新型城鎮化 2015年之變 2016年之期

06-02

國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所

2015:回顧

●城市群規劃加快編製，城市群作為新型城鎮化主體形態的地位更加凸顯

按照《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》要求，2015年在城市群規劃編製上取得積極成效。以跨省區城市群為重點，開展了長三角、長江中游、成渝、哈長等4個跨省區的城市群規劃編製，《長江中游城市群發展規劃》已於2015年4月頒布實施，長三角、成渝、哈長城市群規劃形成了初稿，在徵求地方和部門意見修改完善後，將陸續發布。隨著規劃的頒布和實施，城市群對我國新型城鎮化的支撐作用將進一步增強。

●一批國家級新區設立，對新型城鎮化格局的支點作用進一步增強

2015年國務院同意設立湖南湘江新區、南京江北新區、福州新區、雲南滇中新區、哈爾濱新區，是近年來批複數量較多的年份。2015年4月頒布的《關於促進國家級新區健康發展的指導意見》明確提出「新區對促進經濟發展、擴大對外開放、推動改革創新發揮了重要作用」，要求新區「要突出體現落實國家重大改革發展任務和創新體制機制的試驗示範作用」，並強調新區要「推動產城融合和新型城鎮化建設」。這為未來一段時期國家級新區發展指明了方向。

●行政區劃調整加快，為優化城鎮體系結構和做大做強城市提供了支撐

2015年我國行政區劃調整步伐呈加快趨勢。一是撤縣設市。黑龍江東寧縣，廣西靖西縣，四川康定縣、馬爾康縣，雲南騰衝縣等縣撤銷，設立了縣級東寧市、靖西市、康定市、馬爾康市、騰衝市。二是撤縣（市）設區。2015年撤縣（市）設區的較多。北京密雲縣、延慶縣，天津寧河縣，河北保定滿城縣、清苑縣、徐水縣，秦皇島撫寧縣，江蘇鹽城大豐市，河南三門峽陝縣，廣東肇慶高要市，廣西南寧武鳴縣，重慶市潼南縣、榮昌縣，雲南玉溪江川縣，陝西榆林橫山縣，以及青海海東平安縣等撤縣（市）設區。三是特大城市中心城區有序整合。如保定市北市區、南市區撤銷，設立保定市蓮池區；上海市靜安區、閘北區撤銷，設立新的靜安區；常州市武進區和戚墅堰區撤銷，設立新的武進區；無錫市崇安區、南長區、北塘區撤銷，設立梁溪區；銅陵市銅官山區、獅子山區撤銷，設立銅官區。四是新設區。如無錫市設立了新吳區；六安市新設葉集區等。五是撤地設市。新疆哈密地區、吐魯番地區、西藏林芝地區等撤銷，設立地級哈密市、吐魯番市、林芝市。六是「兵團設市」。新設的可克達拉市（第四師）成為新疆建設兵團的第8個市。七是由縣級市升為地級市，如海南省縣級儋州市撤消，設立地級儋州市。

●第二批國家新型城鎮化試點出台，在更多領域開展更具針對性的體制機制探索

根據新型城鎮化發展新趨勢和新要求，在總結梳理第一批試點成效的基礎上，2015年11月推出了北京市房山區等59個第二批試點，並將北京市大興區等14個農村土地制度改革試點一併納入。第二批試點優先考慮了改革意願強，發展潛力大，具體措施實的中小城市、縣、建制鎮及符合條件的開發區和國家級新區等，並體現了向中西部地區和東北地區適當傾斜、促進京津冀協同發展、以及在長江經濟帶地區選擇若干具備條件的開發區進行城市功能區轉型等因素。這樣，國家新型城鎮化綜合試點範圍擴大至兩個省、135個城市（鎮），地域遍及各省區市及兵團，類型涉及各類大中小城市及小城鎮。在試點領域上，第二批試點的內容更為豐富，包括農民工融入城鎮、新生中小城市培育、城市（鎮）綠色智能發展、產城融合發展、開發區轉型、城市低效用地再開發利用、城市群協同發展機制、帶動新農村建設等。

