重新想像中國城鎮的未來

06-02

約1億中國人生活於極端貧困中，約2.75億人每日花費不到2美元。絕大部分中國窮人生活在農村地區。對他們來講，要過更好的生活就要到城市去，那裡較容易找到薪水較豐厚的工作。事實上，過去35年來，約5億中國人從農村進入城市，中國城鎮人口比重從1980年的不到20%，增加到今天的一半。到2030年，預計70%的中國人將生活在城市裡。

毫無疑問，城鎮化支撐了中國令人矚目的增長和快速經濟轉型。中國城市提供了廉價土地和大量勞動力，而地方政府也急切地想吸引投資、創造就業。

但一些壓力已浮現。中國依賴投資和出口推動的增長模式正失去動力。城鎮的無計劃擴張和擁擠正在蔓延，加劇了認為失地補償太少的農民的不滿——這些土地是地方政府債務（目前佔GDP的30%）的重要抵押來源。

此外，日益擴大的城鎮－農村差距增加了中國的收入和財富不平等。明顯的不平等性也存在於城市內，主要在有戶口者和無戶口農民工之間。儘管農民工的工資已趕了上來，但公共服務（需要城鎮戶口才能獲得）方面的不平等讓差距繼續存在，影響了農民工子女一生的前景和福利，也阻礙了未來由鄉村向城市的遷移。

環境壓力也在惡化。儘管城鎮治污措施有了改進，但城鎮化仍讓許多人飽受惡劣空氣影響，增加了人力和經濟總成本。

當局對這些問題很清楚，也宣布了新的「以人為本」城鎮化模式。它將更高效、更具包容性及環境可持續性。一份世界銀行和中國國務院發展研究中心的聯合報告，列出了將這一計劃轉變為現實的步驟。其成功實行，毫無疑問將在中國城鎮化新階段中改善窮人的處境。

首先，也是最重要的，該計劃將改革土地政策。根據中國憲法，城鎮土地由國家所有，農村土地由集體所有。儘管過去30年的土地改革承認個人和企業的產權，但相對於城鎮地區的法律環境，農村土地產權仍然薄弱。

通過加強農民的土地產權，和限制地方政府為了擴展城鎮而征地的權力，城市將變得更緊密、更高效，特別是在能源利用上。改革還將有助於整合農地、推進更好的農業技術。

土地改革也有利於財富分散，因為更強的產權將提振農村地價。根據一項估計，過去20年農民獲得的土地補償金總數，比市場價值低了2萬億人民幣（3220億美元），相當於2013年中國國內生產總值（GDP）的4%。若將這筆錢用於投資並獲得與GDP增長率相同的回報，則未償付土地賠償金目前的數額，將高達5萬億人民幣，或GDP的近10%。

其次，改革戶口制度能夠提高勞動生產率、減少收入不平等及加速城鎮化。儘管目前農村－城市移民率已相當高，但考慮到中國的規模和收入水平，這仍比預期水平低。不讓三分之一的無戶口城鎮人口獲得公共服務，意味著許多原本會離開農村的人將按兵不動。這不利於鼓勵人們到城市尋求較高薪金，同時也讓農村勞動生產率和工資難以提高。

任何快速擴張的城市都會面對公共服務瓶頸，但這些問題是可以克服的。比如，日本和韓國都在沒有限制人口流動的情況下，成功擴大了快速增長城鎮區的公共服務。世界銀行和國務院發展研究中心的報告指出，要取得同樣的成果，中國可以將公共服務與定居地而不是戶口所在地掛鉤。此外，農民工子女若能夠來到城市與父母團聚並獲得良好教育，下一代也將更有機會擺脫貧困。

讓人口流動變得更容易，不僅打開了城市的機會；也能加速農業轉型，因為日益減少的農人需要掌握新技術，以提高生產率和工資。

但是，要實施土地和戶口改革，必須全面改革中國的財政制度。強化農民土地權將減少城市當局的土地轉換收入，這是向新城鎮移民提供公共服務所需要的資金。而更多的人口遷徙，意味著對公共服務的更多需求。

因此，城市必須尋找新的收入來源。比如以從城鎮生活中獲得最大好處的人群為目標的物業稅，或地方向個人所得稅徵收的附加費。環境稅和收費——如提高汽車註冊費、污染費和公用設施更有效的成本回收——也有所助益，還能同時糾正城鎮的環境問題。

此外，還有節流的巨大潛能。據預測，中國城市將在未來15年中，投入5.3萬億美元建設基礎設施；但更密集、更高效的城市將可節省1.4萬億美元（相當於2013年GDP的15%）的成本。這筆錢可以用來補貼新農民工所需要的額外醫療、教育和低收入住房。

從城市和基礎設施實體規模擴張，轉向更好、更公平地分配公共服務的政府政策，將讓中國人民受益，特別是窮人。實現這一轉變，將真正體現當局所要的以人為本的城鎮化。

作者是世界銀行東亞及太平洋地區首席經濟師。

英文原題：Reimagining China"s Urban Future