新型城鎮化建設系列（新生中小城市培育專題）報道之二：強化試點示範，推動重點鎮建設取得新突破

國家發展改革委按：為貫徹落實國務院《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》文件精神，加快推動培育中小城市、特大鎮功能拓展和行政管理體制改革，我委近日召開新生中小城市培育專題研討會。兩省一縣九鎮共12個地方做了交流發言，浙江省、吉林省分別介紹了中小城市和重點鎮培育情況，浙江省蒼南縣介紹了同步推進龍港鎮「大部門制」改革和小城市培育的做法，廣東省東莞市虎門鎮等9個特大鎮分別介紹各自的經驗和做法。辜勝阻、李鐵、丁元竹等專家參會並對這些地區的探索和經驗做了點評並提出了建議。

新生中小城市培育是國家推進新型城鎮化的重要內容， 「十三五」規劃綱要中明確提出要以提升質量增加數量為方向，加快發展新生中小城市。推進新生中小城市培育，是當前經濟下行、民間投資下降背景下擴大有效投資的重要途徑。推動特大鎮設市，是完善我國城鎮體系的重要內容，是擴大內需的有力抓手。

各地的探索和實踐，圍繞創新體制機制、提升特大鎮品質、促進產城融合等內容，有力地推進了特大鎮持續健康發展，加快了新生中小城市的培育，這些經驗具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。

新型城鎮化建設系列（新生中小城市培育專題）報道之二：

強化試點示範，推動重點鎮建設取得新突破

吉林省是農業大省，共有建制鎮429個，人口近1300萬，接近全省人口的50%。新型城鎮化建設以來，省委省政府提出了「小城鎮特色發展」的工作思路，將培育重點鎮作為推進新型城鎮化的重要載體和推進供給側結構性改革的重要平台。目前，我省重點鎮大體可分為兩類，一是大城市周邊鎮、中等城市市郊鎮和區域中心鎮。這類城鎮大多屬於城鄉結合部和新城新區，既是我省城鎮化發展活力最強的區域，也是因城市快速發展帶來問題比較多的區域，存在著職能定位不明確、與城區規劃缺乏聯動、土地利用效率低、公共服務水平不高等問題。二是特色城鎮。我省有很多城鎮都具有獨特的區位和資源優勢，特別是一些國內知名的旅遊和生態資源城鎮，具有其他城鎮無可比擬的優勢，這些城鎮雖發展條件良好，但普遍存在規划水平不高、建設缺乏特色和品位、市場化運作意識不強等問題。同時，這兩類城鎮人口規模大、經濟發展快，但大多責任大，權力小，存在著「小馬拉大車」的窘境。針對以上問題，我省重點開展了示範城鎮建設和重點城鎮擴權試點工作，重點鎮培育工作取得積極進展。

一、推動示範城鎮建設，增強重點鎮經濟實力

為探索農業大省推進城鎮化的有效途徑，將城鎮化工作重心下移，引導政策效應和社會資本回歸小城鎮和三農領域，促進農民就地就近城鎮化，2013年在全省選擇了經濟基礎好、產業支撐能力強、人口聚集程度高、戰略投資者介入積極性高、土地極差地租高的22個城鎮開展示範城鎮建設，省政府出台了推進示範城鎮建設工作方案和38條支持政策，重點探索「產城融合的發展路徑、多元化投資的建設模式、人口城鎮化的有效方法、以城帶鄉協調發展的互動格局、破解城鎮化難題的制度安排」。

（一）積極推進就地就近城鎮化，著力解決「人」的問題。對進入示範城鎮定居的農民，在戶籍、社保、就業、教育、社會救助等方面享有與市民同等的政策待遇，其享有的農村政策優於城鎮的，可在一定時期內繼續享受農村政策。敦化市江南鎮建立失地農民保障體系，開展就業指導和培訓，鼓勵興辦個體工商業，促進農民就業，調動了進城農民的積極性，解除進城農民的後顧之憂。示範城鎮建設三年來，新建續建29個農民集中居住社區，共轉移農業人口9.8萬人，新增就業6.9 萬人。

