丁作提：憲政的稅緣——英美憲政發生史

　　對西方憲政歷史的追溯有不同的版本，遠的可以到古希臘和羅馬，稍近的也到了中世紀。如果採取一種比照和回溯的方法，先提煉出今天憲政國家的某些基本要素，然後參照這些要素或標準到歷史上出現過的各種政治體中尋找有無相同、相近或相似的要素，的確，我們可能在古希臘的直接民主中看到現代憲政保障人民權利的影子，我們也可能在羅馬共和國的元老院、執政官和公民大會中發現現代憲政權力制衡的元素，我們還可能在中世紀的封君封臣關係中找到現代憲政所奠基其上的人民與國家之間的契約構造，但是，如果我們承認英國是現代憲政的策源地，或者說英國第一個內生出現代憲政，並且其從英國演進、擴張成今天全球普遍認同的政制，那麼，從英國的歷史來研究現代憲政無疑是一個不錯的選擇。

　　一

　　對英國憲政起源的討論多與《自由大憲章》聯繫在一起。《自由大憲章》是1215年約翰王迫於貴族的壓力簽訂的，其中一項重要內容就是「不經過貴族的同意不得徵稅」。因此，學者們多認為英國憲政在起源上與稅緊密地聯繫在一起。但是，由於中世紀英國封建王權的特殊性，稅與封建王權的關係其實有一個從疏到密、由遠及近的演進過程。

　　關於中世紀英國封建王權的性質，一直以來都是學界爭論不休的一個問題。但有一點可以肯定，即國王集君主和領主於一身的雙重身份。但是國王的這一雙重身份並不是可以等量齊觀的，而是處於不斷發展變化的動態的演進過程中：在中世紀早期，其作為領主的一面更加突出，隨著中央集權的加強，其作為君主的一面逐漸強化。在一定意義上可以說，英國民族國家形成的過程就是作為君主的國王逐漸壓倒和最終戰勝作為領主的國王的過程。英國封建王權是一粒孕育著君主權和領主權兩種競爭性基因的種子，最後前者壓倒後者長成了君主中央集權的大樹，但是由於摻雜了領主權的基因，受到根深蒂固的封建貴族勢力和分權傳統的影響，這一中央集權是受限的、有限的中央集權。英國封建王權的這種雙重性，在國王收入來源的結構及其變化上也有直觀的反映。

　　一般認為，按照中古西歐封建原則，國王應該靠自己的收入過活，包括王室宮廷支出和軍事費用在內的開支主要靠其封建權利的收入供應。這些收入主要包括王室領地地租、空缺主教領地地租、司法罰款與捐稅和恩惠費、城市和王室租佃人稅、兵役免除稅（戰爭捐）。其中收入的主要部分來自王室領地，而城市和王室租佃人稅以及兵役免除稅（戰爭捐）只有在為了戰爭這一「緊急需要」的目的時才能徵收。但是到13世紀70年代愛德華一世創立羊毛出口稅時，情況發生了變化：王室領地地租從12世紀70年代占亨利二世年財政收入的60%下降到13世紀70年代占愛德華一世年財政收入的不到32%；相反，稅收佔比從10%上升到了69%。可以說，「到愛德華一世時，徵稅變成常規了。」但在此之前，徵稅也並非罕見，其中比較正規的有丹麥金（土地稅）、盾牌錢（免役捐）、任意稅和動產稅。如享利二世徵收過兩次丹麥金，其中1162年徵調此稅獲3132鎊；理查德王於1194和1198年兩次徵收此稅。享利二世較多地廢除其封臣的軍役，改徵盾牌錢，一般為每騎士領交2馬克。在享利二世時徵調了9次，平均稅額為1327鎊；理查德王時徵調了3次，平均稅額為1666鎊。為徵集軍費，亨利二世在1166年以十字軍東征為由徵收動產稅，每鎊動產征6便士，因貴族抵制未能實施。1188年，亨利二世又藉此征「薩拉丁什一稅」，按個人動產和收入的十分之一徵調。

