關於中國特色社會主義法律體系的幾個理論問題--概念、部門和淵源| 法學中國

06-03

原載全國人大常委會法工委編：《中國特色社會主義法律體系學習讀本》，新華出版社，2011年版。轉自中國法理網。作者：朱景文中國人民大學法學院教授。

一、中國特色社會主義法律體系的概念

中國共產黨十五大提出，2010年形成中國特色社會主義法律體系。作為一項政治使命，現在這一任務已經完成。一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，這就為從理論上深入研究我國法律體系奠定了現實的立法基礎。作為一項科學研究，中國特色社會主義法律體系的內涵是什麼，其內在結構如何，它是如何劃分的，這種劃分的根據是什麼，這一體系的形成和世界其他國家有什麼區別和聯繫，其中中國的特色在哪裡，是我國法律體系今後向著更高的目標發展所應該弄清楚的問題。

所謂法律體系，是指一個國家的全部現行法律規範，按照一定的原則和要求，根據法律規範所調整的對象和調整方法的不同，劃分為既相互區別又相互聯繫的不同的法律部門，從而構成一個內在統一的整體。法律體系是一個國家法的內在結構，而它們的外在表現形式則是由有權創製法的不同國家機關所頒布的規範性法律文件。因此研究一個國家法律體系，一方面要研究其內在結構，即法律部門的劃分，另一方面要研究其外在表現形式，即法律淵源。前者是法律體系的橫向的劃分，後者是縱向的劃分。在我們說中國特色社會主義法律體系由憲法相關法、民法商法等法律部門組成時，就是指我國法的內在結構；由法律、行政法規、地方法規等組成時，則是指我國法的不同層次的規範性文件，即法律淵源。在法學研究中，通常說的法律體系，主要指的是一個國家法的內在結構，法律部門的構成；不同規範性法律文件所構成的體系不屬於法的內在結構、部門劃分問題，而屬於法的表現形式，即法律淵源，雖然它們也是一個體系。全國人大常委會宣布形成的「中國特色社會主義法律體系」顯然是既包括法的內在結構又包括其外在表現形式法的淵源在內的有機的統一體。雖然，法律體系的內在結構和外在表現形式之間存在著十分密切的關係，但是不應該把它們混淆。法律體系並不就是規範性文件體系，規範性文件體系按照某種標準的的排列並不等於法律體系的內在結構。

一個國家的法律體系的各個部門之間既存在著差別，又存在著內在的統一性。一方面，由於法所調整的社會關係是多種多樣的，所以它們必然分成不同的相對獨立的部分，在法律調整中發揮著相對獨立的作用。因此，法律體系可以分成不同的法律部門，如憲法、刑法、民法、訴訟法等，法律部門又可以分成不同的子部門或法律制度，如民法可以分為婚姻法、物權法、知識產權法、合同法、侵權責任法等子部門，物權法又可以分成所有權、用益物權、擔保物權和佔有等法律制度，這樣一個國家的法從法律規範到法律制度到法律部門到法律體系的不同層次上都可以做出不同的結構劃分。另一方面，法律體系的各個組成部分之間又存在著內在統一性。中國特色社會主義法律體系的內在統一性表現在，第一，調整社會關係的法律指導思想統一，雖然不同的法律部門由於調整社會關係的不同，其指導思想、基本原則、調整方法不同，但是它們賴以產生和服務的社會關係又具有統一性，中國特色社會主義理論體系是它們共同的指導思想。第二，普遍性較大的法律規範在普遍性較小的法律規範中得到具體化。中國特色社會主義法律體系以憲法為統帥，但憲法不是法律大全，不能代替其他法律。憲法規定社會經濟制度和國家政治制度等的根本原則。這些原則需要其他一般的法律加以落實，有的甚至是憲法本身明文規定要求制定相應的法律。在許多法律中，法律的原則性規範需要在具體性規範中得到落實。第三，法律規範之間存在著橫向的協調、協作關係，遵守、適用或違反一些法律規範，會引起另一些法律規範發生作用，在權利和義務、權力和責任之間，在調整性法律規範（確認權利和義務的規範）和保護性法律規範（規定法律制裁的規範）之間，在實體法規範與程序法規範之間這種聯繫尤為明顯。第四，法律規範之間存在著縱向的等級從屬關係，下級的規範不得與上級的規範相衝突，屬於同一法律部門的法律規範之間層次分明、位階有序，上下左右相互銜接，緊密配合。

