馬勇 |如何萬歲：清末官制改革啟示
中國歷史上的王朝，從秦朝開始，運氣好的，不過數百年；運氣不好的，幾十年，十幾年，甚至更短。過去的研究，一直比較傾向於從統治方略進行檢討，比如政治包容、經濟凋敝、階級關係惡化、周邊衝突。這些當然都是王朝興衰的原因，但從世界範圍看，這些因素均非根本。
王朝興衰存亡依據在於能否建構一個富有彈性的權力架構，能否將所有權、經營權分開，皇權不再事必躬親，也就不再犯錯。皇帝只是國家主權象徵，是國民向心力所在。王朝日常事務交給專業經理人團隊去打理，效果好的，多幹些時日；效果不好的，可以隨時撤換。這就是近代西方帶給中國的憲政理念。清末官制改革，具有多重面相，但為皇權劃定一個邊界，則是這場改革最值得注意的內容。
清承明制。在大的制度設施上，清朝建立後大致維持了明王朝架構，皇權為王朝最高權力，皇帝口銜天憲，擁有不可懷疑的至上權威。正如所有「家天下」君主所認識到的一樣，江山社稷是他們祖上打下來的，因而他們具有強烈的「江山意識」。「朕即天下」。
普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣。天下者為我的天下，國家者為我的國家，沒有任何人會看著自己的天下國家一天天壞下去而無動於衷。所以即便從自私觀點看，清末官制改革為勢所必至，不得不改。因而儘管遇到阻力，但最高權力層清楚這是大清王朝起死回生關鍵一著，只能成功，不應失敗。
假如不是西方因素進入中國，清朝的政治架構完全足以應付帝國所面對的局面，何況清廷自身在過往歷史中也不斷調整。清初政治架構中並沒有軍機處，但因為實際需要，軍機處後來卻成為清廷處理政務最具效率的機構。
在清王朝原有政治架構中也沒有總理各國事務衙門，但隨著洋務新政興起，總理衙門也成為晚清幾十年一個重要的跨部院協調機構，曾發揮過重要作用。清末官制改革主要是因為隨著幾十年中國社會經濟成長，新的社會階級出現了，利益格局、權力格局都面臨著調整。
1898年政治改革曾有過官制改革動議，只是那時新社會階級還不夠成熟，勢力太小，因而隨著政治變革中止而沒有下文。
經過1898年後幾年蹉跎，義和團戰爭讓清廷最高統治層驚醒。又經過日俄戰爭刺激，最高層對國際大勢有了新的認識。1905年8月31日，袁世凱、趙爾巽、張之洞聯銜具奏：「近數年來，各國盼我維新，勸我變法，每疑我拘牽舊習，譏我首鼠兩端，群懷不信之心，未改輕侮之意。
轉瞬日俄和議一定，中國大局益危，斯時必有殊常之舉動，方足化群疑而消積侮。」（《會奏立停科舉推廣學校折》）外部危機，各國期待，成為清廷政治改革不得不進行的外部因素。
1905年開始的政治變革有許多內容，但就其實質，不外乎優化體制，提高效率，因而官制改革便成為憲政改革最重要內容。1906年9月1日發布的「預備仿行憲政」諭旨說：「我朝自開國以來，列聖相承，謨烈昭垂，無不因時損益，著為憲典。
現在各國交通，政治法度，藉由彼此相因之勢，而我國政令積久相仍，日處阽險，憂患迫切，非廣求智識，更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望，是以前派大臣赴各國考察政治。現載澤等回國陳奏，皆以國勢不振，實由於上下相睽，內外隔閡，官不知所以保民，民不之所以衛國。
而各國所以富強者，實由於實行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博採眾長，明定許可權，以及籌備財用，經畫政務，無不公之於黎庶。又兼各國相師，變通盡利，政通民和，有由來矣。
