施芝鴻：十八屆四中全會《決定》的六大思想亮點

法治興則國家興，法治衰則國家亂。黨的十八屆四中全會的召開，是把我們黨治國理政的全部工作轉到法治化軌道上來的又一次偉大歷史轉折。全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，則是引領當代中國走向法治中國的偉大宣言。本文中，我們邀請到全國政協社會和法制委員會副主任施芝鴻，為大家解讀全會《決定》的六大思想亮點。（文章摘自《秘書工作》雜誌2014年第12期）

十八屆四中全會《決定》從總論到分論、從思想觀點到具體舉措可以說是亮點紛呈。對此，不少專家學者已經作了各有側重的解讀。這裡，我著重向大家介紹四中全會《決定》的六大思想亮點。

第一個亮點：

黨的十八大以來習近平總書記系列重要講話被列入全面推進依法治國的指導思想

10月23日晚上，十八屆四中全會公報剛一發表，就有理論界人士敏銳地發現，全會公報在對全面推進依法治國指導思想的表述中，在「以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、『三個代表』重要思想、科學發展觀為指導」之後，引人注目地加上了「深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神」這句話。與理論界同樣敏感的新聞界，及時報道了理論界人士發現的這一文件亮點，立刻在互聯網上引起熱烈反響。不少網民表示，習近平總書記的許多重要講話總能撥動人民大眾的心弦，他的思想觀點和創新詞語總是迅速被老百姓認同並廣為流傳。他們喜歡習大大的講話風格，希望這些站得高、看得遠、想得深、接地氣的系列重要講話能早日成為我們黨的指導思想。理論界、新聞界的敏銳發現和廣大網民的想法說法，確實反映了我們黨內許多同志也包括我本人的內心想法。

我們黨領導的事業是面向未來的事業，我們黨的指導思想也是在實踐中與時俱進地不斷發展完善的。改革開放歷史新時期先後形成的鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀這三大理論創新成果，先後被我們黨的十五大、十六大、十八大納入黨的指導思想並寫在黨的旗幟上，就充分表明了這一點。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，在開創中國特色社會主義事業新局面的同時，以一系列富有創見的新思想新觀點新論斷新要求，進一步升華了我們黨對中國特色社會主義規律和馬克思主義執政黨建設規律的認識，為我們在新的歷史起點上實現新的奮鬥目標提供了科學指南和基本遵循。

如果說我們黨在從十八大到全面建成小康社會、實現第一個「一百年」奮鬥目標過程中，有可能形成將會寫在我們黨的旗幟上的又一個理論創新成果的話，那麼，其理論創新的方向，很有可能就是推進我們國家治理體系和治理能力現代化。這樣說的根據就是：從《習近平總書記系列重要講話讀本》中可以看到，黨的十八大以來，習近平總書記總是審時度勢地研究解決日益走向現代化的當下中國的國家治理問題、政府治理問題、社會治理問題、軍隊治理問題、黨的治理問題以及中國如何更加積極有為地參與推動全球治理等問題。習近平總書記提出的大量新思想新觀點新論斷新要求很多都同治理有關。對此，我已在《人民日報》發表的學習《習近平總書記系列重要講話讀本》和近期重要講話札記中作過較為系統的梳理和闡述。所以，我們黨的下一個理論創新成果，其主題將很可能就是從理論和實踐的結合上回答：什麼是國家治理體系和治理能力現代化，怎樣實現國家治理體系和治理能力現代化。而這樣的理論創新主題，就比四中全會《決定》中關於建設什麼樣的社會主義法治國家、怎樣建設社會主義法治國家的主題更宏觀、更寬泛。

第二個亮點：

四中全會《決定》通篇貫穿了堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系這條思想紅線

四中全會《決定》提出堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系的重大理論和實際問題，向全社會釋放了正確而又明確的信號，指明了全面推進依法治國的正確方向，進一步拓展了中國特色社會主義道路的豐富內涵。

我們黨在實踐中成功開創和拓展的中國特色社會主義道路，不僅指引全國人民創造了一個又一個舉世矚目的中國奇蹟，而且在國內外一系列風險、挑戰的嚴峻考驗中像定海神針那樣，彰顯了巨大優越性和強大生命力。前不久，習近平總書記在中南海瀛台同美國總統奧巴馬的會談中說，我們已經找到一條符合國情的發展道路，這就是中國特色社會主義道路。我們將沿著這條道路堅定不移走下去。

