中國（上海）自由貿易試驗區及其對南京綜保區建設的若干啟示

武 偉（南京市投資促進委員會、南京市口岸辦公室）

一、綜合保稅區在某種意義上具有準自由貿易園區的性質

世界海關組織（WCO）將一個國家或地區或單獨關稅區在自己境內設立的、隔離的、置於海關管轄之外的特殊經濟區域定義為自由貿易園區（Free Zone/Free Trade Zone，FTZ），也被稱為自由港區、對外貿易區、自由倉等。自由貿易園區屬於境內關外，是受海關治外法權保護、無貿易限制的關稅豁免區域。其核心是投資和貿易的自由化和便利化。貨物入區退增值稅、只備案不報批、只檢疫不檢驗，原料、零部件、半成品和成品可在境外區內自由進出，可開展進出口貿易、轉口貿易、保稅倉儲、商品展銷、製造、拆裝、改裝及與其他貨物混合加工等活動。自由貿易園區具有隔離封閉、境內關外、充分自由、政策優惠、港區結合等五方面的特徵。按區內產業和功能可以分為物流集散型、工業型、工商型、旅遊購物型、綜合型等五種類型。

1990年以來，參照國際慣例並結合中國國情，國務院先後批准設立了保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區、綜合保稅區（簡稱綜保區）等6類海關特殊監管區域。綜保區整合了上述所有類型海關特殊監管區域的主要功能及政策，具有保稅加工、保稅物流、貨物貿易、服務貿易、虛擬口岸等功能，可發展加工貿易、保稅物流、保稅服務產業，是國內開放層次最高、優惠政策最多、功能最齊全、手續最簡化的海關特殊監管區域。從政策和功能看，綜保區具備了自由貿易園區的很多特徵，是一種「准自由貿易園區」，它在貨物貿易方面的政策已很接近自由貿易園區，但在服務業領域的開放及管理、口岸監管等方面與自由貿易園區有較大差距。通過擴大開放、深化改革、功能創新和服務拓展，營造更加自由化、便利化、法制化的投資和貿易環境，綜保區必然會轉型升級為自由貿易試驗區，成為中國主動開放服務市場和資本市場的先行者，成為促進國際投資和貿易發展的核心載體。綜保區的發展重點也將從以貨物貿易為主向貨物貿易與服務貿易並重，從製成品服務到提供融資、結算、保險及相關專業服務，從加工貿易和進出口服務到全球價值鏈節點和供應鏈管理，從承接知識技術轉移、帶動國內發展為主到形成離岸貿易、離岸金融、離岸市場等離岸生產服務體系，增強全球資源配置節點能力和國際競爭力的轉變。

近日，中國（上海）自由貿易試驗區正式獲批（下部分專述）。國務院常務會議要求「形成可複製、可推廣的經驗」。要在中國（上海）自由貿易試驗區等國務院決定設立的試驗區暫停實施《外資企業法》等4部法律3年。這意味著國務院還會批准設立其他自由貿易試驗區。目前，天津、廣東、浙江、重慶、廈門、成都等地正在積極推進自由貿易試驗區的申報工作。

例如，天津在2007年東疆保稅港區一期封關時，就提出要建設自由貿易港區。2008年國務院批複的《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》要求，東疆保稅港區「在條件成熟時，進行建立自由貿易港區的改革探索」。2011年8月，財政部、國家稅務總局批複了天津北方國際航運中心核心功能區營業稅政策，在區內註冊的航運、倉儲、物流企業可享受稅收優惠。天津市委十屆二次會議和今年的天津市推進濱海新區新一輪開發開放十大任務，均將建設自貿區作為天津市2013年的重點工作。2013年2月，天津出台了《進一步加快推進濱海新區開發開放》的十條措施，其中就有"加快東疆保稅港區建設，支持向自由貿易港區轉型"。2013年5月，《天津東疆保稅港區國際船舶登記制度創新試點方案》正式獲交通運輸部批複同意。天津已在離岸金融、國際船舶登記、融資租賃（例如，國務院51（2011）號文鼓勵天津東疆在租賃項目總公司管控、飛機引進指標、外債指標規模、優惠稅率安排和出口退稅政策等方面先行先試。東疆以打造全球飛機租賃中心為目標，開展了保稅租賃、離岸租賃、出口租賃、資產轉包租賃等業務，有355家租賃企業，完成租賃飛機100架、船舶36艘、飛機發動機9台，租賃總資產約51億美元，佔國內市場的90%）等方面走在了全國前面。目前，天津市委牽頭組織了研究班子，對東疆建設自貿區進行調研。天津正在啟動東疆二島（5年投資500-600億元，填海造田40平方公里）建設工作，作為向自由貿易港區升級的空間載體。今年7月，天津向國務院提交了在東疆保稅港區建設自貿區的方案，現正在商務部會研。