時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，塗飾空文，何以對國民而昭大信。
故廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張，並將各項法律詳慎釐定，而又廣興教育，清理財政，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。」（《清末籌備立憲檔案史料》，44頁）
政治改革轉化為行政體制改革，而行政體制改革的焦點，就是重新釐定各方面權責，甚至要為皇權劃定一個邊界：「大權統於朝廷，庶政公諸輿論」。
清廷宣布「預備仿行憲政」第二天（9月2日），按計劃成立「編纂官制館」，特派鎮國公載澤及世續、那桐、榮慶、載振、奎俊、鐵良、張百熙、戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤庠、壽耆、袁世凱等酌古准今，上稽大清王朝法度之精，旁采列邦規制之善，屏除成見，折衷至當，悉心妥訂，共同編纂一套適合現實需要的新官制。又命端方、張之洞、升允、錫良、周馥、岑春煊等選派司道大員來京隨同參議。加派慶親王奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨總司核定，候旨遵行，以昭鄭重。以責任政府為皇權分憂又過了兩天，9月4日，官制編纂大臣第一次會議在頤和園舉行。會議決定官制改革分兩步走：第一，先編纂行政、司法各制，其他領域暫且不去觸動；第二，妥籌新機構以便安置被裁撤冗員。應該說，官制改革起步以穩妥、穩健為原則。
9月6日，設編纂官制館於恭王府之朗潤園，以孫寶琦、楊士琦為提調，金邦平、張一麟、汪榮寶、曹汝霖為起草委員；陸宗輿、鄧邦述、熙彥、吳廷燮、郭曾炘、黃瑞祖、周樹模、錢能訓等為各課委員，參與具體政策討論；六部及財政處、練兵處等亦派員參與相關政策制定。
1906年政治改革固然有外部因素、各國期待，但就其基本思路而言，此時改革是近代以來最穩妥，準備最充分的一次。五大臣出洋考察各國政治長達一年，儘管與日本明治維新初期重臣遊歷西方仍有很大差距，但畢竟中國具有「後發優勢」，只要誠心學習東西洋，就不需要從頭摸索，更不需要摸著石頭過河。橋就在那裡。
東西洋成熟經驗很容易消化，何況許多制度、規章，根本就不需要另起爐灶，直接移植即可。因此，此次改革遠比想像容易得多。9月18日，編纂官制大臣載澤等上「釐定官制宗旨」折，建議從五個方面入手重建中央官制：
一、此次釐定官制，遵旨為立憲預備，應參仿君主立憲國官制釐定；二、釐定官制因舊制精義浸失，名實不符，或事無專責至先推諉，或人無專事致多廢弛。故此次釐定要旨，總使官無屍位，事有專司，以期名副責成，盡心職守；三、立憲國通例，俱分立法、行政、司法為三權，各不相侵，互相維持，用意最善。三權分立而君主大權統之。現在議院遽難成立，先從行政、司法釐定，當采君主立憲國制度，以仰合大權統於朝廷的諭旨。四、欽差官、閣部大臣、京卿以上各官，作為特簡官；各閣院所屬三四品人員，作為清簡官；各閣院所屬五品至七品人員，作為奏補官，八九品人員，作為委用官；五、釐定官制後，原衙門人員不無更動，或致閑散，擬在京另設集賢、資政各院，妥籌位置，分別量才錄用，仍優予俸祿。（《澤公等會奏釐定官制宗旨折》，《申報》光緒三十二年八月初八日）
載澤等人提出的官制改革原則似曾相識，比如特簡官、清簡官、奏補官、委任官區分，集賢、資政各院設置，都與1898年政治變革時康有為、張元濟等人建議相彷彿。惟一不同是，1898年改革比較粗疏，而這一次顯然有足夠思想準備，先易後難，穩步推進，並不祈求一次性解決所有問題。
