新中國成立初期撤銷大區的台前幕後

[摘要]1952年至1953年冬春之交，新中國政壇發生一件盛事：「五馬進京」。

2004年，曾任毛澤東政治秘書的李銳接受黨史專家林蘊暉訪談，憶及巔峰時期的高崗，反覆說到的關鍵詞是「得意」。「高是國家副主席，又是國家計委主任。國家計委與政務院平行，實際是經濟內閣。高很得意。有一次，他見到我，對我說：李銳啊！你看，我這個人管經濟啊。啊唷！非常得意。」

1952年至1953年冬春之交，新中國政壇發生一件盛事：「五馬進京」，即五大行政區首腦調入中央任職，包括西南局書記鄧小平、西北局書記習仲勛、東北局書記高崗、中南局書記鄧子恢、華東局書記饒漱石，董必武稱讚他們為「千里駒」。尤以高崗位高權重，統管全國經濟，一度與劉少奇、周恩來並駕齊驅，故時人稱為「五馬進京，一馬當先」。

始料未及的是，不到一年就爆發了「高饒事件」，「五馬」之中二人落馬，直接促成大區的徹底撤銷，這一過程既按部就班水到渠成，也翻雲覆雨驚心動魄。

「什麼都是西花廳，哪有頤年堂！」

1952年4月18日，中央批准了華北行政委員會和華北事務部撤銷的決議。原華北人民政府管轄範圍就是北京及其周邊省份，新中國成立後即歸中央直屬，此次撤銷華北機構順理成章。以此為標誌，針對大區的一系列裁撤措施開始了。

1952年6月，高崗、鄧子恢、習仲勛到中央探討了調整大行政區的問題。高崗回去後立即擬定方案，縮小東北大區職權，精簡機構，將七千多編製人員減少五千，多餘的幹部一部分送中央，一部分調至各省市各企業及基本建設部門。劉少奇向各大區轉發了東北局的方案供研究，要求以此為參考擬定初步方案上交。

為什麼要調整剛剛設立兩年多的大行政區？新中國成立三年，經濟基本恢復，政權趨於穩定，朝鮮戰爭也度過最困難時期，中共中央決定放棄新民主主義過渡階段，提前向社會主義改造邁進，準備從1953年開始效法蘇聯實行計劃經濟。要想充分發揮社會主義制度優越性，優化資源配置，實現「全國一盤棋」，就要加強中央集權，不能各自為政。

經濟建設是客觀原因，從主觀上說，「分散主義」苗頭令毛澤東十分擔憂。戰爭時期將在外君命有所不受，各解放區有相當的主動性和獨立性。中央人民政府成立之後，這種情況仍然在一定程度延續，大區領導人集黨政軍大權於一身，繼承戰時體制實行一元化領導，極具個人權威；大區擁有立法權，對於中央制定的政策法規，並非都無條件貫徹執行。新中國成立後最能體現全國上下步調統一的工作，就是毛澤東親自挂帥的鎮壓反革命、整黨整風、「三反」「五反」等全國性政治運動，毛澤東直接給大區領導下指標定任務，具體指揮省級單位行動，以高強度方式整合了意識形態，也夯實了中央與地方的關係。

毛澤東認為，分散主義不僅地方上有，中央也有。中央人民政府成立以來，劉少奇負責組織人事和財經事務，周恩來領導的政務院負責除軍事以外幾乎一切政務。周恩來和董必武等人主張黨政分開，黨的方針政策要通過政府實施，黨不能直接向群眾發號施令，因此政務院所屬各部門工作，通常不向毛澤東及中央書記處請示彙報就推行。毛澤東身為中共中央委員會主席，對許多工作都不經手甚至不知情，楊奎松在《建國初期中共幹部任用政策之考察》中，引用高崗秘書趙家梁的回憶，毛澤東曾發牢騷說「什麼都是西花廳，哪有頤年堂！」

一方面，中央繁重的工作集中在少數領導人身上，且政府工作脫離黨的領導；另一方面，各大行政區都有一套五臟俱全的龐大機構，封疆大吏身兼數職，儼然在北京之外又有多個中央。這種矛盾形態，使毛澤東深感加強中央集權的必要性和緊迫性。將大區領導人調入中央任職則一舉兩得，既可以從地方收權，又可以分擔劉少奇、周恩來的權責，於是便有了調「五馬」進京的構想。

