中國政治制度史縱論（上）

作者：劉文瑞一、 中國政治制度史的發展線索和基本規律中國有著數千年的文明傳統，同其他國家相比，中國政治制度史的發展線索，突出表現在它的高度穩定、陳陳相因上面。當然，歷代的政治制度屢有變易，但從總體來看，它的繼承大於變革，因襲多於創新。大體上，中國政治制度史的發展線索，表現在以下五個方面：1.政治專制集權與社會分散放任的平衡中國的政治制度雖然千變萬化，但有一點數千年未變，這就是政治統治一直保持著高度中央集權，而社會管理一直高度分散，自行其事。從制度的角度來看，中國歷史上的國家事務在春秋戰國以後一直以成文規範為主，高度集權，而社會事務一直以習慣制度規範為主，高度分散。政治有著兩重含義：一是政治統治，一是社會公共事務管理。在中國古代，凡是統治需要的，都控制得十分嚴密，權力十分集中；凡是社會需要的，卻又放得太開，過分自由。因之，中國人在對中國到底是過於集中還是過於分散的問題上，常有兩種截然相反的看法，一是詛咒集權，一是抱怨分散。前者如歷代對秦始皇專制的抨擊，後者如孫中山對中國社會一盤散沙的感嘆。正基於此，費正清先生把中國古代的政府稱之為「自私自利的政府」，即政府自身的統治能力很強，而社會事務的管理能力很弱。這一點，決定了中國政權結構的倒金字塔型。馬克思曾對法國政府及其政治統治分析道：「在法國這樣的國家裡，行政權力支配著五十萬以上的官吏，也就是經常和絕對控制著大量的利益和人；在這裡，國家管制、控制、監視和監護著市民社會——從它那些最重大的生活表現起，直到最微小的生活表現止，從它的最一般的生存形式起，直到個人的生活止；在這裡，這個寄生機體由於非常的集權制而無處不在，無所不知，並且極其敏捷、極其靈活，同時現實的社會機體卻又是極無自動性、極其軟弱、極不固定。」(《路易·波拿巴的霧月十八日》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，第641頁，人民出版社1972年版)中國古代政治統治和社會生活的關係，與馬克思對法國集權制政治的分析何其相似乃爾。魯迅也專門寫有《沙》一文，稱：「官僚雖然依賴朝廷，卻並不忠於朝廷，吏役雖然依靠衙署，卻並不愛護衙署，頭領下一個清廉的命令，小婁羅是決不聽的，對付的方法有『蒙蔽』。他們都是自私自利的沙，可以肥己時就肥己，而且每一粒都是皇帝，可以稱尊處就稱尊。」從先秦開始，中國的政治結構就出現了集中和分散的萌芽，但由於當時的政治活動中國家統治功能與社會管理功能高度混同，所以，這一時期集權與分散的分化還未最終定型。西周時期，君主並不過於專橫，而諸侯有著較大的自主權，其原因就在於國家統治事務與社會管理事務通過宗法制結合在一起，統治者通過政治統治來管理社會，同時又利用社會管理來維持政治統治。從秦到清，政治上不但建立了中央集權，而且在不斷強化。秦始皇時，試圖把一切權力都集中在皇帝手裡，「天下事無小大，皆決於上」(《史記》卷6《秦始皇本紀》)。凡是歷史上傑出的皇帝，如漢武帝、唐太宗、宋太祖、明太祖與成祖、清聖祖與世宗，無不想方設法加強中央集權。皇帝專制集權的程度越來越高。但是，正因為政府的自私自利，由於政府控制手段的不完善，由於官僚之沙「每一粒都是皇帝」，更由於過於遼闊的國土導致嚴密管制之難，特別是老百姓並不在乎統一不統一，如果不統一的日子被統一過得好，他們肯定會擁護「現管」的統治者。追求統一的功績，只是皇帝的事。所以，皇帝在不斷加強中央集權，然而分裂卻每每不斷，為了制止分裂，中央集權要強化到儘可能的極端程度。