據悉，廣東自由貿易試驗區方案包括南沙粵港澳全面合作示範區、橫琴新區粵港澳緊密合作新載體、前海深港現代服務業合作區三大國家戰略發展平台及廣州空港經濟區，主要面向港澳，既有政策優勢明顯，產業基礎好。其中，深圳前海共批複入區企業1465家，已經在跨境人民幣貸款、內地企業赴香港發行人民幣債券、設立股權投資母基金和降低香港金融機構准入門檻等金融開放創新方面取得了初步成功。2012年國務院58號批複的22條措施中，8條涉及境外機構及資金引進（例如，允許探索人民幣迴流渠道；支持香港銀行機構對前海的企業和項目發放人民幣貸款；支持在前海註冊、符合條件的機構在港發行人民幣債券等；中資銀行離岸業務准入等）等方面的金融改革，14條涉及稅收優惠、人才機制、法律合作、教育醫療及電信方面的改革。珠海橫琴新區已經實行了「比特區更特」的政策，實施了「一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理」的分線管理通關模式（即橫琴與澳門之間的口岸設定為「一線」管理；橫琴與其他地區之間的通道設定為「二線」管理），為自由貿易區試點打下了基礎。

2013年2月國務院批准「條件成熟時探索建立舟山自由貿易園區，研究建設舟山自由港區」試點。據此推斷，在舟山建設自由貿易試驗區只是時間的問題了。

二、中國（上海）自由貿易試驗區試點的基本內容

1、建設中國（上海）自由貿易試驗區是重大的國家戰略

7月3日，國務院常務會議原則通過了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》。近日，正式批准設立了中國（上海）自由貿易試驗區。這是順應全球經貿發展新趨勢，更加積極主動對外開放的重大舉措。要進一步深化改革，加快政府職能轉變，堅持先行先試，既要積極探索政府經貿和投資管理模式創新，促進投資和貿易便利化，擴大服務業開放；又要防範各類風險，推動建設具有國際水準的投資貿易便利、監管高效便捷、法制環境規範的自由貿易試驗區，使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的『試驗田』，形成可複製、可推廣的經驗，發揮示範帶動、服務全國的積極作用，促進各地區共同發展。建設中國(上海)自由貿易試驗區有利於培育我國面向全球的競爭新優勢，構建與各國合作發展的新平台，拓展經濟增長的新空間，打造中國經濟「升級版」。

2、中國（上海）自由貿易試驗區的主要任務及內容

中國（上海）自由貿易試驗區包括上海外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、浦東國際機場綜保區，總面積28.78平方公里。主要任務是探索我國對外開放的新路徑和新模式，推動加快轉變政府職能和行政體制改革（上海市委書記韓正指出, 建設自由貿易試驗區「不是以往的政策優惠，是深刻的制度創新」。上海市長楊雄指出，試驗區將「儘快形成與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架」），促進轉變經濟增長方式和優化經濟結構，實現以開放促發展、促改革、促創新，形成可複製、可推廣的經驗，服務全國的發展。主要內容是進一步深化改革、加快政府職能轉變、積極探索投資管理模式創新、擴大服務業開放、加快轉變貿易發展方式、深化金融領域的開放創新、建立與試驗區相適應的監管制度環境等。其核心是建立一整套符合國際規範的法律法規、管理體制、運行機制，加大國際服務貿易領域的對外開放和功能創新，促進投資和貿易更加開放化和便利化。極有可能在如下方面進行試點或突破。

積極探索政府對外開放和投資管理模式創新。例如，終結審批制，建立「以准入後監督為主，准入前負面清單（凡未列入負面清單的事項就是法無禁止皆可為）許可管理為輔」的投資准入管理體制等12項開放措施。在3年期間，對負面清單之外的外商投資，暫停實施外資企業法、中外合資經營企業法、中外合作經營企業法等法律關於企業設立及變更審批等方面的有關規定，對負面清單之外的領域，對外商投資企業合同章程審批改為備案管理；融資租賃公司在試驗區內設立的單機、單船子公司不設最低註冊資本限制。允許融資租賃公司兼營與主營業務有關的商業保理業務。

監管模式創新。實施「一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區內貨物自由流動」的「境內關外」監管模式。企業享受貿易自由、人員進出自由、貨物進出自由、貨物倉儲自由、貨幣流通自由等。

擴大金融領域開放。例如，可能進行人民幣資本項目下開放（例如，企業法人可在區內完成人民幣自由兌換等）、利率市場化、匯率自由兌換試點；允許滿足特定資本要求並在自貿區有業務運營的銀行提供離岸銀行金融業務；允許外資銀行在區內設立全資子公司、與內地銀行成立合資銀行並持多數股權；允許外資支付機構向人民銀行申請並取得《支付業務許可證》；允許設立外資資信調查公司。

其他服務貿易領域的功能創新。例如，暫停實施文物保護法的有關規定，允許外商投資拍賣企業從事文物拍賣業務；允許設立外資投資電信服務業、演出經紀機構及娛樂場所等文化創意產業；允許在專業服務業開放方面進行試點等；允許進行保稅展示交易、全球檢測維修與再製造，跨境電子商務，國際中轉集拼、國際船舶登記、大型船舶交易、海運保險等航運服務，地區總部、設立商品期貨交割倉庫等試點。