向蘇聯學習

在「五馬」進京之前，各大區軍事將領已經先行一步調離。遼瀋戰役後，東北無戰事，原東北軍區司令員林彪率部入關，由不太懂軍事的高崗接任司令員兼東北局書記；林彪一路南征，擔任華中局（後改稱中南局）書記兼司令員，1950年10月，他到蘇聯養病，將四野主力移交西北局第一書記彭德懷，中南局事務由第二書記鄧子恢負責；同一時間，彭德懷遠赴朝鮮戰場，西北局第二書記習仲勛成為實際負責人；西南局劉伯承1950年主動提議到南京籌建解放軍軍事學院；華東司令員陳毅與毛澤東「相知多年值得託付」，並且陳毅與華東一把手饒漱石不和，留在當地也有制衡作用；華北聶榮臻入駐中南海擔任解放軍代總參謀長，幾乎不再過問華北軍區事務。

中央同時採取多種措施加強對大行政區的聯繫與控制。比如密集宣召地方大員進京開會，新中國成立之後僅八個月，就召開了80多種全國性的專業會議。各大區主要領導人與中央及其他區之間的兼職和交流不斷，還規定大區每三個月須向政務院送工作綜合報告一次，重要會議記錄和資料報送政務院等。

新中國成立後各方面工作都向蘇聯學習，權力集中到中央後如何分工，首先想到的也是向蘇聯取經。1952年6月20日，毛澤東發給斯大林一封電報：「由於經濟建設即將成為我們國家的中心任務，我們擬即參考聯共（布）中央的經驗加強我們黨的中央機構，為此，我們要張聞天同志和你所指定的一位同志作一些談話，以便使他了解聯共（布）中央在這方面的經驗。」

毛澤東同時發給駐蘇大使張聞天電報，透露：「中央擬將各中央局書記及其他一些幹部調到中央工作，並擬參考聯共中央的經驗來建立黨中央的機構。??但我們對於聯共中央的政治局、組織局和書記處三個機構的組成、職權和關係還不清楚，我們想了解聯共中央有關這三個機構的經驗作為我們建立中央機構的參考。」張聞天的任務就是去問明這三個機構的性質、任務、組織成分、職權和它們之間的相互關係等，然後向中央作一報告。

「五馬進京」

1952年7月，劉少奇批轉《關於加強黨中央辦事機構的意見》，「擬於明年初將各中央局的書記抽調回來，以加強中央領導。」

最先赴命的是西南局第一書記鄧小平。因為周恩來和陳雲8月將出訪蘇聯，急需鄧小平出任政務院副總理主持工作，劉少奇7月中旬給鄧小平發電報，鄧二話不說7月下旬就攜全家到了北京。在重慶到北京的飛機上，鄧楠想到在重慶別人都管爸爸叫「首長」，好奇地問「到了北京爸爸是什麼長」？鄧小平回答：「腳掌」。

9月習仲勛到崗，擔任中央宣傳部部長兼政務院文教委副主任。原部長陸定一降職為副部長。習仲勛時年僅39歲，是「五馬」中最年輕的，另外四人中最小的高崗也已經47歲。陸定一從大革命時代就從事宣傳工作，遵義會議後幾乎一直是中共宣傳口第一領導，習仲勛認為自己只有中等師範文化程度，又沒有宣傳工作經驗，讓陸定一這樣的前輩做副手不妥。

搞宣傳是毛澤東本人的強項，能讓他選中做宣傳部長的人必然是十分賞識的。毛澤東曾問薄一波對習仲勛的看法，薄回答：「年輕有為」，毛說是「爐火純青」。毛澤東堅持「中宣部的班子要動一動」，習仲勛同志「雖然不是知識分子，但是他很善於做這個工作」。當習仲勛向毛澤東表達自己的顧慮，毛用耍蛇人的故事勉勵他：蛇看起來很嚇人，但是它在耍蛇人的手裡就非常馴服。這是因為耍蛇人掌握了蛇的活動規律。你沒有做過宣傳工作，做上一段，掌握了宣傳工作的規律，不就可以當了嘛！而且還能夠做得好。

實際上，此前中宣部的會議經常是副部長鬍喬木主持，陸定一坐在下面聽。陸定一晚年說：「喬木是毛主席的秘書，經常傳達毛主席的指示，說毛主席如何如何說的。我們只好聽他的。」「五馬進京」之前剛剛進行了「三反」運動，中宣部打虎會議竟然沒讓部長參加，結果研究推出的老虎就是陸定一的夫人嚴慰冰。本來就居於副手地位的陸定一，對降職處之泰然，與習仲勛關係融洽。

