行政體制的界定、功能與改革

06-03

行政體制的界定、功能與改革

作者：作者：薛剛凌潘波時間：2008-06-02瀏覽次數：660 次

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目前，行政體制改革已經成為我國實務界和學界討論的熱點問題。從理論上說，行政體制改革是一個與政府共生的持續性的話題，但從我國實踐來看，經濟社會發展對行政體制改革的要求從來沒有像現在這樣迫切過。在市場經濟體制改革不斷深入的形勢下，不但企業和社會對行政體制改革提出了要求，而且政府自己也希望通過改革加強自身建設，為經濟社會發展提供基礎和保障。為了更好地把握行政體制及其改革，需要對行政體制的內涵外延、功能及改革的基本問題進行探討。　　一、行政體制的界定——從案例說起　　（一）案例　　國務院嚴肅查處江蘇鐵本鋼鐵公司違規建設鋼鐵項目[1]　　2004年4月28日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，聽取監察部、國家發展和改革委員會等部門對江蘇鐵本鋼鐵有限公司違規建設鋼鐵項目查處的彙報，責成江蘇省和有關部門對有關責任人做出嚴肅處理。經查明，這是一起典型的地方政府及有關部門嚴重失職違規，企業涉嫌違法犯罪的重大案件。　　江蘇鐵本鋼鐵有限責任公司自2002年初籌劃在常州市新北區魏村鎮、揚中市西來橋鎮建設新的大型鋼鐵聯合項目。該項目設計能力840萬噸，概算總投資105．9億元人民幣，2003年6月進入現場施工，2004年3月江蘇省政府責令全面停工。鐵本公司和當地政府及有關部門在工商註冊、項目審批、批准用地和環境保護等方面存在一系列的違法違規問題，主要有以下幾個方面：　　1．違規審批項目。從2002年5月起，鐵本公司法人代表戴國芳先後成立7家合資或獨資公司，把項目化整為零，拆分為22個項目向有關部門報批。2002年9月至2003年11月，常州國家高新技術產業開發區管理委員會、江蘇省發展計劃委員會、揚中市發展計劃與經濟貿易局先後越權、違規、拆項審批了鐵本公司的建設項目。　　2．非法批准徵用、佔用土地。2003年以來，常州國家高新技術產業開發區管理委員會、揚中市政府在未依法辦理用地審批手續的情況下，非法批准鐵本公司徵用、佔用土地，並違規組織實施征地拆遷，導致鐵本公司違法佔用土地6541畝，已無法復墾。有關部門在鐵本公司未依法辦理用地審批手續的情況下，即決定實施土地的徵用和拆遷工作，導致鐵本公司大面積違法用地，造成大量耕地被毀。　　3．違反環境保護的有關規定。鐵本公司報送環保部門預審登記的新建項目共8個，江蘇省環境保護廳和常州市環境保護局預審登記各4個。江蘇省發展計劃委員會、常州國家高新技術產業開發區經濟發展局、揚中市發展計劃與經濟貿易局等部門在環保部門未審批環保影響評價書的情況下，批准了鐵本公司有關項目的可行性研究報告，違反了《環境影響評價法》的有關規定。　　此外，本案件中還存在嚴重的違規貸款、偷稅漏稅等問題。國務院嚴肅處理這起案件，並責成江蘇省和有關部門處理這起案件中的有關責任人員，表明了黨中央、國務院嚴肅法紀、依法行政的決心，也是加強宏觀調控、保持政令暢通的一項重要措施。中央要求，各地區各部門要從這起案件中吸取教訓，落實好中央關於經濟工作的一系列方針政策和宏觀調控的各項措施，增強全局意識，切實維護國家宏觀調控的統一性、權威性和有效性；決不允許有令不行、有禁不止，自行其是。　　這個案例是曾經轟動全國的「鐵本事件」，從表面上看，這是一個地方政府和企業聯手合作，對中央宏觀調控政策置若罔聞的「頂風作案」的事例，但卻集中反映了我國目前行政體制中的深層次矛盾。在該案例中，地方政府及其部門在經濟發展、社會管理中的職能越位、缺位和錯位，地方與中央權力的博弈關係，中央對地方監控的失靈，以及地方政府之間競爭中的偏激思想和行為，都得到了淋漓盡致的體現。在對該事件發生的原因進行分析和探討的過程中，不少學者都不約而同地指出了一個深層次問題，那就是行政體制上的原因；行政體制和行政體制改革也再一次成為社會各界關注的話題。　　（二）對行政體制概念的解讀　　對於行政體制這一概念，理論界和實務界存在著不同的理解，但大致有兩種代表性觀點。一種觀點是從主體的角度來界定行政體制。比如，有學者把行政體製作廣義和狹義上的區分，認為狹義的行政體制特指政府體制，廣義上的行政體制包括執政黨在內的一切國家機關的體制；就我國政治發展的現狀而言，行政體制改革應取其狹義。[2] 與此相似的是一位學者從「政府」這一概念著手把行政管理體製作了廣義和狹義的區分，認為廣義的行政管理體制涉及到與國家公共行政管理相關聯的諸方面的法權主體及其相互關係，並以這些法權主體相互關係的改變或調整為體制改革的核心內容；而狹義的行政管理體制特指以狹義政府即國家行政機關為中心的行政系統。 [3]　　另一種觀點就是直接從內容或者要素的角度來界定行政體制。當然，對於行政體制應有哪些內容，大家的認識並不相同。比如，有學者認為行政體制應包括相互關聯的雙重含義，一是行政管理的組織結構體制，即由機構設置、人員配備、職能分工、法規制度等要素相互聯結的組合形式；二是行政管理的運行機制，指按照行政管理的運行規律、特點，為實現其總體目標所採取的調節手段、方式和方法。[4] 有學者認為，行政體制是以一定的行政思想和觀念作指導的，由國家憲法和法律規定的有關國家行政機關的產生、職能、許可權、組織結構、領導體制、活動規程等方面的準則體系以及政府體制內各權力主體的關係形態。[5] 還有學者認為，行政體制是制度化的行政關係及其相關的政治關係，是有關行政的「體」（行政主體、行政客體和有關政治主體及其基本關係）和「制」（相關基本制度）的總和。[6]　　當認真分析這些觀點的時候，我們發現儘管大家對行政體制的描述或多或少有些不同，但這只是由於觀察角度不同而引起的認識上的差別。