在這種分裂和集權的循環中，中國古代的中央集權到宋以後達到了世界無雙的水平。宋以後，地方再無分裂割據的可能，到了明清兩代，中央集權達到了前所未有的程度。後來由於火器的引入和戰爭方式的變化，從晚清到民國，又出現了不同於古代的分裂與集權的鬥爭。另外，由於歷史上管理條件和管理能力的限制，古代的國家機器無論如何也達不到現代國家對社會的管理水平。所以，古代所能集中的權力，基本上都屬於政治統治權，而社會事務的管理，國家政權則無能為力，主要表現為族權、神權、夫權，由社會自己行使。一個縣令，所管極為有限，他的政務多半只是收繳賦稅，處理糾紛，審判案件，基本不提供社會服務。這一點，對中國的政治體制有著重大影響。因之，中國傳統政治是兩個系統並行。在政治統治上，是自上而下的官僚系統；在社會管理上，是自下而上的鄉紳系統。官僚系統以皇帝為代表，由大小官吏組成，統治著整個政府；鄉紳系統則在各個朝代表現不同，如漢代的豪強，魏晉隋唐的庶族，兩宋的主戶，明清的縉紳。這些人具有相應的社會勢力，但多數缺乏官方身份。官僚系統和鄉紳系統是中國古代政治的左臂右膀，缺一不可。二者既統一，又矛盾。統一的一面表現為：官僚依靠鄉紳來管理社會，用他們的社會力量來加強政治統治；鄉紳則依賴官府來維護他們的地位，借用官府的政治力量來加強他們對民眾的剝削。矛盾的一面表現為：官僚要控制鄉紳，防範他們影響和衝擊政治統治（如歷代的迴避制度，就是對鄉紳賴以立足的宗法血緣關係以及村社鄰里關係的一種明確限制）；鄉紳則在一定程度上藉助民眾的力量，以民眾的代表者自居，同官府討價還價。二者都以對方作為自己的補充，以皇帝和百官為代表的專制集權為鄉紳留下了一塊自由活動的地盤，以鄉紳為代表的分散自治則彌補著專制集權的不足。中國古代的官吏大都不關心民瘼，而是熱心於官場的權力爭奪；以往的民眾也不關心甚至遠離政治，而是更關心族規鄉約。這一政治心理，在很大程度上就是專制集權與分散主義相平衡的產物。南京國民政府成立以後，當時的統治者試圖把政治統治的觸角伸向社會各個角落，如建立區鄉政權和推行保甲制度。但是，由於各種原因，這種政治統治的向下擴展，只是促成了當政者統治權力的加強，而未能形成有效的社會公共事務管理體制，所以打破專制集權與分散放任相平衡的嘗試並未成功。鄉長、保長的行為規範多數不是依賴法律制度，而是依賴習慣以及他們的威望來行使對社會的管理權。舊的政治傳統依然被保留了下來。專制集權與分散放任的平衡，是中國政治制度史的基本線索之一，它影響著政治制度的形態，而且左右著政治制度的效果。２．家與國的統一與中外朝的平衡在中國的歷史上，家與國被高度一體化，家是國的縮影，國是家的放大。國家在中文中被組成一個辭彙，就充分說明了二者的一體性。中國歷史上的政權，都是高度家庭化的政權，國君猶如家長，官吏猶如家僕，民眾猶如家庭奴婢。歷代政治家，都信奉治家與治國一理，而且把這一信條當作神聖不變的法則。這種家與國的統一，給中國政治制度史帶來了重大影響。從先秦開始，中國的政治統治就帶有濃厚的宗族色彩。中國歷史上的國家在誕生時，不是以地域關係取代血緣關係，而是利用血緣關係來統治有關部族。夏商周三代，國家結構實際上為部族結構。宗法制和分封制，使部族中的血緣關係政治化。「天子立國，諸侯建家，卿置側室」(《尚書·伊訓》)；「大邦維屏，大宗維翰，懷德維寧，宗子維城」(《詩經·大雅·板》)。「尊祖敬宗」是統治者維繫政治關係的基本武器。部族血緣關係，構成了這一時期政治制度的基本框架。因之，中國的政治制度一誕生，就具有家國一體化的特徵。