●城市規劃建設管理進一步加強，城市功能得以完善

2015年，初步完成了14個城市開發邊界劃定試點工作，開展了永久基本農田、生態保護紅線等劃定工作，海綿城市、城市綜合管廊等工作加快推進，推出了第三批84個智慧城市建設試點，「多規合一」工作取得初步成果。此外，長期以來我國城市工業用地比重高、用地效率低，及各類開發區功能相對單一、服務功能弱、有產無城、產城分割等較為突出，這些問題在2015年開始引起政策上的重視。7月，國家發展改革委出台了《關於開展產城融合示範區建設有關工作的通知》，提出「選擇60個左右條件成熟的地區開展產城融合示範區建設工作」。8月底，有關地區的建設方案均已上報國家有關部門。12月，國家發展改革委等七部委出台了《關於促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉型的指導意見》，提出積極順應開發區轉型升級和政府職能轉變背景下的新要求，推動具備條件的開發區城市綜合功能改造。2015年國務院發布《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，城鎮棚戶區改造持續推進。

●各地穩步推進戶籍制度改革，特大城市在積分落戶政策方面積極探索

截至2015年11月，25個省份出台了本省深化戶籍制度改革的實施意見。概括來看，各省份普遍採用了合法穩定住所(含租賃)、合法穩定就業、參加城鎮社會保險3個指標，形成了以城市規模為分類標準的差別化人口遷移和落戶政策。一是縣城及以下城鎮的落戶限制全面放開；二是在城區人口50~100萬的城市落戶，一般要求合法穩定住所(含租賃)、合法穩定就業兩項同時具備，有的省份還規定了年限要求（一般為1~2年）；三是在城區人口100萬~500萬人的城市落戶，一般要求合法穩定住所(含租賃)、合法穩定就業、參加城鎮社會保險達到一定年限三項同時具備；四是城區人口500萬人以上的城市總體態勢是要嚴格控制人口規模。在居住證制度實施方面，多數省份規定「在本省份居住滿半年以上，可在居住地申領居住證」，取得居住證後即享有與本地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利；滿足一定年限後，享有與本地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利。一些特大城市加快公布積分落戶政策，北京在通州區探索積分落戶政策的基礎上，2015年底《北京市積分落戶管理辦法(徵求意見稿)》正式公布，向社會公開徵集意見。成都已初步制定居住證積分管理辦法。

2016:展望

新型城鎮化綜合試點將獲得更多可複製經驗

國家將突出用好新型城鎮化綜合試點這個抓手，把一些重大項目、重大工程和重大政策向第一批和第二批新型城鎮化綜合試點城市（鎮）傾斜。試點地區在國家的支持下將加快改革探索步伐，逐步摸索出符合自身發展實際的新型城鎮化道路。國家將加大對新型城鎮化試點地區的探索效果進行總結評估，可推廣的經驗向全國其他地區推廣，並進一步出台相關配套政策。國家將依託11部委建立健全試點工作聯合指導機制，進一步擴大新型城鎮化綜合試點範圍，加快對城鎮化各重點領域的點上突破。

「一融雙新」工程繼續增強新型城鎮化動力

2016年，國家將以人的城鎮化為核心,以中小城市發展和新興城市建設為重點,繼續實施「一融雙新」工程，農民工融入城鎮、新生中小城市培育、新型城市建設等方面將取得新突破。國家將切實發揮消費需求「倍增器」和投資需求「加速器」的作用，進一步擴大城鎮消費群體，加快推進消費升級和潛力釋放，增進城市基礎設施、公共服務設施及住宅建設投資需求，將從供給和需求兩方面增強新型城鎮化的動力。

開發區轉型和產城融合試點有序推進

2016年，按照產城融合發展的理念，開發區轉型和產城融合試點有望進一步推進，試點地區通過土地管理制度、產業園區運營模式、戶籍制度和行政管理制度等創新，加快產業園區從單一的生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型，推動形成產業發展基礎較好、城市服務功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區，培育一批新的經濟增長點或增長極,為新型城鎮化探索路徑，發揮推動以人為核心的新型城鎮化、帶動經濟提質增效升級的積極作用。

城市建設融資機制創新加快探索

2015年實施地方政府債務置換、國家發展改革委發布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》、財政部對外公布總投資規模約1800億元的30個政府和社會資本合作（PPP）示範項目，都有利於擴大城市建設的資金來源。2016年在城市供水、供暖、污水處理等多個領域還將繼續擴大政府和社會資本合作（PPP）合作步伐，城市建設融資機制進一步趨於完善。

城市的宜居性和持續性將進一步提高

各地將圍繞2015年底召開的中央城市工作會議精神，把城市工作作為各地推進新型城鎮化的重點任務來抓，加快轉變城市發展方式，進一步統籌空間、規模、產業三大結構，規劃、建設、管理三大環節，改革、科技、文化三大動力，生產、生活、生態三大布局以及政府、社會、市民三大主體，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，城市環境治理、人民生活質量、城市可持續發展能力有望有所提升。

（來源：中國經濟導報）

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