中國特色社會主義道路，是由中國特色社會主義這條總道路和一系列具體道路共同構成的道路體系。十一屆三中全會以來，我們黨的重要文獻中已先後概括提出八個方面的中國特色社會主義具體道路，這次四中全會《決定》又提出了中國特色社會主義法治道路。中國特色社會主義法治道路，是社會主義法治建設成就和經驗的集中體現，是建設社會主義法治國家唯一正確的道路。改革開放36年來，我們黨和國家以自己的成功實踐向世界說明了一個道理：治理一個國家，並不是只有西方法治道路這一條道，各國完全可以走出符合自身國情的法治道路來。這就叫「條條大路通羅馬」。

四中全會《決定》還提出了建設中國特色社會主義法治體系，並且把它同建設社會主義法治國家一道作為全面推進依法治國的總目標。這個總目標明確了全面推進依法治國的總抓手。全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系。依法治國各項工作都要圍繞這個總抓手來謀劃、來推進。

從中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系，雖然只是一字之差，但標誌著我們黨治國理政理念的重大飛躍和治國理政方式的重大轉型，也是實現國家治理現代化的重大跨越。中國特色社會主義法治體系，是一個比中國特色社會主義法律體系層次更高、內涵更多、覆蓋面更廣的概念。法治體系是國家治理體系的骨幹工程。其內涵就是：在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。中國特色社會主義法治體系同中國特色社會主義法治道路是相輔相成的，都是從中國實際出發，具有鮮明中國特色、實踐特色、時代特色的，也都是具有很強的理論價值和實踐價值的。在十八屆四中全會精神指引下，把包括中國特色社會主義法治道路、法治體系在內的中國特色社會主義法治理論的總結提煉、概括提升工作大大向前推進一步，不但能為依法治國提供理論指導和學理支撐，而且能夠激勵廣大幹部群眾繼續沿著中國特色社會主義法治道路前進的信心和勇氣。

第三個亮點：

把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面被總結概括為我國社會主義法治建設的一條基本經驗

習近平總書記在關於十八屆四中全會《決定》的說明中指出，黨和法治的關係是社會主義法治建設的核心問題。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證。

關於黨的領導和依法治國的關係，在理論上長期被搞得很混亂的主要有兩大問題：

第一個問題是所謂「黨在法上」還是「黨在法下」。其實，四中全會《決定》講得很明白，黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家做主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。這就是說，全面推進依法治國，決不是要削弱黨的領導，而是要在有利於加強黨的領導的同時更加註重改善黨的領導，也就是我剛才闡發的打造中國法治建設升級版要進一步轉變黨的執政方式。四中全會《決定》有一個非常重要的提法，叫做：堅持黨的領導是全面推進依法治國的題中應有之義。這就是說，黨的領導既不是在法上，也不是在法下，而是黨的領導就在法中。或者也可以說，當我們黨領導人民制定憲法法律時，黨在法上；當我們黨在領導人民執行憲法法律和黨自身必須在憲法法律範圍內活動時，黨在法下。而貫通全面推進依法治國全過程的，則是黨的領導就在法中。

第二個問題是中國共產黨的領導權，對全國人大和政府、政協、審判機關、檢察機關而言，究竟是強制性的還是非強制性的。中國共產黨的領導地位，是由中華人民共和國憲法規定的，可以說，這是具有強制性的。但這種強制性規定，是以中國近現代以來歷史的和人民的非強制性選擇為前提的，同時也是以中國共產黨對最高國家權力機關全國人大以及政府、政協、審判機關、檢察機關的非強制性領導方式來實現的。這次四中全會《決定》用「三統一」「四善於」清楚地回答了這個問題。「三統一」，就是把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律範圍內活動統一起來；「四善於」，就是善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。「三統一」「四善於」，把我們黨同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的關係講得清清楚楚、明明白白，也把黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，黨自身必須在憲法法律範圍內活動講得清清楚楚、明明白白。

第四個亮點：

四中全會《決定》通篇體現了我們黨對憲法的高度尊崇和確保實現依憲治國、依憲執政的堅強決心

《中華人民共和國憲法》是通過科學民主程序形成的國家根本大法，是黨和人民意志的集中體現。正因為這樣，四中全會《決定》強調，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。《決定》在按照我國法治工作基本格局部署全面推進依法治國的各項任務時，首先強調和部署的第一項任務，就是要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。

進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平是黨的十八屆三中全會提出的要求。這次四中全會《決定》進一步提出加強憲法實施，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件，禁止地方制髮帶有立法性質的文件。這些制度性規定，既突出了全國人大及其常委會具有最高的憲法監督權，又指明了推進憲法監督制度化的努力方向，同時也有利於在實踐中把《決定》原則性的要求具體化、程序化，使憲法監督更規範、更有效。

