探秘自由貿易港

自由貿易港成為2017年「熱詞」，十九大和2018年兩會均對自由港提出明確政策支持。

自由港是設立在境內關外、全球最高開放水平的經濟功能區，包括貨物、資金、人員自由流動等特徵。以新加坡、中國香港對標，自由港典型特徵包括零關稅、自由匯兌、資金自由進出、資本賬戶基本完全可兌換、除個別敏感行業外直投無准入和持股比例限制。

自由港和自貿區最大的區別在於前者直接對標最高國際開放水平，後者「先行先試」，形成全國範圍內「可複製、可推廣」的開放經驗。

未來自由港政策或將落實在貿易便利化和金融改革兩方面。前者包括稅收優惠安排及報關制度、海關監管、服務貿易等便利；後者包括FT賬戶功能拓展、推進人民幣跨境使用、深化資本賬戶可兌換、國際化金融市場建設等開放政策。

自由貿易區，自由貿易港

2017年自由貿易港（Free Trade Port，FTP）一詞呼嘯而來，然知其內涵者寥寥。本篇專題撥開迷霧，探索以下四個問題：自由貿易港提出背景和內涵為何？與自由貿易區有何區別？未來存在哪些政策導向和經濟影響？

自由貿易港開放背景

自由貿易港的提出不是偶然，是自由貿易區發展到一定階段的必然產物（見圖表1）。2013年9月上海自貿區成立以來，短短兩年進行了諸多金融改革，先後開通跨境人民幣雙向資金池、FT賬戶、區內外債宏觀審慎管理等業務，並在2015年10月發布「金改40條」政策，部署自貿區深化金融改革的若干綱領性工作。然而自此之後，自貿區金改陷入停滯[1]，金改40條大部分未能落地，已有的改革經驗則逐步推廣到全國。截止2016年末，自貿區內金融政策除FT賬戶下特有業務外，基本已與全國相一致。

自貿區改革陷入瓶頸之際，上海於2017年3月率先提出「在洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等海關特殊監管區域內，設立自由貿易港區」，以打造新的改革開放高地。其後2017年十九大、2018年初兩會均對自由貿易港表示明確支持。從公開信息來看，全國首個自由貿易港方案有望於2018年在上海落地[2]。

何為自由貿易港

2017年11月，國務院副總理汪洋在《人民日報》發表署名文章[3]，為自由貿易港下定義，稱「自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由，絕大多數商品免徵關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港」。

從定義出發，自由港最大的特色是「境內關外」，而貨物進出自由、資金流動自由和人員移動自由是開放方向。我們從中國香港和新加坡兩處自由港發展現狀來推斷這三個開放方向的具體內涵和最終目標（詳見圖表2）：

倘若未來以中國香港和新加坡為「範本」來發展中國自由港，則這三方面開放缺一不可，這為我們後續前瞻自由港可能的政策方針提供依據。

自由港VS自貿區

自貿區和自由港共同秉承著「自由」宗旨，均作為我國對外開放的高地。那麼二者有何差異？自貿區試行多年之後為何又要籌建自由港？

我們認為，二者最大的差別在於職能不同。自由貿易區肩負先行先試使命，其職能是形成「可複製、可推廣」的我國對外開放經驗；而自由貿易港直接對標國際最高標準，職能是在全國範圍內貨物和資本無法完全跨境自由流動的情況下，小範圍地參與全球化競爭和資源配置。

上海自貿區成立之初就確定了「先行先試」的使命，即在自貿區內試驗開放政策，測試風險並逐步完善，最終推廣到全國。上海自貿區開放多年，產生了多項對全國具有示範意義的改革[4]。其中跨境雙向人民幣資金池、外債宏觀審慎管理、外債意願結匯等政策已順利推廣到全國（見圖表3），未來負面清單管理、發行外幣CD等業務也有望在合適時機推廣。

縱觀自貿區發展全貌，其始終貫徹「先行先試」使命，嚴控風險的同時穩健發展，但存在以下兩方面不足：

一方面，貿易先行而金融遲緩。貿易方面，上海自貿區實行對標國際高標準的「單一窗口」模式，實現「一個平台、一次提交、結果反饋、數據共享」，極大拉近了與新加坡、中國香港等成熟自由港的差距。然而金融方面，金融改革自2015年起舉步不前，「金改四十條」落地者寥寥；引進外資負面清單經過多次修改，仍有15個門類、40個條目、95項的特別管理措施。整體來看直接投資「桎梏」較多，證券投資和其他投資開放程度相對更低。這與我國的發展現狀有關，其一，我國於1996年12月就已實現經常項目可兌換，然而截止2017年底，資本賬戶可兌換程度仍舊不高，境內仍存在一些外匯管制政策，制約金改空間。其二，「可複製、可推廣」經驗的關鍵在於控制風險，而金改本身具有風險性和順周期性，使得自貿區內試驗金改遭遇諸多障礙。其三，與2015年「811」後人民幣階段性貶值預期提升有關。為解決自貿區開放與風險之間的矛盾，自由港應運而生。