法律體系的內在統一性是相對的，因為法律體系對於它所賴以存在和服務的社會關係來說總是第二位的。當社會關係發生變化的時候，法律或遲或早總要發生變化，原有的內在統一的法律體系必然會出現不協調和矛盾的現象，包括法律規範之間、法律制度之間、法律部門之間的不協調。恩格斯曾深刻地論述法律體系的內在一致性和經濟關係的變動之間的關係：「『法發展』的進程大部分只在於首先設法消除那些由於經濟關係直接翻譯為法律原則而產生的矛盾，建立和諧的法體系，然後是經濟進一步發展的影響和強制力又經常摧毀這個體系，並使它陷入新的矛盾（這裡我暫時只談民法）。」在法律體系發展的過程中，一方面要做到法律體系內部的協調一致，另一方面又要做到法律與社會的協調一致，而法律內部的協調一致歸根結底以法律是否與社會協調一致為轉移。中國特色社會主義法律體系的發展也是如此，首先，中國特色社會主義法律體系必須是現階段我國經濟、政治、文化和社會關係的反映，社會是法律的母親，而不是相反。因此法律體系要適應社會關係、歸根結底經濟關係的變化，而不能為體系而體系。其次，法律體系的內在統一性是相對的，這不僅在於在法律體系的各個組成部分之間由於各種原因總難免出現這樣或那樣的矛盾和不協調的地方，更重要的是不能從法律體系自身來解釋法律的發展變化，法律體系內在統一性的變化，是由於社會關係，歸根結底是經濟關係的變化所決定的。在社會關係相對穩定的時期，作為社會關係的反映和調整器法律體系比較容易做到相對穩定性和內在的協調統一，各類法律不至於發生頻繁的變化。在社會關係大變動時期，一般來講法律的穩定性和內在統一性也會受到很大的影響，法律往往會出現頻繁的變動，從而使法律體系原有的內在協調統一受到破壞。中國處在社會主義初級階段，改革開放時期社會關係的變化必然使在一段時期內所形成的法律體系的內在統一性被打破，使法律體系重新陷入矛盾，然後又會在新的基礎上形成法律體系新的協調一致。法律體系就是在法律體系內部的協調一致與法律體系與社會的協調一致的相互作用、相互影響中發展的。

中國特色社會主義法律體系的形成有自己的特點。和資本主義的自發形成相伴隨，西方法律體系的形成經歷了漫長過程，以大陸法係為例，憲法、民商法、行政法、刑法、訴訟法經過了幾百年，新興的法律部門經濟法、社會法、環境法也經歷了100多年。中國作為一個後發國家，經過「文化革命」無法無天的慘痛教訓，在確定走法治道路之後，要改變無法可依的局面，使社會生活法制化，必須加快立法的步伐。西方立法發展幾百年的道路，中國濃縮在改革開放以來的30幾年。在黨中央的領導下，把形成中國特色社會主義法律體系作為一項政治使命，使立法工作有計劃有步驟的進行，一直是中國立法的鮮明特色。與西方法律體系相比，中國特色社會主義法律體系形成的時間性、階段性特別明顯。西方法律體系的形成也有階段性，其中立法者的目的也起著重要的作用，但是總的來說這種階段性是後人總結出來的，而中國則是按預期計劃有步驟推進的。當然，這種計劃性不是盲目的，它來源於並且受制於社會的實際需要。中國特色社會主義法律體系形成的這種有計劃性在中國共產黨一系列重要的會議上都表現出來。1978年底黨的十一屆三中全會在提出「有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究」的法制建設的方針的同時就指出，從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。從那以後，黨的歷次全國代表大會都把法制建設和立法工作放到重要地位。1997年黨的十五大、2002年黨的十六大明確地提出，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。2007年黨的十七大進一步提出完善中國特色社會主義法律體系的任務。黨中央所提出的這些目標在全國人大的工作中得到貫徹。2003年李鵬委員長代表九屆全國人大常委會宣布，中國特色社會主義法律體系初步形成。2008年吳邦國委員長代表十屆全國人大常委會宣布中國特色社會主義法律體系基本形成。2011年吳邦國委員長宣布中國特色社會主義法律體系形成，這是中國法制建設史上的里程碑。為了完成形成中國特色社會主義法律體系這一歷史使命，全國人大常委會和國務院從上世紀80年代開始就制定立法規劃，從5年規划到年度規劃，雖然立法規劃不是立法的法定程序，許多列入規劃的立法由於種種原因並沒有制定，但是它確實反映了我國立法的目的性、有計劃性，在推動中國特色社會主義法律體系形成方面起到了重要的作用。