1906年官制改革最大困難不是機構調整、冗員裁減，而是給皇權劃定一個邊界，讓皇權擔當帝國所有者重責，但不再具體處理帝國日常事務。官制編纂者根據孟德斯鳩三權分立原則，竭力主張廢除軍機處，成立責任政府，將行政權、司法權分開，讓皇權退處於象徵性地位。
據袁世凱幕僚張一麟回憶：「考察政治大臣回國時，一時輿論靡不希望立憲。南通張季直致書項城，以大久保相期，而自居於小室信夫。一日，余入見力言各國潮流均趨重憲政，吾國若不改革，恐無以自列於國際地位。且滿漢之見深入人心。若實行內閣制度，皇室退處於無權，可消隱患。但非有大力者主持，未易達到目的。項城謂中國人民教育未能普及，程度幼稚，若以專制治之，易於就範。立憲之後，權在人民，恐畫虎不成，發生種種流弊。餘力言專制之不可久恃，民氣之不可遏抑。反覆辯論，竟不為動，且問余至此尚有何說。余曰公既有成見，尚復何詞？退而悒悒。乃越宿，又召余入見，囑將預備立憲各款作說帖以進，與昨日所言似出兩人，頗為驚異，對曰昨日陳者只為救時之策，至其條目，則須與學習政治、法律之專家研究之。退而糾合金邦平、黎淵、李士偉諸君分條討論，繕成說帖。後見北洋與考察諸大臣會銜奏請預備立憲稿，即余等所擬，未易一字。且知項城先與余辯論之詞，實已胸有成竹，而故為相反之論，以作行文之波瀾耳。」（《心太平室集》卷八，38頁）
為皇權划出一個邊界，是為了讓皇權永存，大清萬歲。這是官制編纂者的基本共識。因而，官制編纂大臣慶親王奕劻等按計劃於11月2日（九月十六日）提交的新官制方案，關於中央政府部分，就是合併軍機處、內閣，基於憲政原則，合組一個全新的中央政府：
「查立憲國官制通例，中央政府即以各部行政長官會合而成。蓋一國之政至為殷繁，非有分司之官以各任其責，則叢脞必多。而庶政之行尤貴劃一，非有合議之地以互通其情，則分歧可慮。故分之則為各部，合之則為內閣，出則為各部長官，而入則為內閣政務大臣，此現擬內閣官制之所由來也。內閣既總集群卿協商要政，而萬機所出一秉聖裁，不可無承宣之人為之樞紐，故設總理大臣一人以資表率。總理大臣之稱，初不昉於日本，我朝雍正、乾隆間，固嘗有之。采鄰國之良規，即以復聖朝之舊制，稱名至順，取則非遙。總理大臣既秉承聖謨，平章庶政，而維新伊始，機務尤繁，不可無分任之人為之參贊，必援立憲各國首輔一人之例，尚非其時，故設左右副大臣各一人宏輔弼。且夫君主神聖不可侵犯，各國憲法之通義，善則歸君，過則歸己，昔我先正之格言，是以發縱指示之權操諸君上，而承旨施行之責端在臣工，故內閣各大臣不可以不負責任。人有專事，事有專司，無兼營並鶩之虞，乃有趨事赴功之效，故內閣各大臣不可以兼充繁重差缺。猶慮其權太重也，則有集賢院以備諮詢，有資政院以持公論，有都察院以任彈劾，有審計院以查濫費，有行政裁判院以待控訴。凡此五院，直隸朝廷，不為內閣所節制，而轉足以監內閣，皆所以鞏固大權，預防流弊。」（《清末籌備立憲檔案史料》，469頁）
這就是此次官制改革設立責任政府的大致情形、理由，其內容與1911年發布的責任內閣章程極為相似，是中國政治現代化非走不可的一條路，皇權沒有明晰的邊界，就沒有現代政治，也就沒有什麼江山永固。
錯失良機今人往往以自己的局限認識古人，我們今天認識不到三權分立的價值與意義，因而想像不到近人對三權分立的狂熱。