　　中古英國戰爭特別頻仍。長年頻繁的戰爭，僅靠國王領地上的產出是難以維續的。通過無償地、強制地收稅獲得維持包括戰爭在內的政府開支所需的費用就成了最好的選擇。但是，正因為稅是無償的、強制的，並且是新興的，因而也就更易引發國王與貴族和封建領主之間的衝突和鬥爭。這一衝突終於在1215年約翰王統治時期爆發了。這固然與此前累積起來的矛盾分不開，但更有約翰王自身橫徵暴斂的原因。約翰王在16年（1199-1216）中徵收盾牌錢11次，而亨利二世和理查德王在45年中也只征了11次；約翰王徵調的盾牌錢的平均數額為4318鎊，超過了亨利二世和理查德王時平均數額的總和。約翰王還徵用騎士軍役。1205年4月，他頒布命令，規定凡十個騎士領須出一名騎士，費用由其他九騎士領分擔，違者罰款。動產稅也是約翰王的重要財源。最重的一次是在1207年，徵收率為動產與收入的1/13，共得巨款約60000馬克，大大超過了當時王室約20000餘鎊的年收入。從1202至1207年，約翰王還發明徵收所有進出口貨物的商稅，按價值的1/15徵收，共得15000鎊。約翰王從即位一開始，就超過原有慣例征取封地繼承金。1205年，尼古拉斯?得?斯塔特維爾為繼承其兄之地產，被迫答應付王6666鎊。大貴族威廉?得?阿蘭被要求付10000馬克，相當於其封地13年收入的總和。約翰王還利用婚姻干涉權榨取貴族。1213年，埃塞克斯伯爵傑弗里為了與約翰王的前妻、格羅徹斯特伯爵的遺孀伊莎貝爾結婚，竟被迫向約翰王支付20000馬克。約翰王還通過出賣王家森林開墾權、變相出賣郡守一職和用「宮市」的形式低價強購宮廷用品等手段刮錢斂財。終於，以1214年約翰王不顧國內政治危機遠征普瓦圖失敗而又開徵盾牌錢為導火索，北方的大貴族、次級封臣和騎士以及東盎格里亞的部分貴族，包括一些市民和教士，在1215年發動了對約翰王的武裝反叛。同年6月，約翰王迫於貴族的壓力不得不簽訂《自由大憲章》。

　　憲政的核心固然是對國家權力的限制和制約，但是只是限制和制約而不是完全否定，因為既然是對國家權力的限制和制約，則國家權力的存在就是憲政的邏輯前提。按埃利亞斯的解釋，近代社會的國家發生基於國家對軍隊和稅收的壟斷，而且這兩者互為支持，很難說誰先誰後，誰輕誰重。如果驗之於英國民族國家的興起，正是始於諾曼征服的長年的英格蘭與法蘭克王國之間的戰爭，產生了利用徵稅汲取財富的需要，戰爭和徵稅又加強了王國對軍隊和稅收的壟斷，促進和推動了英國近代民族國家的形成。《自由大憲章》對國王權力的制約，正是以這樣一個形成中的近代民族國家為基礎的。而「一種強勢君主制的發展使一系列封建自由權得以維持，這些自由權後來能夠作為對抗絕對王權的權利而得以維護。」。

　　因此，如果將《自由大憲章》放在英國整個民族國家形成的大背景和大歷史中來看待，那麼對「不經過貴族的同意不得徵稅」這一原則就應從兩個方面來理解。《自由大憲章》固然在一個方面限制或否定了國王隨意對貴族徵稅的權力，是與憲政所要求的限權和限政相合相通的；但同時在另一個方面又肯定了國王對貴族徵稅的權力，即使這是一種受到限制的需要得到貴族同意的權力，但就只有國王才能徵稅而言，事實上承認了國王對徵稅的壟斷權。對稅的壟斷，其意義不僅在於獲得固定的財政收入，而且在於排除其他社會組織和集團對稅的覬覦，這既是保護財產內部自由的重要方面，也是近代民族國家形成的重要條件。因此，不能在稅的壟斷與稅的專橫之間劃等號。英國的幸運之處正在於，它一方面實現了對稅的壟斷，使民族國家的形成或者說中央集權得以可能，另一方面這又是經貴族同意的受限制的壟斷，是排除稅專橫的壟斷，從而是一種受到約束和限制的中央集權。因此，憲政也應該從兩個維度來理解，一個維度是由「憲」而「限」，限權、限政：這是自由的維度；另一個維度是由「政」而「治」，治理、統治：這是權威的維度。基於這樣兩個維度的統一，憲政既是憲治：依憲治理、憲法統治，又是限治：有限治理、受限統治，正如沃格林所說，「憲政更為寬泛地定義為奉行法治、具有被治者之同意的統治。」英國是最早實現憲政這樣兩個維度之間適度平衡和統一的民族國家。

　　《自由大憲章》在簽訂後的第二年，即1216年就被教皇英諾森三世宣布無效。但是，也就在同一年，繼承王位的亨利三世對大憲章予以了確認，並於1217年再次確認。它的最後一次被確認在亨利五世（1413-1422年在位）統治時期。據愛德華?科克統計，自由大憲章在中世紀曾被確認32次，而菲絲根據議會卷檔的紀錄統計出的結果是37次。1628年，查理一世極不情願地批准了《權利請願書》，重申了自由大憲章的原則和精神，規定未經議會同意，不得強迫任何人繳納賦稅。1689年《權利法案》對王許可權制的條款規定，未經國會批准，借口國王特權徵收金錢或超出國會准許的時限與方式徵收皆為非法。