另一方面，貿易和投資便利化、金融開放、稅收優惠、人員流動等諸多方面，上海自貿區都與新加坡、中國香港存在差距（見圖表2），這就給予了未來中國自由港開放的空間，有助其達到「開放高地」的目的。此外，倘若說自貿區的開放重點是貿易便利化，那麼自由港的重心則在外匯自由流動、資本賬戶可兌換、放開市場准入等金融改革上。

自由港政策前瞻

當前自由貿易港尚未有框架性文件出台。如何從「概念」走向「實踐」，是接下來探討的主要問題。我們從貿易便利化、金融改革兩方面來前瞻自由港相關政策和業務機會。

貿易便利化方面，自由貿易港或在稅收優惠安排及報關制度、海關監管、服務貿易等方面做出如下政策舉措：

（1）稅制安排上，自由貿易港或實現零關稅安排

當前自由貿易區採取的關稅優惠政策包括融資租賃出口退稅、融資租賃進口飛機環節稅收優惠及加工內銷的貨物可選擇貨物適用的關稅、對試驗區內的生產企業和生產性服務企業進口所需機器設備等貨物予以免稅及起運港退稅政策等[5]。由此，在貿易稅收優惠制度上，自由貿易區並沒有享受特殊的優惠制度，絕大部分商品進入自由貿易區仍需繳納相應的關稅。而根據自由港的概念，「自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免徵關稅的特定區域」，這也就意味著未來自由港建設制度安排上，將以實現商品零關稅為導向。同時，2017年3月13日，國務院印發的《全面深化中國(上海)自由貿易試驗區改革開放方案》中明確提出，在洋山保稅港區和浦東機場綜合保稅區等海關特殊監管區域內設立自由貿易港區。對標國際最高水平，實施更高標準的「一線放開」、「二線安全高效管住」貿易監管制度。由此，對標香港、新加坡可知，香港執行零關稅，除煙酒、煙草、碳氫油類及甲醇外，一般進口或出口貨物均無須繳納任何關稅；新加坡則是除酒類、煙草、石油及機動車外，其他進口商品都免徵關稅，轉口免徵關稅和消費稅。

（2）海關監管方面，部分商品和企業或免受海關監管

根據京都公約，貨物貿易進出免於慣常的海關監管，最大化貿易便利化是自由貿易港核心之一。當前，自由貿易區做了諸多貿易便利化舉措，以上海自貿區為例，其試點了「先入區、後報關」、「分送集報、自行運輸」模式，探索自動審放、自主報稅、聯網監管、優化查驗以及簡化進境備案清單要素等措施，並試點單一窗口等。儘管如此，按照當前的制度安排，一般貨物進入自由貿易區仍需申報且受海關監管審查，為貨物自由流動帶來不便。對標香港、新加坡可知，自由貿易港建立重點風險監管體制，即根據貨物風險分類、企業信用風險等實行重點監管，而非全面監管。

（3）服務貿易方面，帶動物流、金融等相關服務貿易發展。

自由貿易區發展主要推動力貨物貿易便利化，但較少涉及服務貿易發展。開放度高及稅收優惠程度大的自由貿易港建設將帶動服務貿易發展，具體表現在：一方面，伴隨監管放鬆及關稅優惠，自由貿易港將帶動航運、全球維修、倉儲物流等服務貿易發展；另一方面，伴隨外匯管理及跨境結算等支付方面的便利化，自由貿易港將帶動金融服務業發展。

金融改革方面，從自貿區此前的金融改革方向來看，自由港最可能推進的改革一方面是深化FT賬戶（自由貿易賬戶）功能，另一方面是資本項目可兌換、擴大人民幣跨境使用等方面的推廣。

（1）拓展FT賬戶功能，高效利用境內外兩個市場資源

FT賬戶（自由貿易賬戶）是銀行為客戶在上海自貿區分賬核算單元開立的規則統一的本外幣賬戶，與境內傳統賬戶體系相分離，不僅可以實行更為大膽的金融創新，還充當了區內外資金流轉的「防火牆」。FT賬戶是上海自貿區金融改革的核心，許多業務依託FT賬戶進行（見圖表4），國內首個自由港可能在上海落地，則FT賬戶的功能拓展或是首要任務。