（二）創新用地供給方式，著力解決「地」的問題。利用土地增減掛鉤、占補平衡等政策，拓展示範城鎮建設用地空間。長春市合隆鎮陳家店村批複掛鉤土地80公頃，遷村騰地，完成拆遷147公頃，將整理出的土地掛牌到合隆鎮，土地全部供出後，獲得凈收益約4億元，用於農民宅基地拆遷、復墾以及彌補農民集中安置社區建設等資金缺口。22個示範城鎮共獲掛鉤土地批複1501公頃，每年流轉土地3萬公頃以上。

（三）注重提高城鎮承載能力，著力完善「城」的功能。推動省、市（州）交通、通信、電力、水利等部門重點實施與示範城鎮連接的路網、寬頻、電網、水利工程等省級配套基礎設施新建或改建項目；將示範城鎮符合條件的城市和國有工礦棚戶區、林業棚戶區改造項目納入全省棚戶區改造計劃，享受國家及省等相關政策。長春市九台區卡倫鎮通過加強基礎設施建設，提升公共服務水平，吉大一院卡倫湖分院、歐亞集團卡倫購物廣場、吉林工商學院新校區落戶卡倫鎮，城鎮功能進一步提升，吸納外來人口1萬多人。22個示範城鎮已引入大學9家，改擴建衛生院40個、衛生所395個，城鎮公共供水普及率達到94%，建成 11個凈水廠、17個污水處理廠。

（四）努力破解資金瓶頸，著力解決「錢」的問題。對符合政策和支持範圍的示範城鎮建設項目，優先安排省級設立的各種專項資金；積極引導政策性貸款、社會資本參與示範城鎮建設。長春市奢嶺鎮引進國信集團作為戰略投資者，採取PPP合作模式，建設總投資101億元的涵蓋現代農業、旅遊業、養生產業和地產開發的國信鄉村都市項目。22個示範城鎮共成立融資平台23個，融資平台規模達到139億元，積極與金融機構進行相關工作對接，金融機構共投放信貸資金91億元。

（五）突出產業特色，著力解決「產」的問題。支持產業園區發展，將示範城鎮產業園區納入省級開發區獎補資金支持範圍；有條件的地方農村集體經濟組織可以以土地使用權入股與其他經濟組織和個人聯營、聯建工業項目。長春市農安縣合隆鎮重點構建了以交通裝備零部件、安全食品及農副產品加工為主導產業，以生物質能、輕工業為兩大新型優勢發展產業的「一帶、四園」的集聚格局，園區現有企業494家，擁有旺旺乳品、中車集團、華正牧業等一大批世界500強、國內500強、行業強企和知名民營企業。22個示範城鎮共建設工業園區24 個，三年入戶企業1384家；建設現代農業園區58個，2015年實現年銷售收入8.6億元。示範城鎮經過三年的創新探索，大膽實踐，初步形成了產城互動、規劃引領管控、多元投資建設、城鄉雙向一體化、承接城市功能外溢、社會保障推動、商貿促進、資源開發帶動等具有示範引領作用的發展模式，基本實現了產業結構、就業方式、人居環境和社會保障由「鄉」到「城」的轉變。

二、推動重點鎮擴權，賦予其相應經濟社會發展職能

為解決特大鎮因缺少規劃權、財權、人權、管理權，制約經濟社會發展的問題，我們選擇了18個人口較多、經濟實力較強、服務功能完善、發展潛力較大的鎮開展了重點城鎮擴權試點，省政府出台了指導意見，採取直接放權、委託授權和設立派出機構三種方式，賦予試點鎮部分縣級經濟社會管理權。在放權工作中，我們本著「該放的堅決放、該管的切實管好」的原則，緊緊抓住事關改革的重點領域、重點部位和重點事項，積極創新體制機制，把外部「輸血」與內部「造血」有機結合起來，著力推動試點鎮加快發展。

（一）賦予試點鎮規劃建設管理權。試點鎮政府可受縣（市、區）級規劃建設主管部門委託，依據總體規劃和控制性詳細規劃，負責確定鎮區建設工程項目的規劃設計條件，核發鎮區建設工程的規劃許可證，並負責本轄區範圍內違法建設的查處。