稅收優惠及外匯政策。例如，對區內註冊的融資租賃公司及項目子公司實施融資租賃貨物出口退稅政策試點。給單機、單船SPV（Special Purpose Vehicle）項目子公司提供多元化融資支持等。可能給予區內符合條件的企業減按15%的稅率徵收企業所得稅，離岸貿易、金融企業採用低稅率，對境外投資收益分期繳納所得稅。跨國公司資金集中管理等政策。

3、上海自由貿易試驗區的誕生具有堅實的研究和高位謀劃基礎

自1990年外高橋保稅區（Shanghai Waigaoqiao Free Trade Zone）誕生，上海就不斷進行了自由貿易區相關方面的籌劃、研究、推進工作。例如，1995年外高橋保稅區管委會研究室就完成了相關研究報告，1996年牽頭出版了45萬字的《世界自由貿易區研究》（改革出版社），通過大量的案例，研究了自由貿易區的發展規律、模式、法律法規，探討了上海保稅區「港區合一實施方案」等。之後，又把准國家對外開放的需要，將上海綜保區定位為上海國際航運中心的核心區域、國際貿易中心的重要載體、國際金融中心的新突破點、浦東綜合配套改革的核心載體。

在2002、2003年「保稅區向自由貿易區轉型研討會」（青島）上，上海均提出了實質性的相關推進建議。在2011年的「第11屆世界自由貿易園區大會」上，上海提出了要打造自由貿易園區的設想。

長期與「中國生產力促進中心協會」等國家級智庫進行了自由貿易區方面的合作研究、造勢。2009年該協會向國務院提交《關於中國在浦東建立自由貿易區設想》的調研報告。溫家寶總理批示請國家發改委等單位調研。

積極爭取國家有關部委等高層支持。例如，2008年以來，國家發改委、國務院發展研究中心已經先後多次到上海等地調研。今年3月，李克強總理在上海調研時指出「中國走到了這一步，就該選擇一個新的開放試點。上海完全有條件、有基礎試驗這件事，要用開放促進改革。」他表示，鼓勵支持上海積極探索，在現有綜保區基礎上，如何試點先行，建立一個自由貿易園區試驗區，進一步擴大開放，推動完善開放型經濟體制機制。

2013年上半年，在深入研究的基礎上，商務部、上海市人民政府會同國務院有關部門擬定了《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》(草案)，上報國務院審批。

4、上海自由貿易試驗區的誕生具有堅實的產業和功能創新基礎

上海綜合保稅區在借鑒香港、新加坡等國際經驗的基礎上，融合「保稅區、綜保區、保稅港區」的政策和功能優勢，積極推進功能創新，不斷探索使之擴展為自由貿易園區的可能途徑，是國內實力最強大、功能創新最前沿、業務功能最豐富的特殊監管區。

強大的綜合實力和樞紐功能定位。累計批准企業12000家，實際運作企業8000多家，有111家世界500強企業投資了230個項目，有德爾福等研發中心近40家。2012年進出口額1130億美元，商品銷售額（11000億元）、工商稅收（429億元）及物流企業經營收入[ 1000多家物流企業為加工貿易企業及相關服務業提供了集存儲、運輸、裝卸、包裝、貼標籤、拼櫃、貨物採購、分撥、配送和物流信息處理為一體的現代、高效、綜合物流服務。]分別佔全國海關特殊監管區總和的51%、50%和76%。已成為上海建設國際航運中心、國際貿易中心、國際金融中心的核心功能區。

培育國際貿易結算中心。2010年起開展了國際貿易結算中心試點。允許50家試點企業設立專用賬戶，以合同或商業單據作為外匯支付憑證，解決了轉口貿易因貨物流與資金流分離導致單據不全而無法結匯的問題，2012年專用賬戶新增貿易結算額117億美元。

具有離岸特點的國際賬戶試點。洋山港適度滲透的內外分離型離岸金融模式已經取得初步成功。探索了居民企業開設離岸賬戶，滿足企業在轉口貿易中的結算便利需求、境外套期保值需求、境外融資需求。推動了將跨國公司總部外匯資金集中運營管理試點延伸到綜保區，解決區內跨國公司境內外資金結算和資金統一管理的合理需求。

融資租賃業務。2010年以來，引進了交銀租賃、招銀租賃、國銀租賃等80多家公司（其中16家母公司）。現有140多個融資租賃項目，租賃資產規模43億美元。租賃標的物有民航客機、遠洋船舶、飛機發動機、挖掘機、醫療器械等大型設備。計劃設立融資租賃綜合服務平台，建成國內最大的融資租賃特別功能區。

國際大宗商品交易及定價中心。借鑒鹿特丹和倫敦模式，引進了NEMS、GKE、CWT、世天威、理資堂等倫敦金融交易所指定交割庫運營商等70多家大宗商品龍頭運營商。2010年開始，相繼推出了以資金融通、資金結算、代理、金融衍生等相關服務為主的期貨保稅交割（銅和鋁）業務、期貨保稅倉單質押融資業務、「洋山銅溢價」（全國首個大宗商品領域保稅現貨價格）。這些業務建立了與國際期貨市場接軌的「凈價」環境，打造了保稅大宗商品供應鏈融資平台，打通了國內期貨市場的國際化通道，實現了大宗商品從物流到貿易、信息、金融產業鏈的整合，有效地促進了銅等大宗金屬材料進出口的快速增長（2012年綜保區銅及製品進口額106億美元，增長50%，佔全國總量的30%），培育了洋山有色金屬類國際大宗商品集散、交易、定價功能，提升了大宗商品資源配置能力。