實質上這些觀點是基本相同的，也就是著重以政府職能、權力為核心，並結合與此相關的組織機構、運行方式等問題來構建行政體制的內在結構，以此把握住行政體制的邊界。但這些研究也有一個共同的現象，那就是對行政體制的認識和界定僅僅從行政管理學或政治學的角度進行研究，缺少從法學視角展開的全方位探討。因而這些觀點也就僅僅局限在權力領域，而缺少諸如法律關係中權利義務的分析思路和內容。在當前我們已經進入「依法治國、建設社會主義法治國家」和「依法行政、全面建設法治政府」的時代，法治成為不可逆轉的趨勢下，這不能不說是一個極大的遺憾。　　行政體制是一個宏觀的但又有著具體和深刻內容的概念，它首先是一套涉及行政系統或政府系統而非立法或司法系統的體系和制度，而且它不僅包括各級政府自身內部的權力結構，也包括這些權力合理、有效運行的一系列制度。我們認為，行政體制的概念可從廣義和狹義兩個方面來界定。狹義上的行政體制就是為了確保國家目的的實現而確立的，關於政府的職能定位、權力配置、運行規則和法律保障等一系列制度的總稱。而廣義上的行政體制除了狹義的界定外，還包括為順利實現這些制度所確立的目標的配套制度——公務員制度、社會自治組織制度、公共財政制度等——的總和。這裡將主要討論狹義上的行政體制，因為其所包含內容是整個行政體制運行的核心要素，是其他相關制度存在的基礎性條件。當然，也不排除從廣義上作一些探討。　　（三）行政體制的具體內容　　從概念出發，可以進一步認識行政體制的具體內容。我們認為，狹義行政體制的內容包括職能定位、權力配置、運行規則和法律保障等四個方面。　　1.職能定位　　職能一詞包含了兩個內容，一是職責，二是功能，職能是職責和功能的統一體。行政職能或者說政府職能是指行政機關在管理國家和社會事務，並為社會提供公共服務過程中的基本職責和功能作用。行政職能的定位是根據某個時期內國家的政治、經濟、文化、社會發展狀況和形勢，確定各級政府以及政府各部門應當履行的職責和功能。由於政府的權力、機構、規模、組織形式和管理模式都主要由政府的職能所決定，所以政府職能「反映了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用」。[7]　　在現代社會，政府的基本職能有三項：一是安全保障職能。包括對外和對內兩個方面。對外，政府要行使國家主權，積极參与國際政治事務，抵禦外來侵略和侵害國家主權的行為。對內，政府要確保國家統一，防止分裂，確保公民的人身安全和財產安全，維護經濟秩序和社會生活秩序，保護公共利益。二是經濟管理職能。現代國家肩負著發展經濟、開發資源、發展社會生產力、提高人民生活水平、提升國家綜合國力的重任。在經濟全球化的今天，不發展就沒有任何出路，發展經濟已經成為現代國家最主要的行政職能。政府對經濟的管理，既要在宏觀上保持經濟總量平衡、產業結構優化、健全宏觀調控體系和調控手段，又要在微觀上制定行業政策和市場准入制度，維護行業平等競爭、保護市場主體的合法權益等。[8] 三是社會管理職能。社會管理的範圍十分寬泛，包括文化藝術、科技、教育、衛生、就業、社會保障以及預警和應急機制等各方面。本書主要就經濟管理職能和社會管理職能的改革進行探討。　　行政職能在行政體制中佔有重要地位，是確定各級政府權力範圍和任務的基礎。任何一個政府機關的活動內容和任務都必須根據已經確定的職能來開展和進行，否則就有可能導致政府職能的越位、缺位和錯位。在「鐵本事件」中，地方政府就完全沒有履行好其應有的職能，該監管的項目審批、環境保護等幾乎放手不管，而不應該由政府做的卻表現出極大的熱情，所以鐵本公司的不斷擴張實際上是地方政府和該公司一起努力的結果。為了避免在實踐中政府職能的越位、缺位和錯位，一個重要的手段就是科學合理地設定政府職能，為各級政府界定出明確的權力範圍和任務。此外，在現代社會裡，由於行政不再僅僅指國家的職能、作用和活動，同時也指國家以外的、以非營利為目的，以為一般社會公眾和本組織成員提供服務為宗旨的社會公共組織——如律協、消協、村民委員會等——的職能、作用和活動。[9] 所以，現代公共行政的發展也使得政府職能定位成為調整政府與社會、與市場、與公民個人之間關係的重要內容和手段。　　與行政職能界定相聯繫的是行政職能的履行方式。行政職能是完全由政府或行政機關自己履行還是在決策形成後委託社會組織或企業實施，政府主要負責決策和監督。行政職能是採用剛性手段——如行政許可、行政處罰、行政強制——還是採用柔性手段——如行政獎勵、行政合同、行政指導等——來履行，以及在履行職能的過程中如何體現公開、高效——如採用先進的電子技術以實現便捷的服務等——也是行政體制的重要內容。　　2．權力配置　　在政治學上，權力是指一種廣泛的影響力或支配力，它所強調的是事物的相互作用以及這種作用的不平衡性，也就是一定主體對一定客體的支配，通過這種支配使客體的行為符合主體的目的性。[10] 而法治視角下的行政權力，則是指各級政府機關以及其他依法履行公共管理和服務職能的行政主體在履行職能的過程中，依照法律法規的規定所享有的影響力或支配力。　　行政權力和行政職能是兩個關係極其密切的範疇。在筆者看來，行政權力和行政職能之間實際上是手段與目的關係；行政職能的設定為各級政府確定了工作的任務方向和價值目標，而行政權力則為各級政府完成這些任務創造了條件和途徑。因此，行政權力的配置應與其職能聯繫在一起，每一個政府機關無論擁有什麼權力、多大權力，都應當是其實際職能的反映。具體說來，行政權力的配置主要包括以下幾個方面的內容，一是行政權力在中央與地方各級政府之間的配置，[11] 二是行政權力在沒有隸屬關係的同級政府之間的配置，三是行政權力在同一級政府內各部門之間的配置，四是行政權力在具體一個部門內各個機構之間的配置。　　與權力配置直接相關的是政府的機構設置。由於政府機構是行政權力的具體承擔者，所以在一級政府內部，究竟應當設置哪些機構、多少機構，應當賦予各類機構何種地位和許可權，都主要由各個機構的權力配置所決定。當然，行政機構的設置還要遵循行政管理自身的規律。　　