1952年10月8日，高崗進京，毛澤東對他的殷切盼望之情非比尋常。9月毛澤東給高崗發了三次電報催促速速來京，25日的電報還問，到京具體是哪一天、什麼時間，以便前去迎接。建國初期的東北可以說處處當先，事事垂範。高崗在陝北根據地時就受到毛澤東讚賞，東北解放較早，緊鄰蘇聯，戰略位置格外重要，讓高崗負責東北全局工作足見對他的重視。東北繼承日佔時代工業遺產，優先得到蘇聯貸款和技術支持，自然資源得天獨厚，高崗主政期間處處爭先創佳績。在農業合作化和工會工作等問題上，當毛澤東與劉少奇有分歧，高崗都站在毛這一邊。

毛澤東對高崗信任有加，不止一次表揚他，對他也很寬容。高崗生活鋪張，與蘇聯方面過從甚密，頗受斯大林賞識，毛澤東心中有數。據《葉子龍回憶錄》記載，「三反」運動中各地打老虎，高崗竟真的打死一隻東北虎裝箱送到中南海給毛澤東，毛看著那隻碩大的老虎說：「這個高麻子啊！」高崗臉上有些麻子，故有此外號，毛澤東讓把老虎抬走他不要。葉子龍稱，對於高崗有很強的權力欲，毛澤東早就知道，但他認為「高麻子這人能幹事」，因此並無過多計較。

一邊翹首以待，另一邊舉棋不定。高崗覺得去中央人生地不熟，而且在東北幹得正起勁，不甘放棄。但任命已經決定，不得不去。他對秘書說，以後到中央工作，要小心謹慎，少說話，不寫文章，搞好自己所管轄的工作。到北京之後高崗也許很快就忘記了憂慮。他受命籌建中央人民政府國家計劃委員會，這個機構與政務院平行，中央所有工業和經濟部門先後劃歸計委管理，堪稱「經濟內閣」。他迅速投入到極富挑戰性和成就感的新工作中。

1953年1月鄧子恢離開武漢舉家入京，出任中央農村工作部部長、國家計劃委員會副主任。鄧子恢是「五馬」中年齡最大的，老成持重，長期從事農村工作，與富於工業經驗的高崗搭檔正好是一農一工。高崗秘書趙家梁回憶，高崗當時暫住在翠花灣的東北駐京辦事處，公務極為繁忙，通常不出來迎接訪客，唯獨鄧子恢來的時候他特意叫秘書出門迎候。

最後一個到位的是饒漱石，1952年秋他隨同劉少奇赴蘇聯參加蘇共十九大，耽誤了進京行程，1953年春才正式就職，擔任中央組織部部長併兼管工會、青年團、婦聯工作。饒漱石也許也是帶著幾分彷徨的。1952年春，他患有嚴重的面部痙攣無法工作，經華東局常委會報請中央同意，由粟裕陪同他到北京休養治療。5月間，他在半夜突然求見已經入睡的毛澤東。據楊尚昆回憶，「饒漱石東拉西扯地談了大約3個小時，暴露出嚴重的個人主義和患得患失心理。過後，毛主席向我提起這件事，說那個晚上他聽了半天也鬧不清饒到底要說什麼，最後才聽出點眉目，原來饒懷疑中央不信任自己，找他摸底來了。」在鎮壓反革命、知識分子改造、「三反」「五反」等運動中，饒漱石態度不夠積極，處理方法「偏右」，這些都是令饒漱石「心虛」的問題。「高饒事件」後，饒漱石花半年時間寫了份兩萬字檢查，交代自己四個錯誤，其中之一是「在京休養期間半夜打擾毛主席休息」。在檢查中，他承認當時自己患得患失，無端懷疑中央讓他來京休養是「調虎離山」，不信任他，而想從毛澤東口中試探中央對他的態度。

高饒事件促使大區最終撤銷

「五馬進京」各就各位，對大行政區的調整也在同步進行。至1953年2月，以東北為首，各大區相繼撤銷軍政委員會，改為行政委員會。大區軍管制度結束，行政委員會不再是地方最高一級國家行政機關，而成為「虛級」，僅作為中央領導地方工作的代表機關，即中央人民政府的組成部分和派出機構。

各地權力收歸中央之後，接下來的問題就是中央內部的統一和集權。毛澤東認為「在很多部門中極端缺乏思想領導和政治領導的狀況是完全不能容忍的」。劉少奇諸多理念與毛澤東不一致，且經常不經過中央研究發表一些講話和指示。1950年，高崗把劉少奇支持東北存在富農的談話記錄上交給毛澤東，據高崗稱主席氣得發抖，臉色都變了，嘆氣說：「少奇同志有些重大問題也不向我請示商量，就擅自做主，出了不少亂子。」