　　不管是在中世紀還是在近代早期，「憲政政府的出現與國家締造者的財政困難密切相關」。中世紀和近代早期的英格蘭或英國也不例外。

　　由於國王徵稅的權力受到限制，而國王對外征戰，擴張領土，爭奪霸權又需要充足的財力作支撐，這樣就將國王推上了向貴族、商人和公眾借款一途，也就是依靠公共信用制度籌集款項。相較於受限制的稅壟斷權，公共信用制度就更是國王與貴族和商人資產階級之間討價還價的過程，正是在這一過程中，國王不得不向貴族和商人妥協，承認其政治權利和權力。另外，為了使公眾願意借款給國王，建立公眾對國家財政的信心，還進行了一系列行政和財政部門的改革，如為了提高行政效率和減少結構性腐敗，賣官制被賢能制所取代，政府根據客觀標準來任命官員，並根據工資級別發薪水；為了建立一套以關稅、消費稅和土地稅為基礎的中央稅收制度，政府廢除了包稅制，並建立相應的稅收機構；為了使政府支出合理化，政府設立財政部來監察各部門的預算開支，英格蘭成為歐洲第一個全盤記錄政府收支賬目的國家；為了進一步提高行政的公正性，議會監督和市場力量也被引入。在光榮革命之後，議會的批准成為開戰和徵稅的先決條件。議會每年對戰爭預算進行一次表決；公眾向政府提供全數現金，換得以稅源作擔保的國庫券。這些改革措施反過來更進一步增強了公眾對國王和政府的信心和信任，使政府經過議會批准後能夠徵收更多的稅款，也能以更低的利率獲得公眾的借款，「從根本上改變了英格蘭和法國的相對實力對比。在光榮革命之前，英格蘭……稅收額只有法國的五分之一。在改革之後，……稅收額翻了一番。在18世紀的前二十五年，英國人年均交稅17.6利弗爾，而法國人則為8.1利弗爾。此外，英國政府由於容易獲得信貸，因此能夠在入不敷出的情況下長期支撐戰爭而不損害經濟。在戰時，英國的年均軍費開支是其年收入的1到1.5倍，而法國的這個比例為0.5到0.8倍。英國的公共信貸採取永久可贖回的債券形式，利率只有3%到4%，而法國不得不依賴於必須分期償還的貸款，而且利率往往要高出兩個百分點。」在此，我們不得不佩服孟德斯鳩眼光的敏銳和思維的獨到。在《論法的精神》一書中，他對憲政與稅的正相關關係就有明確而清晰的解讀。他說：「國民所享的自由越多，便越可征較重的賦稅，國民所受的奴役越重，便越不能不寬減賦稅。這是通則」。「政體越寬和，越充滿自由的精神，財產越安全，則商人越容易把大宗稅款預繳給國家」。

　　總之，討論英國憲政的發生與稅的關係，應該放到英國民族國家的建構這一大歷史中解讀，而不是局限在1215年《自由大憲章》的簽訂這一個事件上，甚至不是僅僅局限在與稅相關的方面。當然，就國王由於徵稅權受限而被推向借款之路而言，公共信用制度也可以說是受限的稅壟斷權的一個副產品，而且政府借款是以稅收作擔保的，稅壟斷權的受限也間接限制了公共信用的擴張，進而限制了政府的權力。

　　二

　　美國最初是由13個英屬北美殖民地聯合而成的。可以說，美國脫胎於英國。因此，其憲政不能不深深地打上英國憲政的烙印，戈登就說，「美國獨立戰爭是英國憲政的一個延續」。殖民地是英國憲政在北美延續的橋樑和載體，「獨立之後，殖民地時期形成的政治機製成為了後來美國憲政的基礎」。

　　根據起源方式、殖民動機和殖民者社會背景等諸多方面的不同，英屬北美殖民地可以劃分為三種模式：公司式、業主式和契約式。但它們的政治體制具有同質性，最重要的共同特徵是殖民地內部事務的自治。

　　1607年，由倫敦弗吉尼亞公司組織的一百多名殖民者在北美建立起英國的第一個永久性殖民地--弗吉尼亞殖民地。「殖民地的第一個王室敕令--1606年的弗吉尼亞憲章--授予了殖民者以與居住『在我們英國領域內』的所有臣民同等的各種『自由權、特許權和豁免權』」。1619-1621年期間，公司對弗吉尼亞殖民地的管理進行了改革，建立了殖民者代表大會。大會選出殖民者代表組成殖民者議會，代表殖民者與由公司派往殖民地的總督和總督助理共同議事，決定殖民地開發和管理的政策。1639年，英國王室正式承認殖民者議會的合法性。在17世紀60年代，議會又得到了獨享的立法動議權。殖民者議會的建立開創了有產殖民者進行政治自治的歷史。