3．運行規則　　這裡講的運行規則是指行政權力的運行所要遵行的基本規則。「運行」本是一個物理學上的術語，指物體運動和行進的過程，強調物體的一種運動狀態。行政權力的運行則是行政權力在各級政府及政府各部門之間進行界分和配置的基礎上，行政權力在行政系統內部的運作過程；強調行政權力在上下級政府之間、同級政府之間以及本級政府內各部門之間的運動和行進。行政權力的運行貫穿於行政權力行使的所有環節，如決策、執行、監督、協調等等。　　行政權力的運行規則是引導、規範和制約行政權力運行的基本軌跡及以此為基礎的制度體系。如同體育比賽需要規範參賽選手的比賽規則、市場競爭需要引導和監督各類市場主體的競爭規則一樣，行政機關在行使行政權力時也需要一套規則的引導、規範和制約。由於行政權力的運行涉及到資金、人事、工程項目等大量公共資源的配置和使用，所以行政權力的運行有沒有規則、有什麼樣的規則就顯得極為重要。當然，對於規則的內容，不同的人可能會有不同的理解。在筆者看來，行政權力的運行規則應當主要是以一系列法律制度為基礎的，包括法律原則、法律精神等為內容的規則；也就是說，引導和制約行政權力運行的應當是一套公開、明確、理性的，能夠確保行政權力行使規範和科學的規則體系。　　在計劃經濟體制下，權力運行規則主要以命令和服從為基礎。而在市場經濟深入發展的今天，傳統的權力運行規則在逐漸解體，而新的權力（利）運行規則尚沒有完全建立，因而導致許多違背法治精神的「潛規則」的出現，如「跑部錢進」、「官出數字、數字出官」、「上有政策、下有對策」等。大量「潛規則」的存在只能使行政權力運行偏離正常軌道，背離設置行政權力的初衷。　　4．法律保障　　不少學者在討論和研究行政體制的時候，往往總強調政府的職能、權力、機構設置等，而把法律規範排除在外。實際上法律規範也是行政體制框架內的重要內容。當然，這裡的法律指廣義上的概念，即不僅包括法律、行政法規、地方性法規、政府規章、自治條例和單行條例，也包括法律精神和法律原則。　　以行政法學觀點看來，行政法治就是以法律規則作為政府行為的基本依據，法律規則一旦制定出來，政府不能以政策修正或改變，政府首長更不能以行政命令變更法律規則。政策或行政首長的命令與法律規則相抵觸時，執法機關應執行法律規則而不是執行政策和命令。[12] 如果我們背離了「職能法定」原則，缺乏嚴格、剛性的法律制度規範，政府部門就很容易出現職能交叉，政府機構改革也難以走出「精簡——膨脹——再精簡——再膨脹」的怪圈；如果我們缺乏對權力配置和運行的法律規範和監督，「潛規則」等制度性腐敗就會盛行，「權為民所用、情為民所系，利為民所謀」的執政理念也很可能成為空談。因此，行政體制不能也不可能迴避法律的價值和作用，法律保障與職能定位、權力配置、運行規則等環節一樣都有著十分重要的地位，可以而且應當成為行政體制中的基本內容。　　職能設定、權力配置、運行規則和法律保障是行政體制中四個基本內涵。其中，職能設定是基礎，權力配置是核心，運行規則是關鍵，法律保障是手段；它們之間相互聯繫、相互作用，共同構成了行政體制的總體框架。二、行政體制的功能　　功能一般指事物或方法所發揮的有利的作用，[13] 所強調的是事物或方法積極的意義。行政體制的功能也就是指行政體制所存在的價值及發揮的積極作用，這具體體現在以下幾個方面。　　（一）促進市場經濟的縱深發展　　我國經濟體制改革是在生產力水平較低、工業化程度不高、技術水平落後等條件下進行，各級政府在推進經濟市場化過程中發揮了主導作用。在改革開放至今的近三十年里，與經濟的市場化程度顯著提高相對應的是政府職能和行政方式也發生了明顯變化。在宏觀上，政府開始運用經濟、法律等手段調節國民經濟的運行，進行產業結構調整，實現經濟增長方式的轉變；在微觀上，政府改革了對企業的管理模式，政企分開成為經濟改革的重要內容。同時，政府的市場管理職能也逐漸從直接定價轉為主要以市場定價、反壟斷、反欺詐、反不正當競爭等方面。行政體制的不斷調整適應並有力地推動了市場經濟的發展。　　在市場經濟縱深發展的過程中，行政體制也仍然是十分重要的促進力量。一方面，我國經濟的市場化程度還比較低，市場機制在經濟運行、資源配置方面的作用還沒有完全發揮出來；加上其自身諸如信息不對稱、投機率高等弊端，使得單純的市場調節還隱藏著不少危機。所以，需要加強政府在經濟運行、市場監管中的調控能力，用政府調節和監管這隻「有形的手」來彌補市場機制的缺陷。要實現這些目標，就要對政府職能進行新的定位，進一步劃分政府與市場的產權邊界和利益分界，並探索科學有效的調節和監管方式。另一方面，政府也應當順應市場經濟深入發展的形勢，特別是加入世界貿易組織後國際化趨勢的要求加強自身建設，比如通過調整權力配置減少許可權衝突、改革政府機構提高工作效率、減少事前審批加強事後監管等措施，提高政府在經濟管理中的能力和水平，為企業和市場的進一步發展創造良好條件。　　（二）回應利益多元化社會建構的需要　　在實行改革開放政策前，存在於人們生活中的是計劃體制下一元化的社會結構模式，「雖然我們建立了各種組織，如企業、事業單位、群眾團體，但這些結構因子是同質的，都隸屬於某個國家機關，都有行政級別，實質上早被同一化為行政組織。」[14] 在這樣的模式下，公民或直接依附於政府，或因依附於其所在單位而間接依附於政府；他們之間的利益選擇也因為這樣的依附關係而在形式上表現得高度一致。在向市場經濟體制轉型的過程中，經濟規律使得政府不得不開始放鬆原本牢牢拽在自己手中的權力，承認並保護企業、社會組織和公民個人的利益和價值。這種一元化的社會結構開始逐漸瓦解，取而代之的是多元化的社會利益結構；不但社會個體之間的交往可以通過市場機制和契約機制來完成，而且政府也不可能像過去那樣，對社會生活事無巨細都要實施控制和管理。此外，利益多元還表現在地區利益、地方利益、行業利益的凸現，合作與競爭共存，客觀上需要行政體製作出積極回應。　　