宋健 | 轉折點：中國生育率將往何處去——基於歐洲的經驗與啟示

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以學術為底色以思想為旗幟

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轉折點：中國生育率將往何處去

——基於歐洲的經驗與啟示

宋健 | 中國人民大學人口與發展研究中心教授、博士生導師

原載《探索與爭鳴》2017年第4期

【摘要】中國的生育政策已經開啟寬鬆化進程，政策實施效果備受關注。低於更替水平的生育率能否回升，如何回升，不僅是中國正在面臨的重要問題，也是世界上完成人口轉變較早的國家需要共同探索的問題。通過對歐洲的生育轉變歷程的研究可以發現，生育水平下降到更替水平之後，有繼續下降的趨勢，甚至會達到1.3以下的極低生育水平；但曾經引起廣泛擔憂的「低生育率陷阱」假說並未被驗證，近年來歐洲各國生育率普遍回升。歐洲的經驗給予中國三點重要啟示：一是要密切觀察生育率的變化態勢，以便獲得下一步決策的充分依據；二是要充分發揮社會經濟配套政策的作用，幫助有生育需求的育齡人群實現生育行為；三是要關注區域差異，對於生育水平極低、群眾生育意願偏弱的地區採取必要的針對性政策。

經過近40年的嚴格人口控制，生育率低於更替水平20多年之後，中國近期開啟了生育政策寬鬆化進程。生育率能否適度回升？這不僅是中國當前關心的問題，也與一個全球性問題密不可分，即世界各國完成人口轉變之後，生育率向何處去？最早實現了人口轉變的歐洲各國生育率低於更替水平之後，繼續達到極低水平，引起人們的普遍憂慮甚至恐慌；近年來生育率又在大部分地區呈現回升態勢，生育率發展的長期趨勢仍是撲朔迷離。生育率的下降和回升與政策間的關係如何？歐洲經驗對中國有怎樣的啟示？本文將對上述問題予以分析和討論。

世界與中國的人口轉變

20世紀，世界各國從歐洲開始陸續經歷了或緩或急的人口轉變過程，即繼死亡率下降之後，生育率呈現從高水平向低水平的變化趨勢。然而，生育率的下降何時終止？下降後的生育率會停留在什麼水平？未來將向何處發展？這些問題並沒有明確的答案。

早期的人口轉變理論認為，生育率會穩定在更替水平附近。如伊斯特林假說提出生育率具有隊列效應，會呈現出小規模隊列的高生育率和大規模隊列的低生育率交替進行的周期性特點，因此，下降後的生育率將在更替水平附近周期性振蕩。然而，較早完成了人口轉變的歐洲各國，生育率不僅長期低於更替水平，且似乎有持續下降的傾向，總和生育率不足1.5的國家數量不斷增加。20世紀70年代前期，西歐和北歐的生育率首先跌破更替水平；70年代後期，南歐生育率也降到了更替水平以下。20世紀80年代後期，有學者試圖用「第二次人口轉變理論」來解釋這一現象，認為以結婚和生育顯著推遲為特徵的新的生育機制已然形成，人們生育孩子不僅僅考慮物質條件，還需要兼顧自我實現、個人權利、教育提升等更複雜多樣的非物質因素。但是，第二次人口轉變理論揭示的只是生育行為的推遲和影響機制的變化，人們能否在育齡後期彌補婚育推遲帶來的對生育率的影響，在當時並不確定。20世紀90年代，在歐洲國家陸續出現的總和生育率不足1.3的極低生育率現象，開始引起相關國家的擔憂甚至恐慌。有學者提出「低生育率陷阱」概念，認為低於1.5以下的生育率會一蹶不振，並引起老齡化加速發展、人口規模衰減等不利後果。也有學者發現，在傳統的時期生育率度量指標（總和生育率TFR）中，包含了由於婚育推遲導致的進度效應等因素，因而在新的生育機制下會呈現出較低的生育率數值；去除了這一效應的新的度量指標（去進度效應總和生育率TFR）所反映的生育水平會更高一些，認為在新的生育機制條件下，需要修正生育率的度量指標，以便更好地藉助時期生育率了解婦女的終身生育水平。但新的生育率度量指標既不是時期度量，也不是隊列度量，並未得到廣泛應用。而且，即使採用除去了進度效應的新的生育率度量指標，所反映出來的生育水平也未能達到人們期望的更替水平。