國際中轉集拼業務。2012年底開始，洋山保稅港區在全國率先實現了境外貨物與國內貨物的整合拼箱操作，作業水平穩定在每周15~20標箱。2013年上半年，上海港完成水水中轉量761萬標準箱，其中國際中轉量119萬標準箱，增長32.7%，進一步提升了洋山港國際物流集散能力和中轉樞紐港的地位。通過推動UPS、DHL、FedEx等快件中心快速發展，拓展了浦東機場綜保區快件國際中轉及中轉集拼功能，促進浦東機場成為東北亞快件中轉中心。

保稅船舶登記試點。2012年在洋山保稅港區啟動了保稅船舶登記業務，已成功運作了「冠海朝陽」輪和「向珠輪」等以「中國洋山港」為船籍名稱的登記業務。開闢了中資國際航運方便旗船舶回歸的新途徑，提升了對海運資源要素的集聚能力，促進了航運金融等高端航運服務業的發展。

培育亞太營運商計劃（APOP）。2006年外高橋啟動了首批12家貿易類營運中心培育工作。目前，綜保區共培育了300多家營運中心。2012年底啟動了亞太營運商計劃，首批20家企業加入。該計劃構建了「X+1」的政策[「X+1」的政策體系：「X」指海關、檢驗檢疫、外匯、工商、稅務、公安等部門推出的誠信管理、快速通關、外匯便利、功能拓展、企業服務等方面的政策措施；「1」指政府部門根據企業發展需求，量身定製的一攬子個性化的財政扶持政策措施。]扶持體系，重在推進跨國公司統籌整合亞太區貿易功能、物流分撥功能、資金結算功能及生產、研發、檢測維修等延伸功能，實現全方位的供應鏈管理集成，促進貨物流與資金流的順暢流通。計劃在3年內將有條件的區內企業培育成具有統籌國內外市場、在岸及離岸業務、貿易與物流及結算功能，統一負責集團總部在亞太區訂單銷售、物流運作、資金結算等業務的實體運作型地區總部，成為集團總部全球經營戰略框架及全球供應鏈管理中統籌配置集團亞太區資源的核心樞紐。以此推進上海成為以亞太國際貿易、物流分撥、資金結算中心為核心的國際貿易控制和指揮型樞紐城市。

國際進口商品保稅展示及交易中心。2011年，外高橋保稅區被商務部命名為「國家進口貿易促進創新示範區」。一是強力打造了十大國際進口商品專業交易市場。進口酒類、鐘錶、汽車、工程機械、機床、醫療器械、生物醫藥、健康產品、化妝品、文化產品十大國際化的專業交易市場已初步成為全國進口商品集散中心。其中，進口手錶、酒類、化妝品、醫藥品、醫療器械分別佔全國的43%、37%、29%、24%、21%。國際醫療器械展示交易中心有行業協會會員90家、參展單位36家。文化貿易平台是文化部授予的全國首個「國家對外文化貿易基地」，已引進上海文化產權交易所及上品藏拍賣等80多家企業，正在建設保稅藝術品交易中心和影視後期製作中心。義大利進口商品國別館在建。二是探索了「前店後庫」聯動模式。在機場綜保區實現了「日上免稅行」區外實體店與區內保稅倉庫的聯動運作，打造了具備保稅展示、免稅和完稅銷售等功能的綜合試驗店。實施了貨物出區延遲退稅和退運入區等監管模式，打造高檔消費品集散地。

國際商品採購與分撥配送中心。洋山保稅港區集聚了60多家通信及電子產品、汽車及零部件、高檔食品、品牌服裝的分撥配送中心，成為面向歐美的分撥配送基地。外高橋保稅物流園區有英特爾全球物流中心及先鋒國際採購中心（向9國70多家供應商提供400餘種零部件）等大項目，已成為跨國公司面向東北亞的出口採購中心和有色金屬、IT零部件進口分撥基地。浦東機場綜保區集聚了20餘家跨國公司電子產品、醫療器械、高端消費品等空運亞太分撥中心。

商品全球檢測與維修中心。2012年國家質檢總局在上海掛牌「全國入境再利用產業檢驗檢疫示範區」，發展高技術含量、高附加值、無污染的技術服務業。上海波音整機維修項目已在機場綜保區啟動，還有10家企業已準備好開展全球維修檢測業務。青浦出口加工區的普惠維修公司2012年交付維修發動機120台，實現產值25億元，人均創產值1000多萬元、個調稅3000萬元、關稅近3億元。

啟運港退稅政策。2012年8月，該政策在上海洋山保稅港區試點。以青島或武漢為啟運地、以青島前灣港或武漢陽邏港為啟運港啟運報關出口，從水路轉關直航運輸經上海洋山港保稅港區離境的集裝箱貨物，只要在啟運地海關辦理放行手續後，出口企業即可辦理退稅手續，此舉可為企業縮短10-15天的退稅時間，降低了資金佔壓成本，吸引出口貨物經洋山港中轉。目前，上海海關共辦結4319票啟運港退稅貨物的核銷手續，涉及貨物13271集裝箱。