在我國，由於這種多元化社會結構本身就是在政府主導下的改革而逐步形成，因而以政府職能、權力、運行規則等為主要內容的行政體制的價值也因為社會結構的變遷而日益彰顯。但一直以來我們對行政體制功能的理解大多是從經濟角度出發，即行政體制必須不斷適應經濟發展和改革的需要——如加強宏觀調控能力、改革國有資產管理模式等；因而在職能轉變、制度創新等方面也過多地強調以經濟建設為中心，以政府經濟管理職能和許可權的調整為重點，而忽視了行政體制在調整收入分配、縮小貧富差距、完善社會保障等社會服務方面的價值。[15]　　實際上，經濟改革帶來的社會結構調整也是行政體制必須回應的重要方面。利益多元化的社會結構要求政府在社會管理理念上實現從控制本位向服務為本位的轉變，為各類利益主體的崛起和博弈提供良好的發展環境、平等的競爭規則、基本的公共設施以及完善的社會保障。所以，政府的職能定位、目標選擇、權力配置、行政方式、運行規則、法律制度等要正視並積極回應多元化利益主體崛起的現實，確保社會轉型過程中理性、效率、穩定、公平等精神落到實處；使各類利益主體的價值在經濟改革、社會轉型的過程中能得到最大程度的體現，也確保社會各階層都能及時分享改革發展帶來的成果。　　（三）服務公共行政的有效開展　　市場經濟的深入發展、市民社會的逐漸崛起和利益主體多元化的日益形成，加快了傳統意義上的國家行政向公共行政轉變的步伐。在此過程中，現代行政權呈現出多元化的發展趨勢，國家行政機關已不是惟一的行使行政權的主體，其行政權也部分地歸還於社會主體。[16] 越來越多的非政府組織等參與到社會公共事務的管理和服務活動之中，這是市場機制所帶來的必然後果、也是社會發展的基本規律。　　公共行政的有效開展，要求對公權力進行重新調整和配置，以發揮社會自治的力量、保障公眾在社會事務管理中的參與權利；而這些也都依賴於行政體制發揮其基礎性的作用，因為沒有具體的制度基礎，公共行政的有效運行只能成為空談。靈活、高效、務實的行政體制將改革公權力的行使方式，積極引入符合現代市場經濟規律和價值理念的管理和服務手段，促進社會各部門的合理分工和資源的有效配置，推進公共行政的順利開展。以公共基礎設施的建設和管理為例，隨著社會公眾對道路、橋樑、體育場館等公共基礎設施的需求不斷增加，一些地方政府開始改革原來政府壟斷的做法，發揮市場機制的作用，通過競爭性招標、特許經營等手段鼓勵民間資本、社會力量參與到基礎設施的建設經營中。在此過程中，政府主要通過訂立合同的形式與經營企業進行談判，並負責對工程的監管；這既滿足了社會公眾對基礎設施的需求，也避免了政府財政支出不足的尷尬，同時還有效利用了民間資本為社會服務；達到了「雙贏」、「三贏」甚至「多贏」的效果。　　（四）推進行政法治的發展　　行政法治是現代法治建設的重要組成部分，它反映了經濟社會發展對行政權力行使的全面要求，其核心的價值追求在於依法行政、建設法治政府。落實到法律制度上，就是作為國家權力體系中的政府及行政機關自身的組織結構、職能許可權要有法律的依據；行政機關在行使權力中的方式、程序要受到法律的監督和制約；而一旦行政機關行使權力過程中的行為侵犯或損害了公民、法人或其他組織等行政相對人的權利，其可以通過行政複議、行政訴訟、行政賠償等方式獲得救濟。在制度層面，行政法治包含了行政實體制度、行政程序制度和行政救濟制度三部分制度建設。在這裡，行政體制與行政實體制度相對接，在一定程度上，行政體制就是一系列行政實體制度的總稱。只是傳統上行政體制更側重於政府系統的職能、權力配置、運行規則，而行政實體制度則強調承擔公共行政的主體形式和法律地位，各類行政主體的權利義務和責任。行政體制更多是管理學中使用的概念，而行政實體制度則是法學中的用語。　　在行政法治的推進過程中，合理的行政體制建構或行政實體制度建設具有基礎性的地位。但令人遺憾的是，二十多年的行政法發展並沒有對行政實體制度給予應有的重視，行政體制也始終沒有完全納入法治的軌道，這既影響了行政法治的發展，也不利於行政體制的完善。三、行政體制的改革　　（一）行政體制改革的必要性　　當前，我國正處於從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的關鍵階段，在經濟體制改革進一步深化，多元化社會結構日益形成的時期，加快行政體制改革顯得極其緊迫和必要。　　1．是提高政府管理和服務能力的必然要求　　改革開放以來，我國各級政府管理國家和社會事務以及提供公共服務的能力顯著提高。但計劃體制的影響還沒有完全褪去，政府在能力建設方面還存在不少問題。尤其在經濟管理上，一些地方政府習慣於採用行政命令的方式管理經濟事務，而運用經濟、法律等手段間接管理經濟活動、營造公平的競爭環境的能力依然十分薄弱。同時，由於政府過多地關注微觀經濟活動，為社會提供公共物品和服務的能力還比較欠缺。而行政體制改革就是要通過積極轉變政府職能，使政府從一些領域主動退出，把一部分技術性、具體性的事務，特別是那些原本就不應該由政府承擔的微觀管理職能移交給社會組織或企業本身來承擔。同時，要積極引導社會力量參與公共物品或服務的提供，政府只負責引導、監督和管理；使政府能把有限的資源更多地投入到教育、衛生、環境保護、社會保障等公共服務領域，提高政府社會管理和公共服務的能力。　　2．是規範行政權力配置和運行的必然要求　　行政權力的配置和運行，是行政體制中十分關鍵的內容，因為在實踐中政府運轉的所有環節幾乎都是圍繞著權力的配置和運行展開的。而目前在權力配置和運行方面存在的問題——比如政府之間權力不匹配、運行規則缺失、權力運行程序不透明等——不僅導致了政府工作效率的低下，更為一些腐敗現象的滋生創造了條件。[17] 而要解決這些制度供給不足帶來的問題，最根本的途徑就是制度的建構和完善。行政體制改革就是要對原有的權力配置模式進行調整、對原有的權力運行規則進行反思，根據市場經濟條件下民主、法治、理性、效率的精神調整各級政府之間、政府各部門之間以及政府與市場與社會之間的權力（利）配置；並在此基礎上確立一套科學有效的權力（利）運行規則，明確政府的責任和義務，加強對政府機關在決策、執行、監督、協調等行政權力各環節的制約和威懾，使各級政府真正做到依法行政，從而減少和消除腐敗生存的空間，防止和遏制腐敗現象的蔓延。　　