仍據張一麟說：「自預備立憲之書上奏，先從編纂官制入手，而軒然大波起矣。先是，京朝士大夫皆以為北洋權重，時有彈章。迨編纂官制局設于海淀之朗潤園，孫寶琦、楊士琦為提調，周樹模副之，編纂員十餘人，皆各部院調入者。余與金君邦平從項城入都，故亦與焉。各員多東西洋畢業生，抱定孟德斯鳩三權分立宗旨，立法機關即議院，資政院及各省諮議局章程，皆當時所草（辛亥革命皆以諮議局為發端）。對於司法獨立說帖尤多，行政官以分其政權。舌劍唇槍，互不相下。官制中議裁吏、禮二部，尤中當道之忌。自都察院以至各部，或上奏，或駁議，指斥倡議立憲之人，甚至謂編纂各員謀為不軌。同事某君自京來淀告余，曰外間洶洶，恐釀大政變，至有身齎川資預備屆時出險者，其嚴重可知。北洋舊人如唐君紹儀、梁君敦彥，力勸項城出京，乃乘彰德大操，以欽派閱軍為名，自京往彰德。南北兩軍，以北洋與兩湖新軍為攻守假想敵，余因發胃病，僅於第三日走排一往觀光，事畢仍隨節回津。」（《心太平室集》卷八，38頁）
原本平和的官制改革，卻因倡導三權分立而受到各方面圍攻，甚至釀成暴力事件。
這一方面表明「東西洋畢業生」對君主立憲的認知及追求，另一方面表明權貴集團維護君主專制體制的勢力仍不可小噓。
還在討論官制改革方案時，翰林院侍讀學士柯劭忞9月27日上了一份奏摺，強調「朝廷變法，多採取於日本，然我國家之政體則有與日本迥不相同者，日本收幕府之權，革封建之制，不得不更張舊弊，以尊主而庇民。然其改定官制，效法泰西，猶遲至數年之久，屢遣大臣考察歐美各國，而後次第舉行，蓋更張之不易如此。國家官制本沿二千餘年之規則，又經列聖因時損益，垂為成憲。值今日之時勢，或添設以分繁劇之任，或裁汰以省虛糜之款，亦補偏救弊之要著。然欲一切更張，僅憑載澤等五人往返不及一年之調查，事太重大，期太倉卒，竊恐魯莽操切之弊，均所不免，異日滯礙難行，悔將何及。且憲法之大端，一曰尊主權，一曰順輿情。若政府之權太重，督撫之權太專，則主權將替。州縣以下分設鄉官，舉措一乖，不肖紳衿倚勢魚肉，則輿情必壅。今中國上下議院不能驟開，即官制不能全仿外國，此誠宜周詳慎重者也。蓋更張之事，固當參用各國之成法，亦當以本國之政體民情為根據，方能由保存而進於開化。」（《清末籌備立憲檔案史料》，410頁）
柯劭忞的要旨，就是反對照搬東西洋已有經驗，東西洋無論怎樣成功，都不能代替中國的實踐、摸索，因為柯劭忞所抱住的一個歷萬世而不變的理由，即國情不同，任何改革都必須「以本國之政體民情為根據」。
類似柯劭忞這樣的建議還有不少，他們的共同特點就是擔心改革走得太遠，架空皇權，損害滿洲人的利益。這些建議，從好的方面說，有適度保守的姿態對衝過於激進的改革方案，大致總能讓改革在一個穩中有進而不失控的狀態中進行。近代以來的中國不是不改革，而是每遇改革，總有一些激進主義者不斷加碼，結果欲速則不達。事後反省，激進主義在一定程度上確實影響了中國進步，是好心辦了不太好的事。
但是回到1906年官制改革，袁世凱等一批具有現代憲政意識的改革者力主廢軍機處，成立責任政府，將皇權從責權不分的舊體制中解放出來。這無疑是孟德斯鳩「三權分立」原則的中國化，是將渾屯不清的王朝政治規範化。
然而袁世凱等人「三權分立」、責任政府的建議引起各方面激烈爭論，相當一部分皇族、貴族以為如此改革必將最終剝奪愛新覺羅家族，乃至整個滿洲貴族特權階級對王朝政治的壟斷。他們所要的不是江山永固，社稷永存，而是他們這些權貴者對權力的最現實最直接的壟斷、掌控。針對三權分立、責任政府主張，滿洲貴族出身的鐵良提出反建議，一方面反對撤銷軍機處，反對設立責任政府，另一方面提出設陸軍部統轄全國軍隊，不僅將軍權集中於中央，控制在他們這些貴族子弟手裡，而且想盡一切辦法削弱、剝奪非軍功貴族官員的權力，限制官吏兼差。
