從嚴治吏的十個疑惑 ——公眾官員究竟怎麼想怎麼看

——公眾官員究竟怎麼想怎麼看《 人民論壇 》（2014年第6期）

◆從嚴治吏能否徹底扭轉不良官風

◆出重拳、用重典，是不是過嚴了

◆變花招應對的官員有多少

◆抱怨的官員有多少

◆會不會因此形成一輪官員下海潮

◆會不會因此給官員尤其是基層官員漲工資

◆會不會減弱官員幹事動力

◆能否為深化改革掃除障礙

◆對黨的治理能力信心提高了多少

◆制度建設能不能跟得上

十八大以來，從「"老虎』、"蒼蠅』一起打」到出台「八項規定」，從反「四風」到「群眾路線教育實踐活動」，持續一年多的政府部門新「整風運動」，幾乎涵蓋了從「舌尖」到「車輪」，從座椅到卡券等多個方面，多項規定和禁令的密集出台，形成了反腐倡廉的「高壓態勢」。

官風好轉，整個社會風氣也為之一新。但是，讚許期待的同時，公眾也有不少疑慮和擔憂，甚至一些平時隱性收入高的公務員也抱怨聲四起，發出「為官不易」、「官不好當」的感嘆。從嚴治吏一年多來，幹部群眾究竟是怎樣想怎樣看的，人民論壇問卷調查中心在隨機採訪600位幹部群眾（其中黨政幹部238人）的基礎上，梳理歸納出了高壓反腐態勢下黨政幹部和社會公眾最關心、最疑惑的十個問題（見左）。

圍繞「從嚴治吏十個疑惑」，人民論壇問卷調查中心設計了專題問卷，針對網友和黨政幹部群體進行了調查，一系列調查結果發人深思：74.84％的官員認為從嚴治吏「可徹底扭轉不良官風」，持相同態度的受訪公眾比例為50.94%；72.02%的幹部和88.56%的公眾認為中央「出重拳」治吏恰如其分；51.52%的受訪公眾認為「大部分」的官員會抱怨，佔比47.45%的黨政幹部選擇「半數左右」……

從嚴治吏是治國理政的關鍵。習近平總書記在全國組織工作會議上強調，黨要管黨，首先要管好乾部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏。堅持和發展中國特色社會主義，實現中華民族偉大復興的中國夢，必須把從嚴治黨要求重點落實到從嚴治吏上。嚴是最好的保護，也是最大的愛護。

60多年前，中國共產黨執政，以革除一切舊弊的英勇氣概，蕩滌了官場的污泥濁水，迅速開創了一心為公、勤政為民的清新風尚。站在新的歷史關口，面對全面深化改革的艱巨任務，中國官場積弊已經到了非整治不可的地步了。面對從嚴治吏存在的諸多疑惑，我們用不著驚慌退縮，「治吏必用重典」、「矯枉必然過正」，只有切實做到幹部清正、政府清廉、政治清明，讓真正想幹事、能幹事的幹部獲得發展的舞台，才能實現中華民族偉大復興的中國夢。

——人民論壇「特別策劃」組高壓反腐、從嚴治吏，官員及公眾真實想法——公眾與黨政幹部認知對比分析報告《 人民論壇 》（2014年第6期）

人民論壇問卷調查中心

調查說明

調查時間：1月25日－2月28日

調查樣本：公眾樣本11275人（以網路調查為主）

黨政幹部樣本3450人（以書面調查為主）

調查方法

公眾樣本以網友為主，在人民論壇網、人民網、網易、鳳凰網四家網站推出網路問卷，截止2月28日參與人數11275位；黨政幹部樣本依託人民論壇理論調研基地與戰略合作單位，面向東中西部12個省市的黨政幹部隨機發放書面問卷3500份，回收有效問卷3450份。