3．是降低行政成本的必然要求　　效率一般是指投入和產出之間的比例，政府工作效率就是指政府在履行其職責時在人力、物力、財力方面的投入與其所完成的工作任務之間的比例。目前行政體制中存在的不少問題直接影響著政府行政效率，其中有些問題是顯而易見的，如政府機構臃腫、人員編製過多、人浮於事等；但有些問題是不太明顯但又十分關鍵的，如政府各部門之間許可權交叉重疊現象嚴重，使得政府行政中很多時間精力耗費在各部門許可權的梳理上；又如，地方政府的層級設置過多也導致了政府工作效率低下、行政成本增加。行政體制改革就是要全方位、多層次地審視和研究目前行政體制中存在的問題，並積極探索新的做法和經驗——如推廣電子政務、行政審批大廳等先進行政方法，推進行政區劃和政府層級設置的改革等——提高政府機關工作效率，降低政府運作成本，這也是目前改革的當務之急。　　4．是促進社會和諧發展的必然要求　　隨著經濟社會的發展，政府權力的不斷擴張是世界各國行政體制發展的共同規律。政府在掌握著越來越多經濟社會資源的同時，其侵犯行政相對人權利的可能性也大大增加。依法保障行政相對人的合法權益，除了要積極完善行政複議、行政訴訟、行政賠償等救濟制度外；更重要的是從行政權力的源頭加強對行政權的制約和監督。而行政體制改革就是對政府職能、權力配置、運行規則以及法律保障等行政權力的源頭問題進行梳理和審視的過程。通過改革和調整，使各級政府及政府各部門的職能定位更為科學、權力配置更為合理、權力運行規則更為科學、法律保障更為完善，從而減少因為政府職能交叉、許可權推諉等給行政相對人帶來的利益損失。同時，行政體制改革也是一場從思想觀念到具體制度等各個方面的深層次、全方位的改革過程。改革的進一步深入將繼續回應以多元化為主要特徵的社會利益崛起的現實，使已經開始瓦解的行政權力至上、政府無所不包的觀念和做法徹底被打破。在這場深刻的革命中，權利本位、公民本位、社會本位將成為政府行政的價值選擇，使政府要和普通公民一樣恪守法律規範、維護法律尊嚴並承擔因違法而帶來的責任；從而促進政府與社會、與市場、與公民的關係朝著更加和諧的方向發展。　　（二）行政體制改革的內涵　　行政體制改革的內涵，是關於行政體制改革中改什麼、怎麼改的問題。我們以為，行政體制改革的內涵主要包括政府職能的轉變、權力配置的調整、運行規則的確立和法律保障的完善等四個方面。　　1．政府職能的轉變　　政府職能的轉變是指政府在管理國家、社會事務並為社會提供服務中職責和功能的轉型、變化和發展，是在經濟社會發展新形勢下對原有政府職能的重新審視和認識。通俗地說，政府職能轉變就是「根據社會發展的要求來判斷、選擇和確定原有的行政職責哪些需要保留或轉移，哪些需要增加或減少；原有的行政功能哪些需要強化和弱化，哪些需要開發或取消等等」。 [18]　　長期以來，計劃經濟體制下形成的以權力高度集中和統一為主要特徵的行政體制下，一元化的權力格局使各級政府成為國家、社會的焦點，政府幾乎就是一個無所不包、無所不管的全能政府。在向市場經濟轉變的過程中，多元化格局的形成，各種社會利益的崛起增強了各類社會主體的博弈能力，市場經濟規則和價值規律要求政府從越來越多的領域裡退出，轉而為市場主體和社會公眾創造良好的發展環境，提供科學的競爭規則和優質的公共服務。自1988年國務院機構改革第一次明確了政府職能轉變這個關鍵性問題之後，我們黨和國家的歷次重要文件都強調了政府職能轉變在經濟體制改革過程中的重要地位。2002年黨的十六大報告正式提出要完善經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的政府職能，為我國政府職能的轉變指明了方向。在這四大職能中，經濟調節和市場監管屬於政府經濟職能，社會管理和公共服務屬於政府社會職能。這樣的表述把政府管理和服務的兩大職能擺在同樣的高度，改變了以往重管理、輕服務的理念，體現了現代市場經濟對政府職能轉變的客觀要求。　　政府職能的轉變涉及政府與市場主體、與社會組織、與公民個人之間權力（利）的調整。市場經濟的發展、社會結構的變遷所帶來的一個重要影響就是公共管理的社會化，「公共管理社會化的過程就是公共管理與服務主體由一元走向多元、由單一政府管理變換為政府與社會共同治理的過程。」[19] 在政府職能開始轉變，一些事業單位、社會組織開始承擔越來越多的公共行政職能的趨勢下，政府部門、社會公共組織、市場主體以及公民個人應該擁有什麼權力（利）、多大權力（利）都應當進行審視、梳理和調整，以更好地適應經濟社會發展的新形勢，實現管理和服務的既定目標。所以行政體制改革的過程，也是一個將政府權力還權於民、還權於市場、分權於社會的過程。　　政府職能的轉變還涉及政府職能履行方式的調整。一方面，政府要打破傳統由政府壟斷所有事務的做法，儘可能讓社會、民間參與管理和服務，如採用委託承包的手段讓更多的組織直接參与公務的履行，採取公私合作的方式吸收民間資本和技術，提高政府的公共供給能力。另一方面，要變剛性的管理手段如行政許多、行政處罰、行政強製為柔性的管理手段如行政合同、行政指導和行政獎勵等，從過去的命令服從轉變為溝通合作。　　2．權力配置的調整　　權力配置的調整是指根據政府職能轉變的要求和完成政府任務的需要對原有行政權力主體所掌握的行政權力重新進行整合與配置，其目的是為了使政府所擁有的權力能更好地與其所承載的職能相匹配，為政府履行這些職能創造條件。　　政府權力配置的調整主要指行政權力在各級政府以及政府各部門之間的重新配置與調整。在經濟社會不斷發展變化的形勢下，各級政府以及政府各部門的職能開始轉變，這是對政府機關任務目標的一種重新安排；與此相適應的就是為履行職能而所擁有的行政權力在各級政府以及政府各部門之間的重新布局和調整。