為了在全社會建立憲法信仰、樹立憲法權威，四中全會《決定》提出了將每年12月4日定為國家憲法日，以及建立憲法宣誓制度這兩項極其重要的制度性規定。習近平總書記在我國首個國家憲法日之際作出的重要指示中強調，要以設立國家憲法日為契機，深入開展憲法宣傳教育，大力弘揚憲法精神，切實增強憲法意識，推動全面貫徹實施憲法，更好發揮憲法在全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國中的重大作用。

四中全會《決定》在部署完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系方面提出，要完善立法機制，深入推進科學立法、民主立法，加強重點領域立法。經過長期努力，我國到2010年形成了中國特色社會主義法律體系，國家生活和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是一個了不起的重大成就。同時，完善中國特色社會主義法律體系的任務依然很重。為了完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，《決定》強調，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。《決定》還提出了明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化的重大措施：一是健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用；二是加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規規章制定程序，完善公眾參與立法機制；三是明確地方立法許可權和範圍，禁止地方制髮帶有立法性質的文件。四中全會在科學立法方面的這些規定很接地氣、深得人心。

第五個亮點：

四中全會《決定》通篇體現了依法治國首先要依法治權、依法治官，堅決把權力關進位度的籠子里

依法治國首先要依法治權、依法治官，也就是要把權力關進位度的籠子里。四中全會《決定》通篇體現的把權力關進位度的籠子是一個覆蓋全面的大籠子：既要把政府行政權力關進位度的籠子，也要把審判機關、檢察機關的司法權力關進位度的籠子。

四中全會《決定》提出了把政府行政權力關進位度籠子里的一些重大舉措，包括：推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。建立健全政府內部權力制約機制。還包括加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設。進一步完善審計制度，對公共資金、國有資產、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。

四中全會《決定》還提出了把司法權力關進位度的籠子里的一系列重大舉措。比如，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；明確各類司法工作人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗；完善檢察機關行使監督權的法律制度，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關係案、人情案、金錢案等。

第六個亮點：

四中全會《決定》把弘揚社會主義法治精神、建設社會主義法治文化作為法治社會建設的重大課題

弘揚社會主義法治精神、建設社會主義法治文化，既是科學立法、嚴格執法、公正司法的思想基礎，也是全民守法的精神支撐。在這方面，要著重抓好以下三個重要環節。

一是堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，形成人們不願違法、不能違法、不敢違法的法治環境。法治社會建設是法治國家和法治政府建設的基礎。落實四中全會精神，在全社會樹立法律權威，培育社會成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環境，就要針對那種一遇到麻煩事就千方百計找關係、四處活動走後門，「案件一進門，兩邊都託人」這種注重找人情關係而非走法律程序的人治理念，針對「中國式過馬路」「中國式醫鬧」「中國式到此一游」等現象中折射出來的法不責眾觀念，深入開展普法教育。要實行國家機關「誰執法誰普法」的普法責任制，各級法官、檢察官、行政執法人員、律師等都要搞好以案釋法。執法司法機關也要開展以案說法、以案釋法活動。

二是堅持把領導幹部帶頭學法、模範守法，作為加強社會主義法治文化建設的關鍵。古人說：「法之不行，自上犯之。」一些領導幹部依法治國、依法執政、依法行政能力不強；有的幹部習慣用行政命令開展工作，以言代法、以權壓法問題嚴重。中組部幹部監督局在分析違法犯罪的多名原領導幹部反省材料後發現，81.4%的人認為自己犯罪與不懂法有關。有的基層幹部長期不學法不懂法，「講政策講不過拆遷戶，講道理講不過纏訪戶，講法律講不過釘子戶」。要按照四中全會《決定》要求，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、幹部學院、社會主義學院必修課。領導幹部不僅要努力學習履行職責所需要的法律知識，而且要堅持在法治軌道上想問題、作決策、辦事情，提高運用法治思想和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。

三是加強社會誠信建設，健全全民守法信用記錄，引導人們在法治文化建設中自覺做到立規矩、講規矩、守規矩。弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，關鍵是要在全社會大力倡導立規矩、講規矩、守規矩的良好風氣。四中全會《決定》提出「加強社會誠信建設」的要求和部署，就是引導人們自覺立規矩、講規矩、守規矩。《決定》提出要「引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益」，就是倡導「得理也讓人」「有話好好說」「有冤向法訴」「有仇靠法報」，從而在全社會形成遵紀守法、誠實守信的良好氛圍。

此外，四中全會《決定》還提出「規範媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正」，這是在新形勢下弘揚法治精神、建設法治文化亟待解決的一個重要課題。無論是立法、執法還是司法，都不能無視網路民意，但又要注意防止被帶有盲目性和片面性的網路民意所綁架。

（作者系全國政協社會和法制委員會副主任）

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