二、中國特色社會主義法律體系：法律部門劃分

法律部門是具有相同的調整對象和調整方法的法律規範的總和。調整對象是法律規範所調整的社會關係，不同的社會關係要求有不同的法律規範調整，這樣就構成了不同的法律部門，如調整平等主體的之間的財產關係和人身關係的法律規範就構成民法部門，調整行政關係的法律規範就構成行政法部門，調整環境保護關係的法律規範就構成環境法部門，等等。法律調整對象是劃分法律部門的主要標準，但不是唯一標準。因為作為調整對象的社會關係往往要求不同的調整方法，比如同樣是經濟關係，有的經濟關係用民法、商法調整，有的用經濟法調整，還有的甚至用刑法調整，它們之間的區別恰恰是由於這些經濟關係所需要的調整方法不同，經濟法所運用的是管制的方法，民法商法運用的是自治的方法，而刑法所運用的是刑事制裁的方法。因此，在法律部門劃分的標準中調整對象是第一位的，調整方法是調整對象內在需要的，是從屬性的。

法律部門的劃分無論在時間上還是在空間上都不是絕對的、一成不變的。在時間上，一個國家法律部門的劃分和社會關係的發展一樣有一個從簡單到複雜的過程。在人類剛剛進入文明社會初期，社會關係簡單，調整它們的法律規範也簡單，法律部門談不到什麼劃分，「民刑不分，諸法合體」。隨著社會關係的複雜化，特別是隨著社會分工的發展，開始出現簡單的法律門類的劃分，如羅馬法中的公法與私法，中世紀的教會法與世俗法，英國法中的普通法與衡平法等。中國古代社會的法律也是這樣，大致可分為「禮」和「刑」，所謂「治之經，禮與刑」，「出禮入刑」。到十八、十九世紀，隨著法典編纂運動，在大陸法系逐漸形成了現代法律體系的雛形，包括憲法、行政法、刑法、民法、商法、民事和刑事訴訟法等在內的法律部門。中國在民國時期也仿照大陸法系制訂了包括憲法、民法、商法、刑法、民事訴訟法和刑事訴訟法的在內的「六法全書」。進入20世紀以來，隨著社會關係的發展，法律部門及其之間的關係也日益複雜。這種複雜化一方面表現為法律部門越分越細，各個基本法律部門中都出現了進一步分化的趨勢，如憲法之下的國家機構組織法和人權法，行政法之下的行政組織法、行政運作法、行政救濟法等，民法之下的家事法、物權法、知識產權法（商標法、專利法、著作權法），債權法等，商法之下的公司法、合夥法、票據法、證劵法、保險法等，程序法除了訴訟程序法之外，又出現了仲裁法、調解法等。另一方面出現了許多新的領域，國家利益、社會利益與私人利益相互滲透，公權力與私權利相互影響，訴訟法與實體法相互作用，出現了大量的兼有不同法律部門特點的新領域，如經濟法、社會法和環境法。

在空間上，世界各個國家法律部門的劃分由於社會制度、歷史傳統和思維方式的不同並不一樣，比如大陸法系的法律部門的劃分受到羅馬法傳統和理性主義的影響，劃分為公法和私法，公法通常包括憲法、行政法和刑法，而私法則包括民法和商法，介於公法和私法之間的則是混合法或社會法，包括社會保障法、勞動法、環境法、經濟法等。而在普通法系，由於受到普通法傳統和經驗主義的影響，法律部門的劃分遠遠沒有大陸法系那樣系統化，法律部門主要劃分為普通法和衡平法，而且劃分標準與大陸法系大不相同，衡平法是為了彌補普通法的不足，如果普通法的救濟能夠達到公正，不得使用衡平法的救濟手段。