數據處理：數據保留到小數點後兩位

基本結論

「從嚴治吏十個疑惑」黨政幹部與公眾調查結果對比

◆從嚴治吏能否徹底扭轉不良官風？持積極肯定態度的受訪官員佔比74.84％，受訪公眾佔比為50.94%。

◆出重拳、用重典，是不是過嚴了？88.56%的公眾和72.02%的幹部認為中央「出重拳」治吏恰如其分。

◆變花招應對的官員有多少？47.95%受訪公眾選擇「大多數」，而持此觀點的受訪黨政幹部佔比僅為16.69%。

◆抱怨的官員有多少？51.52%的受訪公眾認為「大部分」的官員會抱怨；佔比47.45%的黨政幹部選擇「半數左右」。

◆會不會因此形成一輪官員下海潮？高達82.81%的公眾認為「較小可能會」和「不會」，50.65％的受訪幹部認為「可能性較小」。

◆會不會因此給官員尤其是基層官員漲工資？76.46%的受訪幹部認為「沒有可能」和「可能性較小」；50.89%的受訪公眾認為「可能性較大」和「完全可能」。

◆會不會減弱官員幹事動力？54.99％的公眾選擇了「不會」和「較小可能」；認為「完全會」和「較大可能會」的幹部有37.4%。

◆能否為深化改革掃除障礙？53.23％的公眾選擇「較大可能」，官員認同度更高，達84％。

◆對黨的治理能力信心提高了多少？選擇「很多」、「較多」的黨政幹部佔比達35.42%，八成多的公眾對黨的治理能力信心提升。

◆制度建設能不能跟得上？超過五成的公眾對從嚴治官的制度化信心不足，只有53.21%的受訪幹部選擇「完全能」和「較高程度能」。

從嚴治吏背景下的官員六種心態

◆心態一：壓力大了。51.35％的黨政幹部認為與以前相比壓力「大了很多，不敢去高檔場所吃喝娛樂了」。

◆心態二：信心足了。對黨的治理能力信心提高，選擇「有所提升」的黨政幹部有45.33％，選擇「較多」和「很多」的分別為27.15%和8.27%。

◆心態三：牢騷多了。參與調查的黨政幹部中，有11.21%認為「大部分」的官員會抱怨，47.45%的選擇「半數左右」，兩項相加比例達58.66%。

◆心態四：更糾結了。在回答「會不會因此形成一輪官員下海潮」的提問中，認為「可能性較大」和「完全會」的幹部有32.31％；「會不會減弱幹部幹事的動力」，認為「完全會」和「較大可能會」的幹部有37.4%。

◆心態五：境界提升了。當被問及「是否贊同『只要工作出色，適當腐敗是可以接受的』」時，75.32％的受訪幹部認為「私拿一針一線都是腐敗，決不容忍」。

◆心態六：期待「剛性制度環境」。在比較了「領導核心」、「制度環境」、「政治氛圍」等幾項因素後，70.16％的受訪幹部認為「剛性的制度環境」最為關鍵。

深入分析

八項規定到底能管多久？從嚴治吏能否徹底扭轉不好官風？會不會減弱官員幹事動力？制度建設能不能跟得上？為了客觀、深入了解幹部群眾當前的內心真實想法，人民論壇問卷調查中心隨機採訪了600位幹部群眾（其中黨政幹部238人），在此基礎上整理出最受關注的「從嚴治吏十個疑惑」，並分為黨政幹部問卷與公眾問卷，分別實施了調查。

（一）從嚴治吏能否徹底扭轉不良官風

持積極肯定態度的受訪官員佔比74.84％；持積極肯定態度的受訪公眾比例為50.94%

據對人民論壇網、人民網、網易、鳳凰網四家網站11275位網友的調查結果顯示，受訪公眾持積極肯定態度的總計佔比50.94%，即認為「完全可能」（11.98%）和「可能性較大」（38.96%）的；持相對消極態度總計佔比32.88％，即認為「可能性較小」（20.06％）和「不可能」（12.82％）的，另有16.18％的公眾選擇「不清楚」。調查數據顯示，超過五成的公眾持積極態度，表明了公眾對「整風運動」取得實效的肯定和信心；但仍有三成多的公眾持消極態度，近二成的公眾持觀望態度，也從一個側面說明了徹底扭轉黨風不易，需要真刀實槍抓實推進。

據對3450位黨政幹部隨機調查的結果顯示，受訪官員持積極肯定態度的總計佔比74.84％(51.25％的認為「可能性較大」，23.59％的認為「完全可能」)；只有25.16％的受訪官員認為「可能性較小」（佔比20.08％）和「不可能」（佔比5.08％），可見大多數幹部認為中央從嚴治吏成效顯著，假以時日，定能徹底扭轉官風。

對比分析上述數據，緣何持肯定態度的公眾佔比相比官員低20%左右，相當部分受訪公眾在此問題上還持悲觀或觀望態度？調查發現，雖然公眾對當前的從嚴治吏成效高度肯定、充滿期待，但對「徹底」扭轉不良官風存在一些擔憂，其中比較突出的心態就是擔心會不會是一陣風、會不會反彈、到底能堅持多久。不少受訪者表示，當前從嚴治吏成效顯著，大快人心，怕就怕整一整好一些，當風頭過了以後，各種不良作風又再反彈。

