突破廉租房制度的資金瓶頸香港經驗之二

一、亞洲金融風暴後，香港房委會面臨的挑戰1997年亞洲金融風暴對香港房產市場造成嚴重衝擊，香港樓價大幅下調。隨著經濟的持續不景氣和私人住宅市場的疲弱，ZF出售居屋和公屋的銷售對象與私人住宅市場的銷售對象大幅重疊，房地產市場嚴重失衡，ZF的房屋政策隨之發生了一系列改變。2001年9月至2002年6月，房委會暫停銷售居屋計劃單位。2002年11月，香港特區ZF發表房屋政策聲明，釐清公營及私營機構不同的角色，為房屋政策及施政方針重新定位，表明ZF今後將集中資源，為有需要家庭提供租住公屋，並退出作為發展商的角色，不再以鼓勵市民置業為己任，停止興建和停止出售資助公營房屋。居屋和公屋停售，使房委會六成左右的收入來源中斷。加上1997年修訂的房屋條例又規定公屋租金水平上限，每次租金調整後，租金與收入比例中位數不可超過10％，限制了房委會利用加租擴大資金來源。雖然目前房委會的財務狀況仍然穩健，但是，在巨大的財務壓力下，如果沒有新的充足的資金來源，房委會將承受每年凈額流動現金赤字，難以持續維持龐大的公屋計劃。為了保證財務的可持續性，房委會已經未雨綢繆，從節流和開源兩個方面改善財務狀況。1、節流——管理和服務外包及自動離職計劃房屋署作為房委會的執行機構，負責管理眾多的公屋。雖然自1980年代中期開始，公屋管理的私營化已逐步展開，保安服務、商場及停車場的管理相繼外包給私人承辦商，但是公屋的迅速發展抵銷了因外包而減少的工作職位。為了縮減公屋運營赤字，房委會採取更具成本效益的方法管理公屋及維修事務。自2000年10月開始，逐步推行「私營機構更多參與公屋管理及維修保養服務計劃」，通過引入競爭，節省屋宇管理營運成本，並配合該計劃推出「自願離職計劃」和「員工自組公司計劃」，以縮減人手達到預期的節約成本目標。房委會推行的公屋管理和服務外包等一系列節省運營成本的措施，取得了巨大的成效。2003／04年度，房委會公屋運作赤字由2001／02年度的24．46億港元降至2003／04年度0．85億港元。根據房委會2004／05年度修訂預算案，預計出租公屋業務在2005／06年度會稍有盈餘，並在以後的三個預測年度內大致達到收支平衡。2、開源（1）出售自置居所貸款房委會於1998年推出自置居所貸款計劃，協助低收入和中等收入家庭自置居所。房委會通過向香港按揭證券有限公司出售自置居所貸款，獲得新的流動資金來源。2001年3月，房委會售出首批價值達42億港元的自置居所貸款。至2003／04年度末，已出售的自置居所貸款累計達206億港元，為房委會籌集了可觀的流動資金。自置居所貸款計劃於2003年1月被新的置業資助貸款計劃取代，由於房委會已不再以鼓勵市民自置居所為已任，2004年7月起，房委會終止置業資助貸款計劃。至2004年3月底，房委會自置居所貸款／置業資助貸款餘額為19．37億港元，靠出售該貸款獲得流動現金的方式不具有可持續性。（2）分拆商業資產上市為了維持公屋的可持續發展，房委會決定通過分拆出售轄下零售和停車場設施，成立領匯房地產投資信託基金，並計劃於2004／05年度結束前把該基金在香港聯交所上市。分拆出售設施所得的總收益預計達320億港元，全部歸房委會所有，可緩解房委會因停止出售居屋及租置計劃單位而出現的短期流動現金赤字。香港社會各界大體上對房委會通過分拆上市商業設施，為發展公屋籌集新的資金持肯定的態度。但是，也有一些香港民眾對領匯上市過程中，公共資產價值是否低估、這些原由房委會管理的資產上市後是否會引起公共服務設施削減、租金提高等問題產生擔憂。兩名香港公屋居民更是在去年12月領匯上市前，入稟法院上訴，挑戰領匯上市的合法性，在被上訴法院駁回後，又向終審法院提出上訴。由於司法複核未能在領匯預定上市日期前終結，房委會只好暫緩領匯上市。整個法律程序預計最快可於今年7月份完成，房委會也積極準備在相關的法律訴訟完全結束後，安排領匯基金儘早重新上市。二、對內地的啟示面對不斷變化的社會經濟環境，香港ZF和房委會致力於尋求妥善的財政安排和資金籌措途徑，為公屋的可持續發展提供了保障，同時也為內地解決資金瓶頸，加快發展廉租房計劃提供了寶貴的經驗：1、ZF公共財政的大力支持香港公屋計劃的成功，與香港ZF前期大量的資金投入及長期以來的無償土地劃撥密不可分。至2003年3月底，僅香港ZF免費撥給房委會興建公屋住宅部門的土地價值，就已高達1582億港元。內地要發展廉租房，各地ZF必須完善公共財政職能，在資金和土地上給予大力支持，這是落實廉租房計劃的根本。2、以商養房實現公共租住房屋的可持續發展，除了ZF的財政支持外，還需要拓展資金來源。香港房委會通過出租公共房屋附屬的商業設施和停車場等非住宅設施，獲得穩定的收入和盈利來源。這種以商養房的思路值得內地借鑒。在興建廉租房時，興建相應的商業配套設施，不僅方便了群眾生活，而且使廉租房運營可以獲得穩定的資金補充。3． 通過資本市場籌資通過分拆商業資產上市籌措興建公屋所需的資金，是香港房委會開拓資金來源的新嘗試，雖然因此而引發一些公屋居民對於公屋配套商業設施提價的擔心，但其思路值得內地在發展廉租房時借鑒。同時，吸取領匯上市風波的教訓，在公共資產私營化的過程中，應保證運作的透明度，慎重權衡各方利弊，充分考慮公眾的利益，以獲得支持，把好事辦好，避免引發新的矛盾。4、重視社會專業機構的作用廉租房的有效管理需要龐大的專業人員隊伍。從成本效益的原則考慮，ZF部門應充分利用社會專業服務機構的力量，將房屋維護、管理等業務適當外包，通過引入競爭、提高效率，降低廉租房的運營成本。
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