這種權力的重新布局和調整包括中央與地方政府權力（利）的調整、地方各級政府之間權力（利）的調整、地方政府橫向之間權力（利）的調整以及同一政府內各個部門之間的權力調整等。權力配置調整的基本目標是實現政府權力和職能的匹配，確保政府及時有效履行自己的職能。　　權力配置的調整通常表現為政府機構的裁併，是行政改革的內容。因為政府機構是行政權力結構的組織載體和組織形式，機構改革是在權力結構調整基礎上所進行的組織形式的變動。[20] 1982年以來，我國政府機構進行了五次較大規模的改革，[21] 目前已初步形成了基本適應市場經濟體制發展需要的政府機構體系。但也還存在不少問題，比如政府間的關係沒有理順，上下級政府之間強調機構設置的「上下對口」，造成機構臃腫；同時，一級政府內各部門之間的關係也沒有理順，部門間分割管理、職能交叉的局面依然存在。[22] 要解決這些問題，一個重要的思路就是把政府機構改革放到整個行政體制改革的大框架內進行通盤考慮，把政府機構改革與政府職能轉變、行政權力配置調整等結合起來；比如，可以考慮把職能相近的一些部門合併，實行大部制的機構設置模式。[23] 此外，要積極推進政府機構編製的法治化，把機構改革的成果用嚴格的法律規定下來，非經法定理由和程序不得變更。　　3．運行規則的確立　　行政體制改革的重要任務之一就是要建立健全行政權力的運行規則。目前在行政權力的運行方面我國還沒有建立一套明確、科學、有效的規則，即沒有一套引導和監督行政權力運行的制度。以中央和地方關係為例，儘管改革開放後中央的放權讓利調動了地方的積極性和主動性，也對傳統計劃經濟體制下以高度集權為特徵的中央與地方關係產生了衝擊，但客觀地說，中央與地方之間科學理性的權力運行規則仍然沒有建立起來。一個重要的表現就是改革過程中中央對地方的不平等放權。地方能有多少權力，能有哪些權力，能獲得哪些資源等並沒有明確的標準，幾乎完全取決於中央態度，取決於地方與中央討價還價的能力。這就使得行政權力的運行變得十分隨意和模糊，也為諸如「跑部錢進」、「感情投資」等潛規則的存在創造了條件；而由此帶來的權力尋租、集體行賄受賄等制度性腐敗也就在所難免。　　行政體制改革必須重視行政權力運行規則的確立；要通過科學研究和論證，制定引導和規範行政權力運行的基本原則和制度。不僅要確立民主、法治、效率、公平等原則，更要加強實體和程序兩個方面的制度建設，把各級政府及其部門在權力運行中各自的權利、義務、責任都明確下來，使行政權力的運行更加透明和規範，也更加具有可操作性。同時，還應當確立一套行政許可權衝突的解決機制，把實踐中各級政府之間、同級政府之間以及政府各部門之間許可權衝突的解決方式納入法律調整的範圍，通過制度建設減少和消除暗箱操作、推諉扯皮等現象的發生。　　4．法律保障的完善　　長期以來我國行政體制改革遊離在法律之外，也沒有得到法學界應有的重視。甚至有人認為，在改革年代裡，經濟社會變動頻繁，法律無法適應這樣的變革，凡事都由法律來規範會束縛自己的手腳，阻礙改革進程。在行政體制改革過程中，主要採用的是以權力（power）為本位的改革思路，對權力關係的調整既是改革的全部內容，也成為改革的基本手段。具體說來就是以行政權力為主導，實行自上而下推進的模式，改革的提倡者、決策者和執行者都是政府自己，而改革的成果也基本上用政府內部文件——如「三定方案」——的形式規定下來，一旦遇到形勢變化就再發一個內部文件推翻原來的決定。然而，近二十年來行政體制的發展變化和政府機構改革的實踐告訴我們，缺乏相對剛性、理性、嚴格的法律制度保障，行政體制改革難以有較大的作為；即使取得了一定進步也可能因為缺乏法律的剛性約束而出現改革的倒退。　　行政體制改革的過程中，無論是政府職能的設定、權力配置的調整，還是權力運行規則的確立，都是對原有體制和模式的修正，也是對各種權力、利益關係的重新洗牌。而新的權力、利益關係確立需要有一套科學、剛性、嚴格的制度來保障，以確保改革成果的鞏固，並為下一個階段的改革創造條件。因此，我們主張在行政體制改革過程中，充分發揮法律的作用，把改革的方式、步驟和成果都納入法律的調整範圍。最關鍵的是以權利（right）為本位設計改革的目標和進程，用法律來指導行政體制改革。具體上說，就是把各級政府及政府各部門自身的職能許可權、權力運行的規則等都以法律的形式固定下來，同時明確各級政府及政府各部門的權利義務和責任；一旦違反了法律的規定，就必須承擔相應的後果。通過法律手段推行改革有著重要的價值，一方面，法律強調改革自身的理性要求，因為立法的過程本身就是理性論證的過程；另一方面，改革的方案或基本精神一旦為法律所規定，就具體有剛性約束力，任何人不得突破，有利於改革目標的實現。[24] 從這個意義上說，法律不僅是行政體制改革的基本內容，也是推進行政體制改革的重要手段。需要強調的是，除了對改革程序和結果的法律支撐和保障外，法律保障最後要落到行政實體制度的建設。（三）行政體制改革與相關改革的關係　　我國在走向現代化的過程中，面臨著全面改革，即由經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革等構成的改革系統工程。這些改革既相對獨立，又相互關聯，因此，在探討行政體制改革的同時，也有必要對其與經濟體制改革、政治體制改革的關係進行探討，從而加深對行政體制改革的認識。　　1．行政體制改革與經濟體制改革的關係　　經濟體制改革一般是指社會主義國家對束縛生產力發展的計劃經濟體制進行根本性變革，使之轉變為市場經濟體制的過程，[25] 因此，經濟體制改革是一個有著鮮明中國特色的現象。　　我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制發展的實踐表明，經濟體制改革的深化，在很多方面都要觸及到行政體制。經濟體制改革能否達到預期的目標，在很大程度上取決於行政體制改革目標的實現；因而行政體制改革的步驟與經濟體制改革的進程是緊密結合在一起的。