相比較其他國家，20世紀中葉的中國具有人口基數大、增長速度快、生育水平居高不下等特點。為了與當時的生產力水平相適應，以緩解人口壓迫生產力的緊張形勢，20世紀70年代，中國政府開始實施全國性的計劃生育政策，且在80年代前期收緊為「獨生子女」政策。雖然在80年代後期進行了區域性和人群的適當放鬆調整，並逐漸將政策穩定在分區域和人群生育1～3個孩子的水平，但中國的計劃生育仍被認為是世界上最為嚴厲的人口控制政策。在計劃生育政策和社會經濟發展的雙重作用下，中國的生育率水平迅速下降，總和生育率從1950年的5.81降到1992年的2.05，並在20世紀90年代進入更替水平以下的低生育水平時期。儘管學界關於中國生育率的實際水平仍存在爭議，但很多人一致認為1.3～1.7左右的生育率水平並不利於中國的長期發展，應該警惕中國重蹈歐洲國家的覆轍，陷入「低生育率陷阱」，採取必要措施使其有所回升。

歐洲的生育率回升與中國的生育現狀

進入21世紀，處於低生育率焦慮中的歐洲國家看到了生育率回升的跡象。2008年，除摩爾多瓦外，歐洲其他國家的生育率均回升到1.3以上。但是關於未來生育率的發展方向仍存在較大分歧。有學者認為，生育率下降的趨勢將會因人類普遍發展而被逆轉，育齡後期的生育以及性別平等等因素將會提升生育率水平。但也有學者發現，21世紀前十年歐洲出現了二元生育模式，因此用籠統的人類發展指數或性別平等指數等預測未來生育率走向，並得到二者之間的正向關係是不全面的；21世紀20年代歐洲各國生育率的未來趨勢，將是長期的、結構性的、低於更替水平的生育率。對於中歐和東歐15個國家生育率的深入比較研究則表明，這些國家的生育率下降雖相較歐洲其他國家來得更晚，且時期生育率在21世紀初也呈現出回升的態勢，但沒有跡象表明在可預見的未來存在普遍的生育率回升現象。與20世紀60年代婦女出生隊列類似，20世紀70年代婦女出生隊列推遲了的生育率並沒有在育齡後期被彌補，因而婦女隊列生育率仍將延續下降態勢。

中國在1998年實現了人口自然增長率降到10‰以下的計劃生育政策目標後，經過了15年穩定的低生育水平的謹慎觀察期，分別於2013年和2016年實施了「單獨」兩孩和全面兩孩生育政策，從嚴格的人口控制轉為適度寬鬆的人口控制。一方面，鑒於人口規模依然龐大，人口與資源環境之間依然存在較大壓力，因此計劃生育仍繼續作為基本國策；另一方面，國家希望育齡夫婦能夠按照新的生育政策要求，普遍生育兩個孩子，以適度提升生育率整體水平，促進人口的長期均衡發展。

調整後的生育政策的實施效果備受各界矚目。2013年「單獨」兩孩政策實施之後，「遇冷」說似乎成為輿論主流觀點，依據是符合政策生育了第二個孩子的家庭並沒有預期得那麼多。全面兩孩政策的迅速跟進，使「單獨」兩孩政策的效果難以充分顯現，而是會融合在新的政策效果中。全面兩孩政策會否再次「遇冷」，還是會出現短期內的出生堆積，從而對公共服務造成較大壓力？根據國家統計局發布的數據，2016年全年出生人口數為1786萬人，比2015年增加131萬人；人口自然增長率為5.86‰，比2015年提高0.9個千分點。根據衛生計生委統計數據，2016年全國住院分娩活產數為1846萬人，較2015年增長了11.5%。

儘管不同來源的數據由於調查方法和統計口徑等原因存在差異，但與過去幾十年間的相關數據進行比較，可以發現兩個特點：第一，新生嬰兒中二孩比例明顯增加，孩次結構出現顯著變化。在過去計劃生育政策的控制作用下，只有部分人群和地區可以生育第二個孩子，因此，全部出生人口中二孩及以上孩次所佔的比例是有限的。「2013年以前，二孩出生比重在全年出生人口中佔比始終保持在30%左右。2014、2015年提升幅度就比較明顯了，2016年二孩及以上比重超過了45%，提高了十幾個百分點。」第二，出生人口數量呈現回升的態勢。根據國家統計局歷年全國人口抽樣調查數據，2003～2013年期間每年出生人口數約為1600萬人，2016年突破1700萬，再次回升到20世紀90年代初期的水平。以上兩個特點說明，二孩生育政策的效果已經初步顯現。利用國家統計局1‰人口抽樣調查數據推算，2016年中國的生育率水平達到1.7左右。部分地區產科出現了「一床難求」的現象，優質資源供給不足、專業技術人員短缺等問題也較為突出。