中國特色社會主義法律體系，包括法律部門、法律制度的特殊性、它不同於任何其他法律體系的地方恰恰在於它產生並服務於中國特色社會主義經濟、政治、文化和社會制度。因此，在構建法律體系的時候，必須從中國的國情出發，從我國長期處在社會主義初級階段這一基本的國情出發，必須牢記歷史唯物主義的原理：社會不是以法律為基礎，相反，法律是以社會為基礎。恰恰由於中國基本國情與外國不同，因此不能簡單地拿外國的、西方的法律體系做標準來衡量中國的法律體系、法律部門。外國有的法律我們不一定就要制定，外國沒有的法律，我們不一定就不需要制定。我國法律部門的劃分確實與許多國家，特別是大陸法系國家有相似之處，但這只是形式，就其內容而言我國法律體系的各個部門所反映和服務的是中國特色社會主義。即使同一類法律，由於基本國情不同，差別也會很大。比如，雖然監督對於任何社會都具有普遍意義，但監督法在實行兩黨制、多黨制和實行共產黨領導的多黨合作制度的國家其內容和目的不同。顯然不能用西方的監督法來衡量中國相關法律是否完善。又如，如何處理司法機關和權力機關的關係在任何國家都具有普遍性，但是這類法律在實行三權分立的國家和實行人民代表大會制度的國家其內容和目的也不同。顯然不能用西方有關司法機關組織的法律來衡量中國的有關法律是否完善。

當然，不照搬外國的法律，並不等於說中國特色社會主義法律體系對國外的法律採取閉關自守的態度。實際上，在中國特色社會主義法律體系形成的過程中，經濟全球化一直是我國法律變革的一個重要推動力，在制定和修改我國相關法律的過程中，吸收借鑒了許多國際和國外法制發展的先進經驗。中國是一個有著兩千多年封建專制的國家，缺乏民主法治傳統，在這方面我們還有許多需要改革的地方，需要從其他國家的法律制度中學習的地方。從某種意義上說，對外開放、與時俱進，不固步自封、抱缺守拙，恰恰是改革開放的中國的一大特徵，也是中國特色社會主義法律體系形成的鮮明特點。另一方面，不要妄自菲薄，中國的法律傳統中有許多我們值得自豪的地方，如中國人的大局觀，統籌協調的治理術，天理、國法、人情三位一體的觀念，注重人際關係和諧、注重調解的傳統，集中力量辦大事的執政理念，即使在當代也具有重要意義，它們對我國法律體系的運作發揮著十分重要的作用。實際上正是這些中國的傳統和觀念造就了當代中國社會經濟發展包括法律發展不同於西方的比較優勢。

中國特色社會主義法律體系的形成為我國法律部門的劃分奠定了立法基礎。但是規範性文件體系並不等於法律體系，它們只是法律體系的外在表現形式。一個規範性文件中經常包括屬於不同法律部門的法律規範，而一個法律規範的不同部分也經常出現在不同的法律文件之中。劃分法律部門的目的就是要從現行有效的各類規範性法律文件中按照調整對象和調整方法找到它們的內在的邏輯聯繫，即我國法的內在結構。根據上述原則，我國法律體系大體可以劃分為憲法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、程序法等部門。

我國憲法部門包括憲法和憲法相關法。憲法是國家的根本大法，規定國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務等內容。憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規範的總和，主要包括四個方面：有關國家機構的產生、組織、職權和基本工作制度的法律；有關民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度的法律；有關維護國家主權、領土完整和國家安全的法律；有關保障公民基本政治權利的法律。

民商法部門是規範民事、商事活動的法律規範的總和，調整的是自然人、法人和其他組織之間以平等地位而發生的各種關係。關於民法和商法是分立還是合一，各國做法不盡相同，我國學術界也有不同意見。從立法模式上看，我國採取的是民商合一。民法是一個傳統的法律部門，主要包括物權、債權、知識產權、婚姻、家庭、收養、繼承等方面的法律規範。商法是在民法基本原則的基礎上適應現代商事活動的需要逐漸發展起來的，主要包括公司、破產、證券、期貨、保險、票據、海商等方面的法律規範。

行政法部門是規範行政管理活動的法律規範的總和，行政法調整的是行政機關與行政管理相對人（公民、法人和其他組織）之間因行政管理活動而發生的關係，行政機關與行政管理相對人的地位是不平等的，行政行為由行政機關單方面依法作出，不需要雙方平等協商。行政法部門包括特別行政法和一般行政法。特別行政法又稱部門行政法，指規範各專門行政職能部門如治安、民政、國家安全、統計、郵政、海關、人事、軍事、教育、科技、文化、衛生、體育等方面的管理活動的行政法。一般行政法規定國家行政管理的基本原則、程序，國家行政機關的地位、產生、職權和職責等等，是橫跨各個行政法領域、規範行政行為的行政法，包括行政組織法（中央和地方各類行政機構的組織法）、行政運作法（各類行政行為，包括許可、處罰、制裁、監察等）和行政救濟法（行政賠償法、行政複議法、行政訴訟法等）。