這些主張與憲政改革大方向背道而馳，但他們的理由卻是為了皇權，為了清帝國。這在監察御史劉汝驥9月30日上的一個奏摺里說得很明白：「臣竊見載澤密陳大計折內，有君主無責任一語，臣百思之而不得其解，已竊竊疑之。繼聞釐定官制大臣，有設總理大臣一人之議，是置丞相也。是避丞相之名，而其權且十倍於丞相也。歐美之伯理璽天德譯為大總統，抑何弗直名之為總統乎，其誰與劃此策者，臣竊期期以為不可。」
劉汝驥以為，軍機處設立是制度史的一個創舉，「我朝受命之初，有議政王之設矣，然入則比肩長跽，出則同寅協恭，非一人所得專擅也。嗣去議政虛銜而立軍機處，非獨任其權也，蓋猶是司出納備顧問，義取迅速而已。」軍機處是皇上直接掌控的工作小組，隨時與皇帝一起工作，其效率至上，為制度史上所罕見。這是事實。劉汝驥另外一個擔心，是責任政府設立，總理大臣壟斷權力，「把持朝局，紊亂朝綱，盈廷諾諾，惟總理大臣一人之意志是向，且群以伊、周頌之，天下事尚可問乎？竊鉤者誅，竊國者侯；假王者烹，直王者賞。」（《清末籌備立憲檔案史料》，423頁）
維持皇權的拳拳忠心，自然比較容易贏得最高統治者賞識，沒有哪個統治者願意自動削減權力，自願接受外在約束。這是人性使然。慈禧太后收到了慶親王奕劻等官制編纂大臣提交的改革方案，也看到了鐵良、劉汝驥、柯劭忞等人的反建議，向來乾脆、決斷的慈禧太后後退了，她在隨後的批複中，不僅發布了一個「五不議」的禁令，將軍機處、內務府、八旗、翰林院、太監等五項改革無限期押後，而且實質上拒絕了為君主權力釐定一個邊界，反對將清帝國所有權、經營權分開，依然要讓皇權無處不在，讓滿洲貴族繼續壟斷清帝國的一切：「軍機處為行政總匯，雍正年間本由內閣分設，取其近接內廷，每日入值承旨，辦事較為密速，相承至今，尚無流弊，自毋庸復改。內閣、軍機處一切規制，著照舊行。」（《裁定奕劻等核擬中央各衙門官制諭》，《清末籌備立憲檔案史料》，471頁）一個原本可以讓清帝國萬歲的機會，竟然被聰明一世的慈禧太后一念之差錯過了。
慈禧太后在關鍵時刻阻止了清帝國的憲政轉型，但她無論如何想不到僅僅兩年時間，她與光緒帝在不到二十四小時的時間裡相繼去世，而且她更想不到的是，在他們母子去世不到三年，清帝國還是被逼上了憲政改革之路，而且還是從建立責任政府開始。可惜的是，1911年的責任政府演變成了皇族內閣、權貴內閣，其十三名閣員中竟然有九人出身於皇室或滿洲貴族，這些「太子黨」並非沒有能力，並非均為草包飯桶，但在政治改革即將實行憲政的時候，權貴階層對權力的壟斷無疑激起了眾怒。多少年來，研究者差不多認為這就是晚清政治變革失敗的根源，是大清王朝進入歷史的起點。
然而，也有人注意到1911年改革失誤並引發新軍反叛，主要是因為清廷此時失去具有權威的領導人，攝政王、隆裕皇太后的「叔嫂組合」沒有辦法與慈禧太后、光緒帝的「母子組合」相比。假如慈禧太后、光緒帝繼續秉政，皇族內閣的事情或許不會發生。即便發生，也不至於引發滅頂之災。畢竟慈禧太后、光緒帝具有非凡毅力、意志，具有掌控複雜局面的超常能力。假如慈禧太后泉下有知，她會後悔1906年阻止責任政府成立嗎？1906年的慈禧太后要了軍機處的高效、迅捷，但忽略了憲政國家皇權邊界，仍然將皇權置於權力要衝，皇帝親臨一線，事必恭裁。至高無上的皇帝貌似勤政，實則為帝國政治留下了巨大漏洞。一旦發生重大政治危機，皇帝除了退位，王朝除了終結，還有什麼辦法可想呢？僅限全文轉載並完整保留作者署名，不得修改標題和內容。轉載請註明：文章轉載自「雷頤遊走古今」微信公眾號：lyyzgj
推薦閱讀：