秦始皇統一後，宗族式的政治結構轉變為家族式的政治結構，政治制度也隨之轉變為「家天下」式的制度。此後歷朝歷代，雖然屢有更易，但「家天下」的本質始終不改。特別重要的是，從今天的眼光看，政治制度的運作，都是圍繞著信息控制而展開的。皇帝與官僚之間，上級與下級之間，存在著對信息控制的爭奪，誰掌握了較多的信息，誰就擁有實際權力，一個要了解下情，一個要矇騙上司。而在這種信息爭奪戰中，官僚的家人化，顯然有利於皇帝對信息的控制並提高信息的真實程度。而家奴式的宦官在政治中的作用往往超過朝官，也就不難理解了。秦漢的三公九卿制中，政府官員（特別是九卿）明顯具有皇帝家僕性質。隋唐的三省六部制，只不過是把皇帝家僕正規化，政權化。明清取消宰相制，皇帝直接指揮六部，則是把皇帝的家族式統治擴大到整個國家機器的最終完成方式。由於家就是國，國就是家，皇帝身邊的顧問、「家奴」則特別重要，是政治中不可或缺的組成部分，也使政治制度打上了家庭化的烙印。秦漢時期的中外朝，實際上就是家國一體在政治制度上的反映。當國家機構表現出與皇帝的「家長」權力的某種脫節趨勢時，皇帝便「冷落」作為國家政權正式象徵的「外朝」，而另行組建作為自己身邊隨從班子的「中朝」。兩漢以後，中外朝的稱呼雖不再見於史書，但在政治結構中，一直存在著中外朝的影子，如唐宋的學士，明清的內閣、軍機處，等等。從一定意義上說，兩套班子（有時表現得更複雜，多套班子並行，如唐代既有翰林學士與中書門下的配套，又有中書、門下與尚書的配套，還有宦官使職與正規職官的配套）的互相補充，正是家國一體的制度化形態。正如薩孟武先生在《中國歷代中央政制》中所說的那樣：「天子畏帝權旁落，懼大臣竊命，欲收其權於近臣，常用中朝官來抑制外朝官。歷時既久，近臣便奪取大臣的職權，因此外朝官乃退居於備員的地位，而中朝官卻漸次變為外朝官。中朝官一旦演變為外朝官，天子復欲奪其權，而更信任其他近臣。這樣由近臣而大臣，演變不已。」家與國的統一與中外朝的平衡，是中國政治制度史的又一基本線索。家與國的統一，表現在政治制度的內容上，就是政治倫理化，倫理政治化。先秦起，中國就有了以倫理治國的傳統。先秦的政治制度，明顯具有倫理特色，血緣倫理關係，被擴展到政治統治領域。「立愛惟親，立敬惟長，始於家邦，終於四海」(《詩經·大雅·板》)，即所謂「以禮治國」。西周的禮制已很發達。「是以君臣朝廷尊卑貴賤之序，下及黎庶車輿衣服宮室飲食嫁娶喪祭之分，事有宜適，物有節文。」(《史記》卷23《禮書》)全都安排得井然有序，各級貴族依賴倫理等級制度進行政治統治。正如孔子所言：「為政先禮，禮，其政之本歟！」(《禮記·哀公問》)秦王朝試圖以刑罰規範取代禮儀規範，但很快便失敗了。此後的西漢王朝，重新祭起了「禮」這面大旗。「道德仁義，非禮不成；教訓正俗，非禮不備；分爭辯訟，非禮不決；君臣上下，父子兄弟，非禮不定；宦學事師，非禮不親；班朝治軍，蒞官行法，非禮威嚴不行；禱祠祭祀，供給鬼神，非禮不誠不庄。」(《禮記·曲禮上》)漢武帝採納董仲舒「獨尊儒術」的建議，實際是以強權來推行政治倫理化的措施。魏晉以後，強調以孝治天下，在家為孝便是在國為忠，忠孝一體化。一直到明清，忠孝合一成為中國政治制度牢不可破的內容之一，反映了家與國的統一對政治制度內容的影響。近代有不少立志救國的仁人志士都深刻地認識到這一點。陳獨秀就言：「忠、孝者，宗法社會封建時代之道德，半開化東洋民族一貫之精神也。」(《東西民族根本思想之差異》，《獨秀文存》卷一)十八、十九世紀的外國學者雖然對中國了解得很膚淺，但也敏銳地觀察到了這一點，並注意到了中國倫理中群體人格和個體人格的衝突。