生育率變化的趨勢與人口政策的作用

迄今為止的世界人口轉變歷程表明，生育率從高水平下降到低水平是歷史性趨勢。數據顯示，20世紀五六十年代，世界各國的平均生育水平是5.0；20世紀70年代前期為4.48；70年代後期到90年代前期為3.49；90年代後期到2015年為2.61。在生育率總體下降的趨勢下，生育率的地區間和國別間差異性依然顯著。2010～2015年期間，雖然全世界平均總和生育率為2.51，但非洲總和生育率依然高達4.71，大洋洲為2.42，亞洲為2.20，拉美與加勒比地區為2.15，北美為1.86，歐洲為1.60（其中北歐地區為1.87，西歐地區為1.66，東歐地區為1.55，南歐地區為1.41）。可以看到，歐洲生育率儘管有所回升，但仍是世界生育率的窪地，且內部差異也很突出。

在導致生育率下降的各類因素中，社會經濟發展無疑起到了普遍且重要的作用，計劃生育技術手段的普及和使用更是功不可沒。人口政策在不同國家的表現則有所不同，大致可以區分為直接干預性計劃生育政策和間接引導性人口政策（主要表現為移民政策、就業政策、家庭福利政策等）兩種類型。歐美大多數國家在人口轉變進程中，並沒有採取直接干預性計劃生育政策，生育率是伴隨著社會經濟的發展和人們生育觀念與行為的變化緩慢下降的，人口轉變歷程長達數百年。與此同時，美國、加拿大等通過有選擇的移民政策，維持國家的勞動力人口數量與結構，並保持總和生育率在1.8左右的適度水平。有些國家雖然採取了直接干預性政策，但並未取得控制人口增長的預期效果。如印度早在20世紀50年代就開始實施計劃生育，但2016年總和生育率仍維持在2.3的水平，人口將繼續增加。包括中國、新加坡、韓國等在內的一些東亞國家，不僅實施了控制人口增長的計劃生育政策，而且取得了巨大成功，對生育率的下降起到了推動作用。

當人口轉變完成，生育率長期徘徊在更替水平以下，甚至接近或跌破所謂極低生育水平時，如何適度提升生育率，並使其恢復到更替水平？關注這一問題的各國仍然不約而同地採取了直接干預性和間接引導性兩類政策，更多的是雙管齊下。與中國歷史文化傳統和人口轉變歷程極為相似的新加坡、日本和韓國，在經過長時間的控制人口政策後，新加坡於1987年、日本於1989年、韓國於1996年，都先後選擇了放棄人口控制繼而開始鼓勵生育的政策，但迄今效果不盡如人意，這些國家目前正面臨著全球最低的生育率。歐洲國家則紛紛改革其社會政策，從最初的以「協調經濟快速發展與社會公平、輔助市場改革，減少或預防社會矛盾的激化和衝突」為目的，轉向「兒童與老年人照料問題、機會平等特別是性別平等」。其中，以瑞典為代表的北歐家庭友好模式政策，提倡性別平等，通過父親產假和高收入替代率補貼，鼓勵父親參與兒童照料，以便母親儘早返回工作崗位；以英國為代表的自由市場主導模式家庭政策，以勞動力市場為主導，為母親提供長期產假，父親陪產假的收入替代率則很低；以德國為代表的保守主義模式家庭政策，則依然保持了全職母親的傳統家庭分工模式；此外，地中海國家的社會政策則著重於失業、醫療和養老問題，家庭需求主要依靠母親和女性親屬。這些政策措施與國家傳統和政府主張有關，對於時期生育率的提升作用並不相同，很難一言以蔽之。對中歐和東歐國家家庭政策的比較研究表明，愛沙尼亞和斯洛維尼亞的政策效果較為明顯，婦女隊列生育率得到提升；也有一些國家的家庭政策在短期內有助於提升時期生育率，但並不能提升隊列生育率；其他國家的家庭政策則並沒有真正有效提升家庭福祉，也未能創造有利於隊列生育率提升的條件。

