十八屆四中全會的公報明確的指出，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、及其討論、決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，這句話非常重要。什麼要對行政機關內部重大決策合法性審查機制，那麼我們知道行政機關行為無非就是兩種，一種就是具體的行為是對某一個社會組織、個人產生的行為，給你發送一個許可證、駕駛執照或者護照，這是具體行政行為。現在我們刑事訴訟法規定如果公平法人社會組織對行政機關實施具體行政行為不服的，認為侵犯了公民合法權利，你可以提起行政訴訟。但是行政訴訟法沒有規定，行政機關抽象的行政行為可以提起行政訴訟。什麼叫抽象行政行為？就這個行政機關的行為它是不特定公眾，它不是針對你，當然對你的權益也有影響，這一塊目前不在行政訴訟的範圍，那麼我們說十八屆四中全會公報它講了就是行政機關內部重大決策都要進行合法性審查，意味著今後行政機關沒有什麼行為不能有法院來審查了，那麼要貫徹落實決定這樣一個精神，要修改行政訴訟法，今後就不管行政機關具體行政行為還是抽象行政行為，只要作為行政管理相對人，公平法人、社會組織認為你這個行政機關的行為你就侵犯我合法權益了，都可以到法律告你，這樣的話就加大行政機依法行政的這樣一種要求，行政機關不能亂來，不管是具體行政行為，老百姓不服可以告你，你所做的其他的所有事情，老百姓不服都可以告你，這樣的話就提高了你對依法行政這樣一種要求。

第四個方面也需要我們在貫徹落實公報的精神基礎之上，要進行修改相關法律的。十八屆四中全會公報明確規定，要優化司法職權配置，推動施行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院要設立巡迴法庭，要探索建立檢查機關提起公益訴訟制度，最個人民法院設立巡迴法庭，雖然他本身這個巡迴法庭是最高人民法院自身派出機構，但是現有相關的法律也沒有，即便是最高人民法院自己內部的組織規程也沒有，何況還涉及到一個法院的組織法，所以要想設立巡迴法庭你就必須要修改法院組織法。另外就是像公益訴訟，我們民事訴訟法修改的時候，建立了公益訴訟制度。那麼公益訴訟並沒有由檢察機關提起，那麼檢察機關過去過去的職責就是在刑事訴訟中間承擔批捕職能，公訴職能，那麼在民事刑事訴訟中間有檢察、監督的職能，但是沒有說檢察機關可以提起公益訴訟，這就擴大檢察機關的職能了，那麼現有的檢察院組織法沒有規定，所以就要修改檢察院組織法，同時還要修改相應的民事訴訟法。上面的規定，實際上這四個方面的改革舉措，你要真正的能落實，公報明確提出來，那你必須要修改憲法相關的組織法，還有訴訟法，你這樣才能落實，所以我們說十八屆四中全會之後，我們在依法治國基本方略貫徹中間馬上面臨的任務，就是重要的立法修改工作，你要是不修改法律的話，就不能為推進相關改革措施提供法律措施。

第六個方面也是十八屆四中全會公報關於全面推進依法治國，提出來額一個非常具體的制度措施，是個亮點。那麼就是完善黨內法規體系，過去的話，這個問題沒有上升到黨的文件這個層次，或者是像一個決定的方式來明確黨內法規體系，並且把黨內法規體系作為中國特色社會主義法治一項重要內涵，怎麼來建立黨內法規體系，對我們很多學法律的同志來說，黨內法規體系現在還不太熟悉，實際上大家就是只要認真的去研究一下，就是中國共產黨黨內法規制定條例就可以看到，現有黨內法規體系它還是比較健全的，大概分四個層次。第一個層次是黨章，黨章是黨內具有最高效率黨內法規。那麼黨章下面是黨的中央組織制定的黨內法規是第二層次。第三層次是中央紀律檢查委員會和中央各個職能部門制定的黨內法規。第四個層次是省自治直轄市黨委制定的黨內法規。所以黨內法規目前也已經形成了四個層級。但是黨內法規它的內容方面，它沒有形成像中國特色社會主義法律體系七個部門，什麼憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法 、刑事、訴訟和非訴訟程序法，沒有形成這樣的部門。所以黨內法規體系今後我們還要不斷去建設，黨內法規體系，這也是我們在十八屆四中全會公報上講了它非常重要。因為本身是社會主義法治體系的重要組成部分，第二它也是依法執政重要事項，因為依法執政現在既包括執政黨依據國家憲法法律治理理政，同時也包括執政黨依據黨內法規管黨治黨，你管黨治黨，要是黨內法規不成體系，你怎麼去管黨治黨，依法執政就沒有辦法來進行。所以應該來說十八屆四中全會公報明確加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備黨內法規制度體系，運用黨內法規把黨要管黨，從嚴治黨，落到實處，要促進黨員幹部帶頭遵守國家法律法規，黨內法規要建，建好之後還要認真落實黨內法規體系。

那麼以上這六個方面是我在學習十八屆四中全會公報過程中間我體會出來的，就是這些是新的舉措，跟第二個方面新認識還不一樣，他是在新認識的基礎之上，我們要採取新的制度舉措，這些措施有的是要做重大的變化，就是它需要修改法律相關的法律，才能夠推進這樣一些新舉措。

最後講一下第四個問題，公報有什麼意義？這個我想今天有很多報紙、媒體在解讀公報，公報的意義不用說，它是多方位的。主要針對全面推進依法治國這方面的意義是非常重大的，我就簡單引用人民日報社論對公報意義的表述，作為我解讀講座的一個結束語。人民日報社論，標題是實現依法治國的歷史跨越社會主義現代化建設離不開法治的引領和規範，中華民族的偉大復興離不開法治的保證和支撐，剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會審議通過了中共中央關於全民推進依法治國若干重大問題的決定。決定立足我國社會主義法治建設實際，直面我國法治建設領域的突出問題，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則，提出了關於依法治國的一系列新觀點、新舉措，回答了黨的領導與依法治國關係等一系列重大理論和實踐問題，對科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，法治隊伍建設。加強和改進黨對全面推進依法治國的領導做了全面部署，回應了人民呼聲和社會關切，必將有利推進依法治國進程，是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件。

我覺得人民社論這個評價是恰如其分的，即將發布的中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，它是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，我相信只要我們認真的貫徹落實全面推進依法治國若干重大問題的決定，根據決定的精神來指導我們的依法治國各個領域的工作，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，加強法治隊伍建設，加強黨對依法治國的全面領導，我們一定能夠如期的完成社會主義法治國家建設的各項任務，謝謝大家！

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