汽車進口口岸。上海口岸2012年進口汽車35萬輛。檢驗檢疫局在碼頭內建立了汽車安檢線，實行「進口汽車零等待」檢驗檢疫模式。碼頭由滾裝業務逐步拓展到PDI檢驗及VPC汽車改裝等增值服務、堆場服務和管理等，正在成為國內最先進的汽車進口物流分撥中心，帶動了周邊地區汽車倉儲及物流等產業的發展。

5、上海自由貿易試驗區的誕生有堅實的制度及資源保障基礎

強力高位高效的組織保證。2009年11月，為促進「三港三區」聯動發展，上海市將外高橋保稅區、機場綜保區、洋山保稅港區3個獨立的區域整合為一個區域——上海綜合保稅區，成立了上海綜合保稅區管理委員會。管委會作為上海市政府的派出機構，統一管理洋山保稅港區、外高橋保稅區及浦東機場綜合保稅區的行政事務。管委會內設10處1局3辦，100人（行政編製80人）。管委會主任由上海市委常委、副市長兼任，設兼職副主任2名、專職副主任2名、紀檢組長1名、專職主任助理3名等。開發公司是此類區域開發的主力軍。例如，日前，上海外高橋保稅區開發股份有限公司發布公告稱，擬向特定對象非公開發行股票，計劃募集資金凈額不超過27億元，主要用於上海自貿區跨國公司地區總部平台、亞太分撥中心平台、專業物流平台、高端現代服務業平台和功能性貿易平台的建設。

規範開放的法律法規保證。1996年上海市人大就通過了《上海外高橋保稅區管理條例》。2013年《上海市推進國際貿易中心建設條例》規定，發揮財政資金的引導和激勵作用，支持貿易平台建設、貿易環境改善、貿易機構引進、貿易促進活動等；推動海關特殊監管區域的功能創新和轉型升級，探索建立符合國際慣例的自由貿易園區；推進外高橋國家進口貿易促進創新示範區建設，支持企業建立國別進口商品中心，支持發展各類外貿轉型基地，拓展離岸貿易等貿易服務；實施離境退稅政策，設立免稅商品購物店；在通關流程、人才引進、資金結算、投資便利、人員出入境等方面按規定享受優惠政策等。

貿易便利化環境。引進了海關事務服務中心、全國海關預歸類上海分中心、國家瀕危物種進出口管理辦公室、檢驗檢疫酒類和化妝品檢測中心。設立了「空運貨物服務中心」。推廣了海關分送集報、分類通關和社會化預歸類（社會化預歸類佔全國64%），推動了海關誠信管理體系建設（AA類企業占上海1/3）。試點了檢驗檢疫預檢驗、藥品柔性通關管理、資金集中管理、資金集中收付匯等監管模式。

先進的配套區規劃及建設。「森蘭.外高橋」生態型國際保稅貿易城是綜保區總部經濟、保稅貨物區外展銷等功能的主要配套載體。由上海綜保區管委會管轄。佔地6.01平方公里，綠地佔70%（含建設37萬平方米的森蘭湖），引進國際一流的學校和醫院、瑞可碧橄欖球俱樂部、高爾夫球訓練中心、紅土網球基地。森蘭商務區將建設集存儲、運輸、配送、售後服務為一體的國際展示及採購平台（面向大眾的大型進口商品直銷中心等），形成「前店後庫」的貿易模式，建成跨國公司在亞洲的貨物集散地。森蘭商都商業中心已開業，聯碧德保稅奢侈品展銷中心已開設。森蘭國際甲級寫字樓正在建設。

三、對建設南京綜保區的若干啟示及建議

1、深入認識綜保區的功能定位及戰略地位

綜保區具有強大的產業承載能力、功能創新能力、制度創新能力。南京綜保區要以服務貿易、現代國際物流和總部經濟為抓手，中期建成以保稅物流為重點、保稅服務貿易為特色、保稅加工為基礎的口岸樞紐型及產業依託型的「國際貿易促進及創新示範區」，促進南京開放型經濟在新的起點上轉型發展。最終成為對外開放度大、市場准入度高、外匯政策寬鬆、投資與貿易便利化及自由化程度高的多功能、現代化、國際化、特色化的自由貿易園區，為打造中國經濟升級版做出貢獻。

建設綜保區是南京深化對外經濟體制改革與機制創新、擴大對外開放的重大戰略舉措和戰略性基礎設施，是發展國際貿易相關產業及建設自由貿易園區的基礎載體，是促進城市開放型經濟發展、推進功能創新、提升國際經濟競爭力的新型發動機。是全市層面的一件大事！「舉不凡事必用特別法」。要完成這個歷史使命，就必須有與綜保區的功能和作用相匹配的人才、組織機構、管理體制、運行機制、扶持政策、土地、資金等資源要素方面的配套保障。否則，南京綜保區就只能在傳統思路和低效體制機制的束縛下慢步爬行，無法創造後發優勢並後來居上，無法完成它的歷史使命！