　　馬里蘭是第一個業主殖民地。1632年，查理一世頒布特許狀將馬里蘭贈與英國貴族喬治?卡爾弗特，允其在馬里蘭建立自治的領土。1638年，迫於殖民者的壓力，馬里蘭建立了由殖民地自由人組成的議會。幾年後，議會開始要求分享立法權。

　　契約殖民地的先驅普利茅斯殖民地是1620年由一批清教徒建立的。41名清教徒在船上籤署了著名的《五月花號公約》。公約宣布：

　　我們所有在下列文件上籤署姓名的人......是為了榮耀上帝的神明、傳播基督的信仰和我們國君的榮譽而遠涉重洋，（我們）立志在弗吉尼亞北部地區建立第一個殖民地；我們面對上帝和相互之間共同而而神聖地宣布：為了建立良好的秩序，保護我們的生命，推進上述的目的，我們在此立約組成一個公民的政治實體（aCivilBodyPolitick）；我們將不時地實施、制定和建立那些（在我們）看來是最有效的和最有利於殖民地共同利益的公正的法律、法令、憲法及官員，我們承諾將服從和遵守這些法律和官員的管理。

　　《五月花號公約》是宗教契約轉化為政治契約最有力的歷史證明。在公約上簽字的41名清教徒理所當然成為普利茅斯殖民地第一批擁有選舉權的自由人。他們每年舉行一次大會，通過法律，選舉總督和總督助理，並在1636年通過了「統一基本法」，對殖民地的政治結構和居民權利作了規定。

　　到17世紀90年代，殖民者議會已成為各殖民地政府中的一個不可忽略的重要組成部分。議會的存在使殖民地政府的權力出現了某種形式的分割，總督代表王室或貴族業主的利益，議會代表殖民者的利益，參事會居其中。議會的存在也給了有產和自由殖民者參與管理殖民地事務的機會，而這也正是殖民地自治的重要內容。到18世紀初，殖民者議會已在殖民地政治中掌握實權，掌握了決定徵稅和提出議案的權力。可以說，自治已經通過殖民者議會的長期存在和運作逐漸成為了北美殖民地居民的一種政治習慣或者說政治權利；殖民者議會則成為殖民者的權利得以運用的實體，並逐漸演變成為維護殖民者利益和領導殖民地反抗運動的政治機構。

　　英國作為宗主國，開始主要是通過貿易政策而不是徵稅對其北美殖民地進行經濟管制。但是，在英法之間的七年戰爭結束後的第二年，即1764年，為了讓北美殖民地分擔高昂的戰爭債務和駐軍費用，英國議會通過了《歲入法案》，俗稱《糖稅法》；翌年又通過了《印花稅法案》。《糖稅法》宣布，對包括糖、靛藍、咖啡、酒等在內的從英國進口的貨物以每加侖3便士的比率課稅。《印花稅法案》規定殖民地所有的法律性質的文件、報紙、貨單、發票等都要貼上半便士至六英鎊不等的稅票才能生效。《糖稅法》雖然也引起了殖民地居民的不滿，但由於是港口稅，是間接稅而不是直接稅，屬於所謂的外部稅，雖然有違慣例，但英國議會也確有權這樣做。因此，至少從法理上說並無太大的不當，殖民地居民也只能忍氣吞聲。但是，印花稅則不同。印花稅是典型的內部稅，無論是按慣例還是依法理，是否徵收都屬於殖民地議會的權力。現在英國議會居然通過《印花稅法案》要對殖民地居民徵收印花稅，自然激起了殖民地的強烈不滿。他們呼喊得最有力的口號是：「無代表不納稅」。當時，北美殖民地在英國議會沒有自己的代表。因此，他們根據從《自由大憲章》開始確立並不斷得到確認的「無代表不納稅」原則來反對《印花稅法案》，無疑是名正言順、恰如其分的。正如有學者指出的，「當18世紀60年代殖民者對英國法令和法律進行抵制時，他們最初啟用的思想武器是強調殖民者作為在不列顛憲政框架之內的『不列顛臣民（應享有）的權利』，......是源遠流長的傳統的英國原則（包括無代表權不得被徵稅、由陪審團仲裁的法庭審判慣例等」。

通過保留茶稅宣示對殖民地的主權，恰恰將殖民地的抗稅事件上升成了主權與自由權的原則之爭，而這正是柏克最不願意或者說最害怕看到的。但是，英國的課稅和北美殖民地的抗稅還是朝著柏克極不願意看到而又極其準確地預見到了的方向發展：1773年底，發生「波士頓茶案」；1774年5、6月間，英國議會通過一系列《強製法案》，對波士頓和馬薩諸塞採取封港、駐軍、取消殖民者議會開會權等一系列強硬措施；1774年9月，除喬治亞以外的12個殖民地