中國的人口轉變雖然開始得晚，但由於政府計劃生育政策措施的強有力干預，進入低生育水平的時間與較早完成人口轉變的歐洲國家僅相差了20年，且目前同樣面臨著未來生育率何去何從、如何有效提升的難題。第一次人口轉變所揭示的人口再生產模式的變化，以及第二次人口轉變所表現出來的以婚育推遲為特點的生育機制變遷，都在中國先後呈現。計劃生育政策在中國生育率變遷過程中發揮著不可忽視的重要作用，表現為對人們生育觀念的重塑、對生育行為的約束和對生育率的影響。研究表明，中國生育率的轉變在不同時期受計劃生育政策的影響強度有所不同。在20世紀80年代，計劃生育政策對生育率下降發揮了重要作用；20世紀90年代之後，社會經濟因素的作用超過了計劃生育政策的影響。

在堅持計劃生育基本國策的背景下，迄今為止，中國家庭的生育數量仍受到政策約束。對大多數家庭而言，決定生育與否以及生育一孩或二孩的，則是社會經濟領域的相關政策，這已成為全面兩孩政策實施以來人們目光關注的焦點。促進女性就業與家庭平衡的社會政策、家庭發展政策等，被期待著能夠在提升生育水平中發揮積極作用。

歐洲經驗的啟示與中國當下的準備

中國近期開啟的生育政策的寬鬆化進程，不僅是對我國20世紀90年代以來低生育水平的回應，更是對世界範圍內人口轉變之後如何有效提升低生育水平的實踐。最早完成人口轉變、最早遭遇極低生育率、最早探索低生育率回升途徑的歐洲各國的經驗，為中國提供了如下啟示：

第一，應該密切監測政策效果和相應的生育水平，以便獲得完整和準確的信息幫助決策。人口變動是一個長周期現象，但又必須未雨綢繆、高瞻遠矚。在歐洲，「低生育率陷阱」假說對人們造成的恐慌猶在，但隨後生育水平的回升，就否定了當初學者們提出的「掉入陷阱後，扭轉生育率下降趨勢將變得很困難甚至不可能」的論斷，說明不宜根據較短時期的生育水平過早下結論，而生育相關數據的及時性和準確性對於結論和判斷至關重要。我國在20世紀90年代生育率降到更替水平之後，真實的生育率長期以來一直處於「霧裡看花」的局面，也造成了政策調整的遲疑。在2013年「單獨」兩孩政策實施後，輿論界普遍所持「遇冷」的觀點，多來自於片面和局部的數據，但某種程度上加速了全面兩孩政策的出台，也模糊了兩類政策的各自效果。接下來，中國應該繼續堅持計劃生育基本國策，在保持目前的低生育水平穩中有升的同時，適當減少總人口規模；還是應該儘快取消人口控制，甚至採取鼓勵生育的政策，以避免未來人口規模過快縮減，這是一個事關全局、事關未來的重要決策。而對這一問題，學界還存在不同看法。無論是人口和國土面積不具可比性的東亞近鄰，還是國情和歷史文化迥異的歐洲先驅，在這一問題上都不能直接提供現成的答案。

筆者認為，當務之急是摸清真實的生育水平，並對其發展趨勢進行科學判斷。應儘早解決不同來源數據的不一致問題，在重要指標、基本形勢和一般趨勢上達成共識，並作為科學決策的依據。根據最近多項全國性生育意願調查的結果，有二孩生育意向的大多數家庭，都會在政策實施5年內作出相應的生育安排，因此全面兩孩政策的效果在「十三五」期間將得到充分顯現。這也是評估政策效果、作出下一步決策的重要時機，謹慎研判形勢後採取的措施才更穩妥、也更具有可持續性。