2、建議將南京綜合保稅區管理委員會實體化

實踐證明，建立一個高位統一、強力高效、實化專業的政府管理機構非常重要。南京綜保區管委會受市政府委託，行使市級經濟、規劃、建設、外事等管理許可權，下設辦公室，設在投資促進委員會，在經濟技術開發區下設龍潭管理局，在江寧開發區下設江寧管理局。該架構在封關驗收前有效地推進了相關工作。正式封關運作後，建議將綜保區管委會進一步實體化運作。一是將綜保區管委會變為市政府派出機構，對綜保區及配套區域實施統一規劃、統一建設、統一管理。二是將現1辦2局分別從投促委及2個開發區划出，成為綜保區管委會的內設機構。管委會內設若干處室，重點是研究並促進實施企業業務及體制機制創新方面的政策法規，編製發展計劃與空間規劃，推進建設等；龍潭及江寧管理局以招商引資、服務企業、口岸協調等為主；增設綜合服務中心，進行一站式服務。三是管委會設常務副主任、專職副主任，集中精力抓好綜保區工作。四是視需要，設立南京綜保區綜合發展公司，負責土地開發、投融資、綜合經營管理。

3、給予綜保區必要的資源要素支持

深入研究，妥善處理好市政府與新港及江寧開發區的利益關係，充分調動開發區的積極性，對於順利推進綜保區的發展極為重要。這在綜保區方案的最初確定及申請批准的工作過程中已有充分表現，在近一年的準備封關驗收階段的關鍵事項的推進中表現更為明顯。

划出10平方公里左右緊密配套區歸綜保區管委會統一管理、統一規劃、統一建設，主要為綜保區核心功能的發展配套服務。

綜保區及配套區的事在綜保區辦結。賦予綜保區管委會在綜保區及緊密配套區內行使市級管理許可權，不出區辦結大部分基本手續。

綜保區及配套區的錢由綜保區及配套區用。建議市政府設立綜保區發展專項資金，用於支持綜保區重大功能性項目。主要來源為綜保區及其配套區內個人所得稅、房產稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅、城建稅、教育費附加等稅種的市級留存部分全額返還，土地出讓金在扣除中央及市級剛性計提後，剩餘部分全額撥付給綜保區；區外配套區內的增值稅、營業稅、企業所得稅等稅種的市級留存部分全額返還（類似天津對綜保區實施稅收「全口徑返還」政策）。

綜保區及配套區內土地指標市區分擔。建議綜保區及其配套區基礎設施建設及公共項目所需土地指標由市裡負擔為主，重大項目土地指標市區分擔或爭取上級點供。一般項目用地指標由開發區承擔。

綜保區的動遷及基礎開發費用市區分擔（北京天竺綜保區的動遷及基礎設施等開發資金由北京市與順義區7:3分擔）。

4、法律保障：市人大頒布《南京綜合保稅區發展條例》

成立專門工作小組，充分借鑒國內外自由貿易園（港）區發展的經驗和教訓，以建設自由貿易試驗區為最終目標，認真研究綜保區發展的定位與目標、發展規劃、運行機制、管理體制、功能創新的重點和方向、機構設置及職責、發展步驟與主要任務、支持政策、土地利用、規劃及建設程序與標準等。以人大立法的形式予以明確。

5、強化系統謀劃與規劃工作

強化高位系統謀劃與深入研究。孔夫子提倡「再思」，韓愈強調「行成於思，毀於隨」，都是強調做事前研究和謀劃設計，「善謀而動、謀定而後動」的極端重要性。實踐表明，綜保區是一項複雜而專業的系統工程，需要科學的高位系統謀劃和深入研究。例如，每一項業務創新試點政策或制度創新試點都涉及諸多方面，需要以全面、深入、準確、透徹地對事項的全過程進行科學研究、統籌謀劃、實戰預演為基礎，擬定實施方案，定好行動計劃，明確目標任務、工作重點、工作要求、方法途徑、階段步驟、路線圖和時間表，集中配置好相關資源，爭取國家部委的支持。

強化規劃。國際化、專業化、精細化的規劃是綜保區成敗的關鍵。一是制定好《綜保區及其配套區的功能定位與空間發展規劃》；二是制定好《綜保區產業發展與功能性平台建設規劃及實施性方案》；三是完成《綜保區管理條例》，初步形成良好的服務環境及法制環境；四是要按照「統一規劃、精細化開發，成熟一片、封關一片、高水平建好一片」的原則，制定好分步、分片、滾動開發和建設的行動計劃（這既是上海綜保區等發展的成功經驗，更是實事求是地面對資金、土地指標、人財物等資源要素制約的必然選擇）。五是研究在條件成熟時，將祿口國際機場及周邊地區（含空港保稅物流中心）申請擴入綜保區的相關規劃及土地的預留等方面的工作，形成以龍潭港區和祿口國際機場為核心，港區密切聯動、水運與空運緊密聯動、產業綜合發展的綜合性綜保區。