以行政體制改革的目標為例，如果沒有1993年以來財政、稅收、金融、物價、外貿等一系列經濟體制改革的推進，那麼就不可能在二十世紀末基本建立宏觀經濟調控框架和初步建立社會主義市場經濟體制，從而也就不可能在1998年政府機構改革時提出「行為規範」的目標要求；如果沒有2001年底加入世界貿易組織的新形勢，也就不可能在2003年政府機構改革時提出「公正透明」的目標要求。[26] 因此，經濟體制改革與行政體制改革是緊密結合、相互促進的。之所以說兩者相互結合，是因為經濟體制改革處於更優先的地位，是行政體制改革的先導和基礎；而行政體制改革是經濟體制改革的要求和保障。而之所以說兩者是相互促進的，是因為經濟體制改革的進行加速了行政體制改革的進程，而反過來，行政體制改革也促進了經濟體制改革朝著縱深方向發展。　　2．行政體制改革與政治體制改革的關係　　談到行政體制，我們難免要涉及到一個關鍵詞 ——政治體制。政治體制與行政體制之間究竟是一種什麼樣的關係，值得我們思考。在美國學者古德諾看來，政治的功能在於國家意志的表達，具體包括制憲、立法、政府官員選舉以及對國家意志執行功能的控制；而行政的功能則在於對國家意志，特別是法律的執行，這些工作是具體的，需要有一套儘可能高效率的而不受政治影響的政府機構來承擔。[27]　　我們認為，政治體制一個是關於整個國家權力體系和制度的範疇，涉及立法、行政、司法、軍隊、政黨等諸多權力主體之間的關係；從法律層面上說，政治體制是一個涉及國家憲政體制的問題。其內容包括各類政治主體權力的來源和歸屬、權力的合法性、權力的效力、權力行使的方式、權力之間的相互關係和作用等。而行政體制則是一個相對具體的概念，涉及的是行政系統內部各級政府之間以及政府各部門之間的職能設定、權力配置、運行規則和法律保障等內容，當然這些不完全是政府內部的問題，也涉及到政府與社會、與市場、與公民的關係，但主要是圍繞著行政職能和權力而展開的。　　行政體制改革強調對政府內部權力關係的調整，如政府職能轉變、行政方式的改進、政府機構改革、人事制度改革等等。相比之下，政治體制改革的內容則要宏觀得多、豐富得多，其主要目的在於通過對整個國家權力結構和關係的調整，使立法、行政、司法、軍隊、政黨等權力主體之間建立一種合理的權力結構和運行秩序。應該說，政治體制改革與行政體制改革有部分重疊，但行政體制改革仍然可以相對獨立存在。如果說政治體制改革要解決的是最高層面的權力配置，要解決民主與秩序的問題，行政體制改革更側重於從確立公共行政的邊界、行政權力的配置和運行，要解決的是公共行政對社會的回應和管理的科學性問題。　　（四）行政體制改革過程中必須認真考慮的幾個因素　　行政體制改革是對原有體制和模式的梳理、調整、甚至否定，改革的內容和目標決定了改革是一個艱難的轉型過程。在這個過程中，我們必須認真考慮以下幾個相關因素。　　1．傳統行政文化對我國行政體制的影響　　我國是一個有著兩千多年封建專制歷史的國家，行政權力至上傳統觀念下形成的行政文化對行政體制的影響極其深遠。這不僅表現在對政府工作人員的行政理念、行政方式和行政行為等方面的影響，而且也深深地影響著政府及其工作人員與社會公眾的關係，從而制約著整個行政體制的運行和發展。雖然傳統行政文化中不乏愛崗敬業、清正廉潔等優秀思想，但一些封建性極強的落後觀念，比如官本位意識、特權思想、重人治而輕法治的傳統在當前仍然有很大的市場，成為行政體制改革進一步深化的嚴重障礙。儘管近些年來我國各級政府開始逐漸重視對行政文化的建設，也採取了一些積極措施，但我們也必須清醒地看到，克服傳統文化中的糟粕是一個長期的過程。要探索與市場經濟條件下行政體制相適應的先進行政文化，就應當充分重視和發揮法律制度的作用，通過不斷建立健全相關制度，引導行政文化朝著民主科學的方向發展，為行政體制改革的不斷深化創造有利的主客觀環境。　　2．社會公眾在行政體制改革過程中的作用　　儘管行政體制改革主要是對行政系統職能、權力的調整，但從政府本身的性質上看，無論政府作了什麼樣的改革，其根本目的還是為了更好地適應經濟社會的發展，為社會公眾提供更多更好的服務。所以，行政體制改革的成功與否「並非是由行政系統自身在封閉狀態下進行的自我設想和評價，而是要在改革實踐和結果上檢驗，看是否滿足了公眾在舊體制下未能得到的應有利益需求」。[28] 而要實現這樣的目標，就必須在改革過程中充分發揮社會公眾的參與決策、評價、監督作用。通過一系列的民主制度建設，真正賦予社會公眾在政府職能轉變、機構改革、制度創新等方面的知情權、參與權和監督權，使政府所實施的每一項制度和政策都反映最廣大人民群眾的要求，體現他們的意志和利益；從而也進一步理順政府機關與社會公眾的關係，為行政體制改革的順利進行創造和諧的社會環境。　　3．改革、發展、穩定三者之間的關係　　如何應對和處理行政體制改革過程中改革、發展和穩定三者之間的關係是我們必須認真思考的問題。在我們看來，改革是實現發展的必然選擇和途徑，發展是改革的動力，而穩定既是改革和發展的基礎，也是它們的終極目標。在三者的價值排序中，穩定是首要的。沒有穩定，沒有秩序，改革難以推進，改革的成果容易流失。因此，在行政體制改革過程中，必須始終立足於我們目前所處的條件和環境，堅持政府主導、專家論證、人民參與相結合的方針；從當前行政體制的現狀出發，深入研究目前存在的問題，科學設計改革的目標和方案。既要使改革有所突破，又要考慮到整個社會的承受能力；特別是要針對當前行政體制中存在的突出問題——比如政府職能交叉嚴重、工作效率低下、腐敗案件頻發等——找准改革的著力點，有目的、有重點、分階段、分步驟地推進行政體制改革。　　4．國外行政改革經驗的合理借鑒　　20世紀70年代以來，一些西方國家開始了大規模的行政改革，這種浪潮迅速席捲了整個世界。改革的動因主要在於行政機構的運行、行政權力的行使與人們的期望有著較大的差距；因而縮小這種差距也就成為改革目的所在。[29] 由於國情不同，各國在行政改革方面都有自己的側重點，但也有許多共同點。