黑格爾曾說：「中國純粹建築在這樣一種道德的結合上，國家的特性便是客觀的『家庭孝敬』。中國人把自己看作是屬於他們家庭的，而同時又是國家的兒女。在家庭之內，他們不是人格，因為他們在裡面生活的那個團體的單位，乃是血統關係和天然義務。在國家之內，他們一樣缺少獨立的人格；因為國家內大家長的關係最為顯著，皇帝猶如嚴父，為政府的基礎，治理國家的一切部門。」(黑格爾：《歷史哲學》第165頁，三聯書店1956年版)在中國政治制度史中，政治倫理化反映得十分充分。歷代正史中的《禮樂志》，實際上就是關於倫理化政治制度的集中記載。家與國的統一，表現在傳統的政治行為規範上，就是君臣關係、官民關係，都有如父子關係。早在先秦，統治者就被喻為民之父母。「天子作民父母，以為天下王」(《尚書·洪範》)。對「君」的崇敬是由對「父」的崇敬引申和擴展而來的，即所謂「君子之事親孝，故忠可移於君；事兄悌，故順可移於長；居家理，故治可移於官」(《孝經·廣揚名》)。先秦時期，君主的權力還不是特別大。如殷商的太甲「不明，暴虐，不遵湯法，亂德」，伊尹則當即把他放逐到桐宮(《史記》卷3《殷本紀》)。再如孟子所言「君之視臣如手足，則臣視君如腹心；君之視臣如犬馬，則臣視君如國人；君之視臣如土芥，則臣視君如寇讎」(《孟子·離婁下》)。秦以後，隨著君主專制的加強，「君」和「官」就有了對「臣」和「民」的絕對支配權，天下成為皇帝的私產。漢人認為：「天下乃皇天之天下也。陛下上為皇天子，下為黎庶父母，為天牧養元元」(《漢書》卷72《鮑宣傳》)。從此，「君叫臣死，臣不敢不死」，形成了一整套「文死諫，武死戰」，臣下盡忠死節，百姓儘力奉上的行為規範，在有關制度中充滿了這一方面的詳細規定。3．層級體制與垂直體制的平衡西周時期的政治體制，還是以逐級分封所形成的層級製為主體，垂直體制尚未形成。但正因為這一原因，似乎井然有序的層級制，卻無法保證周天子對下面的有效統治。秦始皇統一以後，以郡縣製為基礎，建立了一統帝國的層級體系。同時，又初創了皇帝派遣使者出巡視察、處理事務的垂直指揮體系。此後，層級越設越多，垂直派出機構和官員也越來越多，構成了一整套複雜的國家政務系統。秦漢實行郡縣兩級制，但到西漢時，就出現了郡國尾大不掉的局面。到了東漢，即變為州郡縣三級制。唐代的道，實際具有中央派出機構和地方行政層級兩重性質。宋代起，地方行政層級越設越多，至明清時，政權結構已經層層迭迭，層級之上再加層級。如省級在布按二司之上再加巡撫，巡撫之上再加總督，就是一例。從總體來看，歷代王朝的統治者，都有不斷增加行政層級的趨勢。解開這一謎底，尚需從垂直體制中找答案。行政區划過大，勢必會加大地方實力，導致地方對中央的抗衡。因之，縮小行政區劃，就成為中央有效控制地方的常用措施，漢武帝的「推恩令」，就是明顯一例。但是，縮小行政區劃必然會導致地方政府的數目過多，以致中央管不過來。唐太宗書寫各個州郡刺史名字和政績於屏風之上，以備黜陟，除了反映了唐太宗勵精求治的一面外，還反映了州郡太多，皇帝無法對地方長官了如指掌，只得藉助「屏風」以備考這一事實。解決這一難題的途徑有二：一是加強垂直監督，二是增加行政層級。從管理學的角度來看，控制幅度與管理層級有著密切關係。兩者之間成反比。縮小控制幅度，雖然有利於加強中央集權，但必定會增加行政層級。而不採取其他輔助措施，單純擴大控制幅度，必須在大幅度下放權力的前提下才能做到。