經濟法部門是調整因國家從社會整體利益出發對市場經濟活動實行干預、管理、調控所產生的法律關係的法律規範的總和。我國經濟法就其核心公共經濟管理法而言，可以分為綜合職能管理法和行業管理法兩個部分。綜合職能管理法包括宏觀調控的各個領域，預演算法，審計法，統計法，價格法，反壟斷法，銀行法，反洗錢法，稅法，產品質量法，計量法，標準化法，會計法等。行業管理法包括農業、林業、畜牧業、工業、交通、貿易、對外貿易、郵政等各個產業法。

社會法部門是調整勞動關係、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障方面的法律規範的總和。我國的社會法部門主要由勞動保障法、社會保障法、社會公益與慈善法三個子部門組成。勞動保障法主要包括勞動法，勞動合同法，工會法，就業促進法，職業病防治法，安全生產法等；而社會保障法包括社會保險法和特殊群體權益保障法，如殘疾人保障法，未成人保護法，老人權益保障法，婦女權益保障法等；社會公益與慈善法包括公益事業捐贈法、紅十字會法和社會救助法等。

刑法部門是規制犯罪、刑事責任和刑事處罰的法律規範的總和。刑法是一個傳統的法律部門，與其他法律部門相比，具有兩個顯著特點：一是所調整的社會關係最廣泛。不論哪一方面的社會關係，只要發生了構成犯罪的行為，都受刑法調整。二是強制性最突出。所有法律都有強制性，但都沒有刑法突出，刑法是通過刑事制裁，限制人身自由，甚至剝奪生命等方式體現其強制性。從廣義上說，刑法部門不僅包括規制犯罪的刑法，還包括預防犯罪、改造犯罪方面的法律規範。

程序法部門是規範解決社會糾紛的訴訟活動與非訴訟活動的法律規範的總和。我國程序法部門包括訴訟和非訴訟程序法兩個子部門，其中訴訟程序法包括刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法，憲法程序法主要涉及違憲審查制度問題，我國的違憲審查權不由人民法院，而由人民代表大會行使。非訴訟程序法包括仲裁法和調解法。

環境資源法部門是關於保護、治理和合理開發自然資源，保護環境，防止污染和其他公害，維護生態平衡的法律規範的總稱。我國環境資源法部門包括環境污染防治法和資源法兩個子部門。環境污染防治法包括防治環境雜訊污染、大氣污染，水污染，放射性污染，固體廢物污染等不同的環境污染領域，還包括防沙治沙，清潔生產促進，氣象，野生動物保護等領域；資源法包括森林，草原，土地、礦山、能源、水等資源的保護。過去，環境資源法屬於經濟法和行政法的領域，無論從國內需要還是國際環境看，現在環境資源法形成一個獨立的法律部門的時機已經成熟。

我國法律部門究竟如何劃分，學術界還有不少爭論，見仁見智，比如軍事法、環境資源法是否構成獨立的部門；婚姻法、繼承法包括親屬的身份關係和財產關係，調整方法與調整平權主體的財產關係的方法不盡相同，它們是否能從民商法中獨立出來形成一個家事法部門；金融、財政、稅收、銀行法有自己獨立的相互緊密聯繫的調整對象，而且已經形成了眾多的規範性法律文件，它們是否能從經濟法中獨立出來形成金融法部門等等。法律部門劃分是一個科學研究問題，中國特色社會主義法律體系的形成為這一問題奠定了立法基礎，也為進一步的深入研究創造了條件。只要貫徹百花齊放、百家爭鳴的方針，吸取人類法律文明成果，一定會就這問題達成共識，提出適合中國國情的法律部門劃分的理論。

三、中國特色社會主義法律體系：法律淵源

法律體系是一個國家法的內在結構，而它們的外在表現形式則是法律淵源。世界各國的法律淵源多種多樣，包括制定法、判例法、習慣法等。中國法律體系的法律淵源主要是制定法，即由有權創製法的不同國家機關所頒布的規範性法律文件。習慣只有在國家認可的條件下才能成為我國法律淵源，判例不是我國法律淵源。作為制定法，中國特色社會主義法律體系的縱向劃分即法律淵源包括：

1.憲法；

2.全國人大及其常委會所制定的法律；

3.國務院所制定的行政法規；

4.省、自治區、直轄市人大及其常委會所制定的地方性法規。較大的市，包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市的人大及其常委會所制定的地方性法規；