比如，大部制的推行，已成為許多國家的共識。如日本在行政改革中大規模撤併、精簡、調整政府機構，在內閣中推行大部制，提高政府機關的工作效率。國外行政體制改革中一些好的做法和經驗是人類社會的寶貴財富，我們要以一個開放的胸懷去學習、去借鑒。儘管我國行政體制改革在歷史背景、時代意義、主要內容、具體途徑等方面都與西方國家的行政改革都有很大不同，但是我們仍然可以參考一些已經被實踐證明是科學的基本規律和經驗。但也不能完全照搬國外的做法，因為一項制度能否有效運行、一項改革能否取得成功，除了制度、改革自身的合理外，更在於制度、改革背後的文化條件和社會環境。因此，對國外改革經驗的借鑒必須立足我國的國情，以真正推進經濟社會的快速發展。　　* 目前學術界往往將行政改革、行政體制改革以及行政管理體制改革三個名詞短語混用，為簡練明了起見，本文採用行政體制和行政體制改革的提法。　　[1] 摘自新華社北京2004年4月28日電，《國務院嚴肅查處江蘇鐵本鋼鐵公司違規建設鋼鐵項目——切實維護國家宏觀調控的統一性、權威性和有效性》，載《人民日報》2004年4月29日。　　[2] 胡偉著：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第292頁。　　[3] 張國慶主編：《行政管理學概論》，北京大學出版社2000年版，第599—560頁。　　[4] 湯庭芬：《行政管理體制改革應把握和處理好的幾個問題》，載《求是》1998年第18期。　　[5] 張立榮：《行政制度的涵義、特徵及功能分析》，載《社會主義研究》2002年第3期。　　[6] 顏延銳等編著：《中國行政體制改革問題報告》，中國發展出版社2004年版，第10頁。　　[7] 金太軍等著：《政府職能梳理與重構》，廣東人民出版社2002年版，第1頁。　　[8] 應松年、薛剛凌著：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第145—146頁。　　[9] 參見姜明安：《行政的「疆域」與行政法的功能》，載《求是學刊》2002年第2期。　　[10] 李景鵬：《試論行政系統的權力配置和利益結構的調整》，載《政治學研究》1996年第3期。　　[11] 在地方利益日益凸現的今天，中央與地方行政權力配置的背後涉及到對地方的權益的認可。　　[12] 參見姜明安主編：《行政法學與行政訴訟法學》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第47頁。　　[13] 中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》，商務印書館1996年版，第438頁。　　[14] 張樹義著：《中國社會結構變遷的法學透視——行政法學背景分析》，中國政法大學出版社2002年版，第7頁。　　[15] 目前，這一問題已經引起了中央和社會各界的重視。2006年5月，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配製度和規範收入分配秩序，使該話題再次成為全社會關注的熱點。　　[16] 郭道暉：《法治行政與行政權的發展》，載《現代法學》1999年第1期。　　[17] 以對行政權力的監督為例，目前行政體制中的一個重要弊端就是對權力運行的過程特別是決策過程缺乏有效監督。比如，我國目前設立的各種開發區雖然履行著政府的職能，但對其卻沒有一套明確的監督機制。為了推動開發區的建設，各地政府紛紛出台優惠政策，如在稅收、土地、人才、產業政策等方面建立相對的政策優勢，開發區也因此成為「政策高地」。在這樣的政策高地里，很多地方開發區管理委員會主任手中都掌握很大的權力，企業的准入、開發區土地的分配和使用、土地出讓金的多少幾乎都在管委會主任的一笑一顰之間。正是這樣的政策高地「成就」了大批腐敗分子。參見譚雄偉：《警惕「政策高地」成為「腐敗高地」》，載《法律與生活》2005年第15期。　　[18] 劉瑞寧：《政府職能轉變的內涵芻議》，載《理論導刊》2002年第8期。　　[19] 石佑啟著：《論公共行政與行政法學範式轉換》，北京大學出版社2003年版，第79頁。　　[20] 張德信、薄貴利、李軍鵬著：《中國政府改革的方向》，人民出版社2003年版，第162頁。　　[21] 以改革開始的時間為標誌，這五次機構改革分別是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年政府機構改革；改革一般從國務院開始，自上而下推進。　　[22] 比如，國務院的農業主管部門是農業部，但農業部僅管農業，不管農村，而且只負責管理狹義上的農業，林業、水利則由國家林業局和水利部負責管理。在農業產前、產中、產後的管理上則涉及到14個部委（局）。參見杜青林主編：《中國農業的農村經濟結構戰略性調整》，中國農業出版社2003年版，第443頁。　　[23] 2003年機構改革中，在原國家經濟貿易委員會和原對外貿易經濟合作部基礎上成立綜合管理國內貿易和對外貿易的商務部就為我們提供了經驗。　　[24] 薛剛凌主編：《〈全面推進依法行政實施綱要〉輔導讀本》，人民出版社2004年版，第97—98頁。　　[25] 參見中國社會科學院經濟研究所編：《現代經濟辭典》，鳳凰出版社、江蘇人民出版社2005年版，第560—561頁。　　[26] 夏海著：《政府的自我革命——中國政府機構改革研究》，中國法制出版社2004年版，第80—81頁。　　[27] [美]弗蘭克·J·古德諾著：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第25頁、第41—51頁。　　[28] 方世榮：《試論公眾在行政體制改革中的權利》，載《國家行政學院學報》2002年專刊。　　[29] 王學輝、宋玉波等著：《行政權研究》，中國檢察出版社2002年版，第85頁。　　　　