第二，生育率達到較低水平之後的未來發展趨勢目前看來還沒有定論，提升生育水平的有效路徑仍在摸索中。即使歐洲生育率從極低生育水平1.3有所回升，但仍只停留在1.6左右。未來能否回到更替水平附近，還是一個未知數。以提升生育水平為目標的一些政策探索，無論是鼓勵生育的直接干預性政策，還是促進家庭發展的間接引導性政策，似乎都難以取得立竿見影的效果。這就提醒我們應該在密切關注生育水平變化態勢的同時，儘力縮小育齡人群生育意願與生育行為之間的差距，保障「想生、能生」的人都「生得出、生得好」。時期生育水平是隊列人口終身生育水平在不同時期的映射，影響代際更替和未來人口長遠發展的是人口內在的增長態勢，而這一點往往被時期水平的波動所掩蓋。雖然響應全面兩孩政策、積極準備生育的人群中不乏20世紀70年代出生隊列人群，但中國未來的生育主體是1980年之後出生的隊列，這些人的婚育觀念和生育行為將直接決定生育率的走向。在過去近40年的嚴格控制人口過程中，「晚婚晚育、少生優生」的婚育觀念已深入人心。近些年的生育意願調查反覆表明，無論是平均理想子女數、意願子女數，還是計划子女數，都已經顯著低於更替水平，顯示了新一代生育主體以少生為核心的生育觀念。對於孩子的高期望和對自身發展及生活質量的追求，使經濟約束（育兒成本）和照料缺失（幼兒撫育），更加成為橫亘在育齡人群生育意願和生育行為之間不容忽視的因素。事實上，小家庭生育觀念的流行以及生育意願與生育行為的偏離等因素，在其他低生育率國家也同樣具有普遍性，雖然其具體表現有所不同。如何在新的政策環境下，使人們不僅「按政策生育」且「適度養育」，從而在家庭孩子的數量和質量上達到新的平衡，提升社會整體的生育水平，是當前中國人口計劃生育領域面臨的新挑戰。

筆者認為，中國應針對現有國情和民意，採取推進性別平等、鼓勵工作與家庭平衡的社會政策，既不能走「女性回歸家庭」的老路，也不能將生育養育子女全部視為家庭的責任，而是應該積極構建和完善家庭政策體系，增強家庭發展能力，在重塑和加強家庭功能的同時，營造生育友好的社會氛圍；完善托幼服務體系建設，緩解家庭的後顧之憂；提倡適齡結婚生育，避免高齡生育的風險；改革生育保險制度和稅收相關政策，鼓勵男性積極分擔幼兒撫育責任，降低女性就業歧視，以保障生育政策順利實施，並促使生育水平適度回升。

第三，生育率的區域差異性及其未來發展趨勢應引起高度關注。從生育轉變完成、極低生育率出現、到生育率回升，我們看到歐洲生育率的變化歷程對歐洲內部各地區和國家而言，步調並不一致；在進入21世紀之後，歐洲生育率的內部差異甚至擴大到呈現「二元生育模式」的程度，北歐與南歐的總和生育率差值高達0.46。在世界範圍內，生育水平的顯著差異也是一個不容忽視的現象，居高不下的非洲生育率與低迷不前的歐洲生育率並行不悖，並對未來的世界人口和政治經濟社會格局等，具有潛移默化的影響。區域差異顯著一直是中國最為突出的國情之一，無論是以往計劃生育政策的實施力度和工作成就，還是社會經濟發展程度、文化習俗，以及育齡人群的生育觀念和行為，中國各地區都存在顯著差異：既有人口規模壓力巨大、生育潛能突出的省份，也有人口呈現衰減態勢、生育意願微弱的地區。隨著人口城鎮化進程的推進，以及流動現象的日益普遍，生育率的城鄉差異在逐漸縮減甚至逆轉，但區域間的差異卻愈加凸顯。北上廣深等人口經濟發達地區同時也是人口主要流入區域，雖然戶籍人口的自然增長率接近甚至低於零增長，但常住人口數量不斷膨脹，還需要加以控制；而經濟欠發達地區則呈現人口的凈流出態勢，如近年來東三省經濟與人口雙雙下行的趨勢，就引起了普遍的關注與擔憂。相關研究指出，人口老齡化和人口凈遷出特別是戶籍人口的凈遷出，對東北經濟增長產生了不利影響，而經濟增長對人口遷移也產生了一定的反作用。

筆者認為，區域生育率和人口發展的差異性是一個客觀事實，應該在密切監測全國平均生育率變動趨勢的同時，特別關注生育率下降較早、群眾生育意願較低的省份，關注人口流向的變化，以及人口流動對流入地和流出地生育率及社會經濟發展的影響。各地區的人口政策除了在全國性政策的原則和基礎上制定，並因地制宜地加以適當調整和完善以外，還應該充分發揮間接引導性政策的作用，通過放寬戶籍限制、創造寬鬆型制度環境等必要措施，保證地區的人口安全和經濟發展。

人類近代歷史上生育率從高水平向低水平轉變，已經成為世界各國共同的見證，但在現代化背景和低生育率條件下，未來的生育水平向何處發展，仍是一個全新的命題，有待於各國共同觀察、探索和驗證。中國人口基數龐大、地區差異顯著，在借鑒他國經驗的基礎上，積極探索中國人口發展道路，不僅對中國自身，也將對全世界的人口發展具有重大意義，而我們正站在這樣一個歷史轉折點上。

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