（二）擴大試點鎮用人自主權。給予試點鎮黨委對副科級以下工作人員的任用、考核權以及對副科級領導幹部和縣級派出機構負責人的任用建議權；按照試點鎮的人口增加比例，通過調劑的辦法增加試點鎮編製數量，緩解了試點鎮用人不足的問題。

（三）擴大試點鎮財權。將財政管理權由市財政局移交給鎮財政所，建立一級國庫，加大政府投入，將各類專項資金向試點鎮傾斜，試點鎮擁有了財政自主權，財政支撐能力得到增強。

（四）擴大管理權。為增強試點鎮統籌經濟社會的發展能力，依法賦予試點鎮核准、備案類項目行政審批權和安全生產、交通安全、勞動保障監察、食品衛生等方面的行政執法權；推行首接負責制和「一站式」服務機制，進一步簡化了企業辦事流程，提高了群眾辦事效率。松江河鎮承接了撫松縣下放的財權、行政審批、社會管理、行政執法等經濟社會管理許可權共85項。各下放權力部門在試點鎮設有派出機構的，直接下放到派出機構，未設派出機構的，一律下放至試點鎮。優化試點鎮政府內設機構，對保留和接管的行政、事業單位副科級以下工作人員的任用、聘用、考核、獎懲、交流等，由鎮黨委考察確定，報縣組織人事、機構編製部門備案。對縣直部門派出機構負責人的任用，對應縣直部門經徵求鎮黨委、政府意見後確定。經過2年的實踐探索，試點鎮許可權進一步擴大，責權不匹配問題得到有效破解，綜合實力顯著提升，形成了一批規劃布局合理、產業特色鮮明、基礎設施完善、生態環境優美的新型城鎮。

三、站在新起點，推進新生中小城市培育工作取得新成效

國家十分重視新生中小城市培育工作，有針對性地提出了很多政策舉措。下一步，我們將緊緊抓住這一機遇，按照此次研討會要求，以國家新型城鎮化綜合試點為契機，以示範城鎮建設和重點城鎮擴權試點為抓手，採取更加有力的工作舉措，著力增加我省中小城市數量，努力使新生中小城市培育工作取得新成效，實現新突破。

一是推動二道白河鎮改市工作。作為全國「一南一北」兩個試點之一的二道白河鎮，圍繞國家新型城鎮化綜合試點任務，目前正在積極探索行政管理創新和行政成本降低的設市模式，以「小政府、大服務」為目標，建立了直管社區的二級扁平化管理新模式，通過管理層級的減少，提高了行政管理與社區服務效能，促進了社區管理職能的轉變。目前，旅遊旺季每天接待遊客3萬多人，已成為整個區域的人口集聚中心與旅遊集散中心。下一步，我們按照國家批複方案要求，積極推進大部制改革，儘快成立鎮改市工作推進機構，務實推進設市工作。懇請國家相關部委給予業務指導和大力支持。

二是探索特大鎮改市。通過開展示範城鎮建設和重點城鎮擴權試點工作，目前我省的農安縣合隆鎮、公主嶺市范家屯鎮、撫松縣松江河鎮等小城鎮，人口規模已經接近10萬人，經濟體量較大，集聚產業和人口能力較強，初步具備了發展為小城市的基礎。下一步，我們將著力探索行政管理體制改革和設市模式創新，按照相同人口規模城市市政設施標準進行建設發展，逐步將這些鎮培育發展成為小城市。與南方發達省份相比，北方省份的鎮規模相對偏小，懇請國家能夠在特大鎮改市標準上適當放寬標準。

三是統籌推動縣改市工作。目前我省有一批城關鎮在人口規模上已經初步具備了發展為小城市的基本條件，但在產業發展以及公共基礎設施上還有一定差距。下一步我們將加大對規模較大的城關鎮基礎設施和公共服務設施建設的支持力度，促進產業轉型升級，增強產業集聚能力和吸納人口的能力，有序將符合條件的縣改市。也希望國家能夠適度放寬對我省縣改市的設市標準，增加我省中小城市數量。（吉林省發展和改革委副主任 褚民華）