理論上FT賬戶與非FT賬戶之間的資金劃轉實行「一線放開、二線安全高效管住」。具體來說，經常賬戶下資金劃轉基本自由；資本賬戶下，一線（境外賬戶、境外主體在境內銀行開設的OSA賬戶、NRA賬戶等）[6]基本放開，僅憑付款指令即可劃轉，二線（非一線的普通賬戶）只能劃轉人民幣，且視同跨境業務管理，即基於真實交易背景和實需原則。實際操作中，一線和二線的外匯管理其實更嚴格。此外，FT賬戶僅開通了對機構業務[7]，兩個個人賬戶均未開通（包括區內個人賬戶FTI和區內境外個人賬戶FTF）。

未來FT賬戶投資功能預計會進一步拓展、資金劃轉更為簡化，個人賬戶也可能適時開通。FT賬戶以CNH匯率結算，因此聯通了境內外兩個市場的資源。由此衍生的便利化業務，例如同一家銀行外保內貸、或是內保外貸，能夠大大節省行政費用；FT賬戶不納入境內結售匯管理，使得企業結售匯行為更為靈活等等，在FT賬戶功能拓展之後，也會更加順暢，並衍生更多的業務類別。

（2）進一步促進跨境人民幣使用、資本賬戶可兌換

前文曾提到，2015年10月人民銀行發布《進一步推進中國（上海）自由貿易試驗區金融開放創新試點加快上海國際金融中心建設方案》，即「金改40條」，為自貿區金改制定綱領性規劃。我們認為，「金改40條」中未在自貿區實現的規劃有望在自由港建設中落地，包括啟動境內個人QDII2渠道、加大資本賬戶雙向投資範圍和渠道、允許企業境外母（子）公司境內發行人民幣債券、支持民營資本進入金融業等（詳見圖表 5）。

（3）搭建金融要素國際交易平台，形成國際化金融市場

依託FT賬戶，未來自由港將更注重國際化金融市場建設。先行措施包括打造金融要素和金融產品的國際交易平台，例如國際金融資產交易平台、國際能源交易平台、黃金交易國際版等，以吸引境外投資者充分參與境內金融市場。這對於自由貿易港功能的實現、人民幣國際化推進極為關鍵：一方面，境內金融要素和產品的國際化程度極大影響離岸金融發展，而自由港「境內關外」屬性使其具備離岸特徵，自由港的開放程度受制於前者；另一方面，國內金融市場、大宗商品市場流動性改善對於我國爭取國際大宗商品定價權有所助力。

自由貿易港「對標最高國際標準」將為銀行業帶來更多國際業務和離岸金融業務。一方面，航運、物流等相關國際融資租賃業務，船舶融資、飛機融資等細分金融領域可能獲得較大發展；另一方面，自由貿易港內可能形成境內離岸人民幣市場，資本賬戶開放也可能加速推進，將衍生大量跨境人民幣業務和國際投融資業務，現有業務的行政障礙也可能大大減少。風險在於，自由港「一線徹底放開」的基礎上，如何牢牢把控「二線」界限，以防範金融風險以及港內港外政策差異引起的套利行為。

註：

[1]自由貿易區金改停滯的原因我們將在後文比較自貿區和自貿港差異時闡述。

[2]除上海外，至少有九個省市啟動研究申報自由貿易港，既有沿海的浙江、廣東、天津、福建、遼寧、海南等地，也有內陸的四川、陝西、湖北等地區。

[3]《推動形成全面開放新格局》，見http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1110/c64094-29637658.html。

[4]上海市發改委副主任朱民曾將上海自貿區最重要的四項「發明」概括為：一是政府職能轉變，從事前審批制度轉變為事中事後監管為主；二是以負面清單為核心的投資管理制度和外商准入前國民待遇；三是貿易便利化改革，實現了單一窗口的管理模式，使通關成本進一步降低；四是金融開放方面，成功嘗試了FT賬戶（自由貿易賬戶）。

[5]資料來源：《海關總署關於安全有效監管支持和促進中國（上海）自由貿易試驗區建設的若干措施》

[6]簡單而言，OSA賬戶（OFFSHORE ACCOUNT）指具有離岸業務牌照的境內銀行，為境外機構開立的境外賬戶；NRA賬戶（NON-RESIDENT ACCOUNT）也指境內銀行為境外機構開立的外匯賬戶，未要求離岸業務牌照。OSA賬戶的開戶幣種僅限可自由兌換的貨幣，未開放人民幣；NRA賬戶本外幣分開管理。

[7]包括區內機構自由貿易賬戶FTE、境外機構自由貿易賬戶FTN和同業機構自由貿易賬戶FTU。