6、積極向上爭取部分領域企業業務創新試點政策

綜保區的核心價值在於涉外經濟制度、體制、機制、業務功能的創新。要樹立「政策創新引導、制度創新保證、功能創新先行、企業業務創新起步」的理念，按照國際經濟規則的要求，結合實際，認真研究綜保區功能創新、離岸及保稅類服務業發展、監管及貿易便利化、稅收及外匯政策創新等方面的政策及操作辦法，尋求國家相關部門支持，進行試點試驗。對其他綜保區已先行實踐的事項，要研究如何結合實際做的更好更有效。對於國內還沒有試驗的事項，要積極研究并力爭先行先試。可考慮從以下事項中擇點起步，尋求突破。

跨境貿易電子商務服務。2012年，國家發改委和海關總署批准杭州等5城市開展跨境貿易電子商務服務試點，有效解決B2C及C2C電子商務跨境貿易中電商無法正常結匯、退稅及快速通關等問題[杭州和寧波是出口包裹清關模式。上海是進口包裹清關模式，徵收行郵稅、綠色通道，線上完成通關及外匯結算等。重慶是人民幣結匯模式，鄭州是出口轉內銷模式及出口模式 ]。近日，國務院下發了《有關實施支持跨境電子商務零售出口有關政策的意見》。為此，一是建立由口岸查驗單位、外匯及稅務管理等部門、電商共同參與的跨境貿易電子商務綜合服務網路信息平台，整合產品備案、成交信息、物流信息、通關信息（無紙化清關）、結匯付匯信息、進口繳稅及出口退稅信息、個人購買信息存檔等；二是引進阿里巴巴、eBay、蘇寧易購、中國郵政電商快件中心等平台電商及DX、Chinamade、走秀等垂直電商企業，中外運、聯邦快遞、UPS等國際物流倉儲企業，中國銀聯、支付寶、快錢、Paypal、銀行國際結算中心等結算企業；三是建立跨境電子商務物流園區，創新適合的海關及檢驗檢疫監管模式，建立綠色通道；四是因南京國際空運航線少，要加強與浦東機場、虹橋機場及口岸的密切合作，在南京綜保區辦清關手續，上海離境口岸自動放行。

產品檢測維修業務。現有政策允許國內製造國外銷售、境外製造並銷售、區內製造國內銷售的產品入區修理。海關總署已批複12家特殊監管區域的企業開展區內製造內銷產品返區維修試點，國務院已批復甦州工業園區開展境外造產品進區維修試點。一是要重點研究區內製造內銷產品返區修理、國內製造及銷售產品入區維修、境外製造產品入區維修的操作辦法及政策，爭取試點。二是將檢測維修與再製造有機結合，積極引進跨國公司入區設立高技術含量及高附加值產品的全球或區域性檢測維修中心。例如，可研究南京LG和中電熊貓入區設立液晶顯示模組檢測維修中心、華寶通訊入區設立全球手機檢測維修中心的可實施性方案。三是積極貫徹國家發展改革委等5部委近期發布的《關於印發再製造產業「以舊換再」試點實施方案的通知》，積極探索再製造（指將舊汽車零部件、工程機械、機床等進行專業化修復的批量化生產過程）產品「以舊換再」試點。四是積極向國家質檢總局申請設立「全國入境再利用產業檢驗檢疫示範區」，有針對性地建設相關配套的檢測、檢驗檢疫設施。

離岸金融市場。一是為適應國際貿易中越來越多的貨物流和資金流分離情況，促進離岸轉口貿易的發展，可學習和借鑒上海及天津的經驗，先從試點建設國際貿易結算中心起步。二是離岸金融需要有大量轉口貿易及離岸貿易業務量支撐，要摸清哪些企業在從事轉口貿易或離岸貿易中有結算便利、境外套期保值、境外融資等方面的需求，推動它們設立離岸賬戶。三是結合企業金融服務需求，研究中資銀行試點離岸金融業務的操作規範，了解境外銀行有開展跨國企業離岸金融業務的可行性。四是要研究放寬金融業務審批管制、稅收支持、外匯管制創新（例如，組合型轉口貿易模式下的外匯收付與結算、跨國公司資金收付彙集中管理）等方面的政策。

融資租賃服務。一是要出台以單船單機（SPV）融資租賃公司的法律地位、資產登記制度、稅收優惠及征管、離岸金融賬戶的審批等實務操作為主的地方性法規；二是要大力引進融資租賃母公司、單機（船）項目公司等相關融資租賃公司，開展飛機、輪船、發動機等大型設備（SPV）類及醫療器械等產品的跨境融資租賃服務；三是要研究與銀行共同設立「外匯信貸資金池」等融資平台，為區內融資租賃業務提供貸款及第三方專業服務。

內銷貨物選擇性徵稅試點。2012年，海關總署在珠海橫琴新區和福州平潭綜合實驗區試行該政策。主要是可利用我國對資源類產品和高新技術產品進口實行零關稅或低關稅政策，由企業自主選擇內銷貨物是按成品徵稅或按產品實際狀態徵稅的政策，減輕企業稅負。