幾乎所有的統治者都願意縮小地方政府的行政區劃（這必然導致地方政區數目的增加，即控制幅度的擴大），但又不願冒著喪失權力的危險去貿然擴大控制幅度。對此，較有作為的帝王大都採取建立和健全垂直監控體制的辦法來加強對下屬以及地方政府的統治。例如，秦漢的御史大夫，史稱其「副丞相」，許多人都把他當丞相的副手來看待，實際上，此處之「副」，實為副貳，絕非現代意義的副職。御史大夫並不向丞相負責，而是垂直向皇帝負責並按皇帝意旨監控丞相，其作用在於以同皇帝的垂直關係來控制皇帝以下的丞相百官層級體系。漢武帝時設立的刺史、司隸校尉，無不帶有這種垂直性質。另外還如秦漢時期創立的直接聽命於皇帝的各種使者，都是垂直體制的濫觴。不過，這一時期的垂直體制還不夠完善，變異較大，皇帝和百官、中央和地方的關係未能處理得十分恰當，漢末分裂割據，與此不無關係。經過魏晉南北朝的不斷演變，到了唐宋時期，這種垂直體製得到了顯著加強，並且與層級體制滲透融合，如唐代派到各道的各種使者，宋代的各路監司和府州通判，都反映了這種性質。明清兩代，垂直體制被病態加強，最典型的就是明代的廠衛制度和清代的密摺奏事。廠衛制度以「緝訪」的形式，使皇帝的監控能力能夠垂直達於各個行政層級；密摺奏事則能使有關官員超越層級而同皇帝建立直接聯繫。至此，垂直關係對層級關係的控制達到了高峰。問題在於，歷代皇帝建立了垂直體制來加強對行政層級的控制，但他絕不允許大權旁落。即使是那些「口含天憲」、威風凜凜的「使者」和欽差大臣也不例外。一般來說，層級體制上的權力尚相對穩定，而垂直體制上的權力則極不穩定。從本質上講，一切政治權力都屬於皇帝，任何官員的權力，都是來自於皇帝的授予，垂直體制上的官員尤其如此。本來，垂直系統的設置，就是出於皇帝專制的需要，其官員均來自於皇帝的親信。他們行使的權力，均是代行皇帝權力。但是，皇帝為了防止自己被架空，總是把垂直體系中的官員的地位壓得很低，使垂直體系中的官員大都處在「位卑權重」的狀況之中。例如，漢代的御史大夫低於丞相，刺史低於郡守。唐代的中書省、門下省官員低於尚書省官員，北門學士、翰林學士又低於三省六部官員。明初的內閣，起初連正式身份都沒有。整個明清時期的科道官低於行政官。總體上，垂直體系中的官員地位一般都低於層級體系中的官員，而權力重於層級體系中的官員。垂直體制與層級體制的互相配套和制約，形成了中國封建社會政治組織制度的基本格局，即政治決策和監督一般來自於垂直體系，造成了「一竿子插到底」，許多問題不「通天」就難以解決的政治行為方式；而推行政務則依賴於層級體系，造成了層層周轉、執行效率緩慢低下的行政行為方式。垂直體系「位卑權重」的格局，使得垂直體系中的官員能夠利用他們「權重」的優勢，想方設法改變自己「位卑」的處境。漢代的御史大夫升為三公、刺史變為州牧，以及尚書台由少府的屬下轉化為後來的最高行政機關，都說明了這一點。因之，在中國封建社會的前期，垂直體系一直不穩定，處在不斷變異之中。這種變異的基本方向，是向地位較高並較為穩定的層級體系轉化。到中國封建社會的後期，垂直體系的建制雖然逐步穩定了下來，但垂直體系的官員和層級體系相比，卻流動較快，多數任職不久就會轉升為更加正規、級別更高的層級體系官員。察歷代政府新增的行政層級，多由垂直體系轉化而來。垂直體系上的官員也多會晉陞成層級體系上的官員。不過，行政層級的增加，又會導致效率低下、人浮於事等種種弊端，大大增加政府系統內部管理的工作量，削弱政府管理社會的外在能力。對此，歷史上各個朝代在上升階段或有為階段，多採用加強垂直體制建設的方法來加強統治，而到了下降階段或腐敗階段，則不惜犧牲政府的管理能力和行政效率，多採用不斷增加新的層級的方法來保證皇權專制不受妨害。