5.民族自治地方，即自治區、自治州、自治縣的人大所制定的自治條例和單行條例；

6.國務院各部門所制定的部門規章；

7.省、自治區、直轄市和省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府所制定的政府規章。

中國特色社會主義法律體系的統一性除了表現在不同法律部門之間的協調一致性之外，還表現在法律淵源的統一性，即憲法具有最高的法律效力，一切行政法規、地方法規和規章，自治條例和單行條例不得違背憲法和法律，國務院所屬各部門所制定的部門規章不得違背行政法規，地方各級人民政府所制定的政府規章不得違背同級人民代表大會及其常委會所制定的地方法規。中國法律淵源做出這樣的劃分，在堅持全國人大及其常委會集中行使國家立法權的前提下，賦予國務院制定行政法規、省級人大及其常委會和較大市人大及其常委會制定地方性法規的許可權，還賦予經濟特區所在地制定經濟特區法規的許可權和民族自治地方制定自治條例、單行條例的許可權，既維護了社會主義法制統一，又妥善照顧到各地區的特點和差異，充分調動了中央和地方兩個積極性；既及時將改革開放中成熟的經驗上升為法律，又為深化改革留下空間。

從西方國家的立法情況來看，20世紀以來都出現了立法中心從議會立法向行政立法和地方立法的轉移。一些學者把這稱為立法的「非中心化」、「分散化」，甚至指出，行政權力的膨脹和行政立法的興起，是20世紀以來西方立法發展的最重大的事件。中國立法的發展與西方不同。西方立法中心的轉移發生在議會立法已經相對完備的情況下，行政立法和地方立法是為了彌補議會立法的不足，應對頻繁出現的新問題，而中國改革開放以來的立法首當其衝的還是集中在全國人大的立法領域，在某種意義上中國30幾年的立法成就集中表現在全國人大及其常委會制定法律的領域。但是，儘管如此，我國行政立法和地方立法也發生了重要的變化。

首先，我國行政立法和地方立法的任務一般都包括兩方面，一方面是執行法律，由國務院或地方國家機關制定實施性的法規，如實施細則、實施條例、實施辦法等,它們是為法律配套的；另一方面則在法律所規定的職權範圍內，根據行政管理權的特點和地方的特點，制定自主性、創製性的法規。實際上，這種情況也發生在最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋中，司法解釋實際是相關法律條文的細緻化、精確化。司法解釋雖然不是我國法律淵源，但是它們在法律適用的過程中起著十分重要的指導作用。1949年以來，特別是改革開放以來出自國務院、地方國家權力機關和兩高所制定的行政法規、地方法規和司法解釋的數量遠遠超過由全國人大及其常委會制定的法律數量。當然，全國人大及其常委會的立法與國務院和地方國家權力機關立法的性質不同，法律往往涉及的是國家經濟、政治和社會生活中具有重要影響的大問題，如根據憲法，全國人大制定有關刑事、民事和國家機構等方面的基本法律，全國人大常委會制定基本法律之外的其他法律。而行政法規和地方性法規則是根據憲法和法律制定的。但是，儘管如此，也應該看到，即使是由全國人大及其常委會的立法，立法的起草機構很多也是國務院。國務院處在行政管理工作的第一線，了解實際情況，對一些重大的社會生活問題的處理最有發言權，由它們負責起草有關法律是自然而然的。另一方面，隨著行政立法、地方立法的數量越來越多，必須重視對行政法規、地方法規、規章的監督問題，防範可能由此帶來的立法中的地方保護主義和部門保護主義。

其次，全國人民代表大會及其常務委員會的立法實踐中曾廣泛採取了授權立法的形式。2000年制定的《立法法》根據多年來的立法實踐，進一步把授權立法以法律的形式做出規定，即凡屬全國人大及其常委會立法許可權內的事項，「全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。」《立法法》還規定，授權決定應當明確授權的目的和範圍。被授權機關應當嚴格按照授權的目的和範圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉讓給其他機關。授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。《立法法》對於全國人大立法事項中那些不得授權的事項也做出了明確的規定。但應該看到，雖然我國法律體系日臻完備，由於社會關係的變動和改革開放的進程，仍然會有許多領域無法可依或者已有的法律已經過時了。在這種情況下，不可能等待一部完備的法律出台，只能邊走邊干，由處在第一線的國務院運用授權立法的形式。因此，在現階段，我國授權立法仍然會起著重要的作用。在這種情況下，必須防範授權立法可能的弊端，嚴格按照《立法法》的規定，實行對授權立法的監督，在條件成熟時及時將授權立法轉變為全國人大及其常委會所制定的有關法律。

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