離岸貿易和轉口貿易。研究促進集裝箱轉口拆拼及出口集拼等國際貨物中轉（是國際航運中心及樞紐港的核心業務，新加坡和香港國際中轉箱量達85%和60%）、保稅貨物延展等國際物流增值服務、第二船籍港及保稅國際船舶登記（將節約強制引航費、管理費、外籍船員費、27%的進口關稅和進口環節增值稅等費用，提升對海運資源要素的集聚能力）、啟運港退稅等航運服務業發展的政策及可實施性方案。研究降低集裝箱運輸服務各環節成本，探索有利於國際集裝箱拆拼的港區一體化監管模式（例如，無紙報關、散貨進港等），優化水運、港務、報關、拆拼箱等國際中轉集裝箱拆拼業務流程，解決遠洋航線、近洋航線、沿江沿海支線及航班的互聯互通等問題。

設立國家對外文化貿易基地。文化部已批准上海外高橋保稅區和北京天竺綜保區（計劃投資50億元，建設佔地260畝，面積51萬平米的國家對外文化貿易創新示範區、國家級文化貿易口岸、中國文化走出去的能力培養區、亞洲藝術品交易市場）設立國家對外文化貿易基地，重點突出文化商品展示交易、國際文化貿易企業集聚、國際文化倉儲物流等功能。南京歷史文化基礎雄厚，對外交流多，可向國家文化部申報設立「國家對外文化貿易基地」。

人員過境免簽政策。探索允許符合條件的法人企業的外籍高管和部門經理一定長期年限的居留，給地區總部直接給與口岸簽證商務備案單位資格等政策。

此外，還可探討開展研發、設計、品牌創立、核心元器件製造、期貨保稅交割、國際航運保險等方面業務創新的政策措施。

6、先行進行部分不需審批項目的策劃及相關推進

高端進口消費品展示交易中心。一是主動學習上海、寧波、天津東及蘇州工業園區的發展經驗，積極準備向商務部申請「國家進口貿易促進創新示範區」。二是引進高能級的進口酒、藥品、食品、健康產品、化妝品、文化藝術品等附加值高、國際業務量大的進口品牌消費品的生產商和貿易商。三是展示與展覽結合、銷售及售後服務結合，建立具有進出口貿易、預報檢、一次性貼標、現場檢驗、價格備核、分撥配送、展示展覽、交易、物流服務、售後服務、品牌文化交流等綜合功能的展示及交易平台，以規範的商品進口渠道及分銷等貿易模式，打通國內高端消費品保稅展示和銷售通道，降低企業交易成本、增加貿易機會、提高運作效率。

工程機械及設備等展示交易中心。探索建立全國性的進口工程機械及設備、機床、醫療器械等展示、交易、檢測維修等服務平台，提供暢通現場交驗、合理價格審核（計稅計價）、快出商檢備案書證、專線現場出機電證及醫療設備報檢註冊證、精細物流和零部件分撥、現場演示及培訓、交易代理等服務。可先行研究設立醫療器械、公務機等展示、交易、維修中心的可行性方案。

分撥配送中心。建立以「保稅-滯後納稅」為特徵，具有便捷高效的口岸功能、保稅倉儲及物流功能、保稅加工功能的商品分撥中心，為跨國公司「集中採購、零進整出」商品銷售業務的需要服務。

貿易型營運總部。圍繞越來越多的跨國公司開始圍繞中國市場整合亞太區範圍的訂單銷售、物流運作、資金結算等營運功能和管理職能的需求，積極研究相關政策，培育並吸引跨國公司營運總部。

7、加強招商引資工作

招商引資工作始終是綜保區推進的重中之重。一是要以善學習、專業精、實戰強為目標，充實、調整、優化招商引資及服務企業的隊伍。二是制定科學、有戰略遠見、重點突出、以負面清單管理為指導思想的《綜保區產業發展與功能創新規劃》及《南京市關於引導和扶持綜保區及其配套區內企業發展的政策》。三是要以拓展並提升國際離岸貿易、轉口貿易功能為核心，以促進生產性服務貿易業發展為特色，大力引進國際採購量大及國際銷售量大的加工貿易企業、綜合國際物流企業、服務貿易企業及其他配套企業。四是要通過有效載體，做好綜保區的整體品牌設計及宣傳工作。五是針對產業集聚、功能創新、政策支持的趨向，確定招商目標市場，鎖定招商目標企業，確定主題招商活動。六是要與海關、國稅局、財政等有關部門一起，研究制定原南京出口加工區企業的搬遷及順利退出的實施方案。

8、不斷提升貿易便利化水平

根據需要，逐步設立全國海關南京預歸類中心、海關事務服務中心、國家級檢驗檢疫實驗室、醫療器械檢測中心、藥物檢驗實驗室、商務部進口機電產品審批專線、檢驗檢疫酒類和化妝品檢測中心等。

進一步推廣分送集報、分類通關、社會化預歸類、海關及國檢誠信管理體系建設、檢驗檢疫預檢驗、藥品柔性通關管理、資金集中管理、資金集中收付匯等監管模式。

條件成熟時，探索設立「空運貨物服務中心」。將空港貨站、監管倉庫及貨運代理等部分口岸功能融合以後延伸到龍潭綜保區片，實現和機場綜保區貨物海、空運聯動。

2013年8月30日

（責任編輯：方慧）