而且在垂直體系的官員權勢過大、臣威震主的特殊情況下，皇帝還可以反過來利用層級官員的力量去制約、削弱垂直官員的權勢。層級體制和垂直體制的互相配合，互相牽制，是中國政治制度史上的一個基本現象。層級關係和垂直關係的協調問題，一直是中國歷史上的一大難題。這一難題對近現代也有極大影響。直到今天，中國的政治體制中，還不能恰當地解決「條條」和「塊塊」的關係問題，就是這種歷史影響的反映。從行為科學的角度來看，中國傳統的政治體制，由於沒有大眾傳媒的存在，使官僚系統壟斷信息成為可能。層級體制的設置，其目的是層層彙集信息，使處於權力最高層的皇帝能夠成為信息的集大成者。然而，在實際政治行為中，層級體制上的官僚，有向上傳遞信息的義務，但沒有相應的動機，使真實信息的向上傳遞不是層層遞增，而是層層遞減，在遞減過度的情況下，為了免除義務還會製造出虛假信息來填充。層級官吏遞減信息的動機有二：一是為了使自己的不當行為以至違法行為得到保護，二是為了便於自己對下屬及社會的管理，因此，中國官場上形成了瞞上不瞞下的行為傳統。平心而論，為了貪贓受賄而對上司隱瞞信息只是特例，但為了管理上的方便而對上司隱瞞信息則是通例。中國的地域差異極大，實施管理的差異亦極大，適度的信息遮蔽，是保持行政彈性必不可少的。一旦沒有信息遮蔽，明察秋毫的皇帝下達了無法因地制宜的聖旨，下面的官就當到頭了。因此，各級官員不但要隱瞞，而且要作假，靠漢代的刀筆吏至清代的師爺幕賓這樣一批官場操作者，使向上傳遞的信息都中規中矩。在這樣一種行為機制下，本應是信息由下至上逐層遞增的制度要求，變成了實際信息由下至上逐級遞減的行為慣例。皇帝對臣下「欺君罔上」的擔心是實實在在的，他們極怕受臣下矇騙，封鎖消息，而官僚則對各層上司直至皇帝，或多或少都要隱瞞點事實，儘可能不讓自己治下的所有實情都傳遞到上層，必要時還會以虛假信息來矇騙上司。較為明智的皇帝，只得依賴更為親信的垂直體系來獲取更多的信息，靠建立直接聽命於自己的垂直體系作為耳目，來彌補和校正層級體系彙集上來的信息，導致了垂直的監察體系不斷發展，一直到出現特務機構、密摺奏事，以及作為「明察秋毫」象徵的微服私訪。直至當代，在放「衛星」的年代裡，最高領導要了解真實情況，也不得不靠派自己的秘書下去，甚至靠派警衛員回家鄉回來彙報。皇帝打算掌握一切信息但卻無法掌握所有信息的現實，出於維護自己的統治高於一切的動機，使其在信息選擇中主要關心臣下是否忠誠的信息，而把忠誠以外的其他信息可以忽略甚至不顧。作為皇帝耳目的垂直體系，也在這種選擇中強化了自己的行為偏向。發展到明清，中國古代的官僚結構變為管官的官越來越多，而管民的官越來越少，專制體制走上了末路。但是，這種官僚系統壟斷信息並以忠誠與否判斷信息重要程度的行為習慣，其影響要深遠得多。４．君主專制與民本思想的平衡中國和西方都產生過君主專制，但中西君主專制的歷史背景不同。中國的君主專制受天命和民本思想制約，西方的君主專制受貴族和宗教思想制約。在中國政治制度史的內容中，民本思想一直是一個重要內容。殷商時期，天命是政治制度的主導思想，但是，當時並未能形成統一的、有系統教義的宗教。從西周始，重民思想逐漸產生，而且逐漸滲透到政治統治之中。到了東周，重民思想則已經成為較有頭腦的統治者的政治指導思想。《左傳》、《詩經》、《國語》中，都不乏這種記載。如：「虢必亡也，虐民而聽命於神。」「虢其亡乎？吾聞之：國將興，聽於民；將亡，聽於神。」