1953年初，毛澤東寫信批評了周恩來、鄧小平、薄一波等，未經中共中央討論即由政務院通過了新稅制。同年5月，毛澤東給劉少奇和楊尚昆寫信說：「凡用中央名義發出的文件、電報，均須經我看過方能發出，否則無效。請注意。」在「否則無效」四個字下面加了著重號。

基於中央工作存在的上述問題，1953年上半年毛澤東指示政府各部門開展「反分散主義」鬥爭，批判離開總路線的「右傾機會主義的錯誤傾向」，並對黨和國家機關的領導機構和人事安排做了大幅度的調整，八個全國主要工業部門劃歸給高崗任主席的國家計委領導。這一安排改變了周恩來及政務院主管一切國家事務的局面，周恩來實際負責的工作只有外事和統戰，劉少奇負責的財經委員會工作也部分劃歸高崗。

一時間，劉周高在中央呈三足鼎立之勢，高崗某種程度上甚至比劉、周更耀眼。1953年，中央提出社會主義過渡時期總路線，如何過渡，過渡需要多長時間，這些問題使毛劉之間分歧再度加深，而高崗的意見往往得到毛澤東的贊同。毛澤東給予高崗不一般的信任，經常和他交心，坦言對劉少奇工作的不滿。

高崗個性好強，行事高調，身上帶著草莽氣，毛澤東的信任使他得意忘形，他多次向中央及地方的重要領導人透露毛對劉的不滿，進行「私下串連」，在若干事件中對劉少奇間接發難。這種非組織活動觸犯中共紀律的大忌。饒漱石恰好在同一時期與劉少奇發生一些爭論和衝突，引起了毛澤東的注意。其間穿插蘇區幹部與白區幹部的矛盾，原華北局幹部與其他地區幹部的矛盾，「山頭」政治影響黨內團結。為阻止黨內分裂的趨勢，毛澤東發起對高饒的批判。

高饒「分裂黨的活動」正好是「反分散主義」、加強中央集權的反面教材。中共中央黨校黨史博士范曉春研究認為：「由於高、饒都有著大行政區的背景，因此，中共對『獨立王國』的批判就難以避免把高、饒在大行政區的某些執政行為冠以搞『宗派活動』的帽子，也就不能不涉及和影響到中共已然形成的即將取消大行政區的決策。」

對高饒兩人的批判及他們個人的檢討中，都提到了被調來中央工作時，疑心是「調虎離山」，等於說他們在地方有佔山為王之勢。這對各大行政區都有敲山震虎的效果，各大區紛紛向中央表決心。范曉春總結道：「儘管『高饒事件』不是導致大行政區撤銷的直接原因，但它卻是『壓垮駱駝的最後一根稻草』，亦或是中央撤銷大行政區的有利時機之一。」

1954年4月開始，中共中央討論了撤銷大行政區的具體問題，6月通過撤銷大區的最終決議。8月17日，高崗自殺身亡。至1954年底，五大行政區先後撤銷。由於大區機構非常龐大，撤銷後最直接的問題就是幾萬名幹部如何安置。大區高級領導人大部分進入中央任職並且受到重用，普通幹部在本地機關和職能、業務部門消化。東北因為出了高崗，高級幹部受到株連較多，主要領導幾乎全部撤職或降級下放，華東少數幹部受到處分。

大區撤銷是1954年中國政治體制轉向集權的一個部分。1954年9月，第一屆全國人民代表大會召開，制定和頒布了《中華人民共和國憲法》，基本框架模仿蘇聯憲法，明確規定了過渡時期的總任務和建成社會主義社會的總目標。《共同綱領》完成了臨時憲法的使命，全國政協也不再是代行人大職能的最高權力機關。大區撤銷標誌著地方權力收歸於中央，第一屆人代會標誌著中央權力收歸於中共。

1956年，在社會主義改造基本完成之際，毛澤東做了《論十大關係》的報告，其中談到「處理好中央和地方的關係」。「拿我們自己的經驗說，我們建國初期實行的那種大區制度，當時有必要，但是也有缺點，後來的高饒反黨聯盟，就多少利用了這個缺點。以後決定取消大區，各省直屬中央，這是正確的。??為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計劃和統一紀律，破壞這種必要的統一，是不允許的。同時，又必須充分發揮地方的積極性，各地都要有適合當地情況的特殊。這種特殊不是高崗的那種特殊，而是為了整體利益，為了加強全國統一所必要的。」

（參考資料：楊奎松《建國初期中共幹部任用政策之考察》，范曉春《中國大行政區研究》，王海光《高饒事件再解讀》，楊尚昆《回憶高饒事件》，中央文獻出版社《鄧小平傳》《習仲勛傳》，《葉子龍回憶錄》）