(《左傳》庄公三十二年內史過、史語)「天道遠，人道邇，非所及也。」(《左傳》昭公十七年子產語)「民之所欲，天必從之」(《左傳》襄公三十一年引《泰誓》)。「夫民，神之主也。是以聖王先成民而後致力於神。」「故務其三時，修其五教，親其九族，以致其祀，於是乎民和而神降之福，故動則有成。」(《左傳》桓公六年季梁語)春秋戰國時的思想家，無不把「民」放在一個重要位置，以民心向背作為衡量政治優劣的重要標誌。最典型的，則要算孟子說的「民為貴，社稷次之，君為輕」(《孟子·盡心下》)。秦漢以降，重民思想指導著歷代皇帝的統治方略。包括像秦始皇那樣的暴君，也對「黔首」十分重視。漢代諸帝的詔令，其中以「重民」、「重農」、「與民休息」、「勸課農桑」、「輕徭薄賦」等內容最為常見。是否重民，成為歷代皇帝好壞與政治優劣的重要標誌。中國重民思想的產生和定型，與中國的農業經濟緊密相關。恩格斯在談到由奴隸社會向封建社會過渡時，曾經指出：「農業是整個古代世界的決定性的生產部門，現在它更是這樣了。」(《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷第145頁，人民出版社1972年版)中國的農耕經濟發達於西周，而中國的重民思想形成於西周，這二者之間不是沒有關係的。農業社會的政治統治，必須以農民的「安居樂業」為前提。如果農民無法生存，出現「民不聊生」、「民怨沸騰」的局面，則政治統治就無法進行。任何一個稍有頭腦的統治者，都不會看不到這一點。因之，「民為邦本」、「使民以時」、「民貴君輕」等民本思想，就成為歷代「明君賢相」的政治格言，行「仁政」、崇「王道」，也就成為歷代政治制度的指導思想。中西君主專制有一個很大的差別，就是中國的皇權除了受虛無縹渺的天命約束外，幾乎不再受任何約束。而君主本身通過天命學說的神化，自己又是天命的代表。因之，中國的君權具有至高至上的權威，缺乏外部限制。而民本思想對於皇權的隨意性，則起著較大的制約作用。從西周起，對天子的約束，主要表現在自省方面，即君主自我剋制，自覺遵循「敬天」、「尊祖」、「保民」等基本原則。此後，這三種基本原則歷代相傳，只不過互有消長、側重不同而已。秦漢以後的政治體系中，民本思想成為皇帝以及臣下、包括全體官吏在內的共同行為準則。政治決策和政治行為制度，一概受民本思想支配。不重民的君主，則必然受到「天命」假借民眾之手的懲罰。為了保證民本思想得以貫徹，在中國古代形成了一系列制度措施。其中最主要的有：納諫、兼聽；為民表率、勤政愛民；重視農耕、使民以時，等等。這些制度措施，一直延綿不絕。需要指出的是，中國古代的民本思想，是同君主專制緊密結合為一體的，同現代民主思想有著天壤之別。重民也好，納諫也好，都必須服從於君主專制的需要，都必須以維護君主專制而不是以衝擊君主專製為前提。民本思想不是君主專制的對立面，而是君主專制的補充物，即以民本思想來防範暴君，以開明君主來體現民本。我們可以看到，中國古代的民本思想和君主專制之間，存在著互相平衡關係。在這種平衡的支配下，開明專制就是最好的政治統治模式。明君賢相式的清官政治，一直是中國人夢寐以求的良好政治典範。直到現在，政治生活中仍保留有這一政治理想的明顯痕迹。掌握君主專制與民本思想的微妙平衡，是理解中國政治制度史基本內容的一個關鍵。摘自《中國古代政治制度史論》，劉文瑞著，陝西師範大學出版社2000年10月出版。
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