（二）出重拳、用重典，是不是過嚴了

88.56%的公眾和72.02%的幹部認為中央「出重拳」治吏恰如其分，可見中央從嚴治吏深得官心民心

從嚴治吏撩動了不少人的癢與痛，有人抱怨「當官日子不好過了」、「這年頭做官比挖煤風險還高」，出重拳、用重典，是不是過嚴了？

調查結果顯示，88.56%的公眾和72.02%的幹部認為中央「出重拳」治官並未過嚴、「矯枉必須過正」。認為「有點」和「過了」的幹部總佔比僅為22.77%；持同樣觀點的公眾則只有7.75%。

正所謂「官者，管也。」（《禮記》）自古以來，官吏就是管人的職業，且常常無所不管。「官若腐敗或糊塗或自私或無能則遭殃的是國和民，更甚者禍國殃民直至民反。」河南省南陽市某縣發改委退休老幹部趙某分析。最好的治國，必然首先要治吏，官員的「禮義廉恥，國之四維；四維不張，國將不國」（毛澤東語）。重拳治官，發聲自中央，實則是對強烈的民意訴求的積極回應。

（三）變花招應對的官員有多少

47.95%受訪公眾認為變花招應對反「四風」舉措的官員是「大多數」，而持此觀點的受訪黨政幹部佔比僅為16.69%

47.95%受訪公眾認為「大多數」官員會變花招應對；而持此觀點的受訪黨政幹部佔比僅為16.69%。這組數據較為客觀地反映了當前網友想法與官場現實的差距。在網路世界，官員群體被污名化現象長期存在，這種刻板印象也影響了網友對此輪從嚴治吏落實程度的判斷，在是否變花招應對這一問題上，因為身處其間，受訪黨政幹部的觀點顯然更接近事實，僅16.69%受訪幹部認為「大多數」官員會變花招應對，顯示了從嚴治吏舉措落實的有效性。

另一問題也印證了從嚴治吏的紮實有力。當我們具體問及「在您的單位，反對『四風』要求落實情況」時，選擇「部分走樣」和「大多走樣」的黨政幹部總共僅有18.01%（分別為12.45%和5.56%），有44.67%的受訪幹部選擇了「嚴格執行，全面落實」，34.23%的人選擇了「部分落實」。

需要指出的是，仍有過半受訪黨政幹部（佔比51.04%）認為有「少部分」官員會變花招應對，如何讓這「小部分」官員的花招失效，仍是接下來反對「四風」、從嚴治吏需要解決的課題。中國是人情社會，加上利益多元化、博弈複雜化，受地緣、業緣等關係的影響，官員之間往往很難鐵面無私地面對自己的同僚，這就需要進一步完善有關制度建設。

（四）抱怨的官員有多少

51.52%的受訪公眾認為「大部分」的官員會抱怨；佔比47.45%的黨政幹部選擇「半數左右」

51.52%的受訪公眾認為「大部分」的官員會抱怨，而認為會抱怨的官員占「半數左右」為25.28%，另有14.86%的公眾選擇「少部分」，8.24%的表示「說不清」。可見，超過七成的公眾認為半數以上的幹部會抱怨。

值得注意的是，參與調查的黨政幹部中，有11.21%認為「大部分」的官員會抱怨，47.45%的選擇「半數左右」，兩項相加比例達58.66%。可見，對從嚴治吏有抱怨、有牢騷成為不少幹部的真實心態。

自古由儉入奢易，由奢入儉難，以前部分官員過慣了「奢侈」日子，如今要求其過正常日子，自然會有抱怨。但這樣的調查結果也反映出，在從嚴治吏的同時，如何回應好黨政幹部群體的正當利益訴求應當成為我們必須直面的課題。正如新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年所說，「中國的腐敗不僅僅是一種官場現象，整個社會都存在著。反腐一定要現實，太理想化，反腐敗就轉化不成制度優勢」。

（五）會不會因此形成一輪官員下海潮

高達82.81%的公眾認為「較小可能會」和「不會」，50.65％的受訪幹部認為「可能性較小」

有高達82.81％的受訪者認為「較小可能會」和「不會」；認為「可能性較大」和「完全會」的幹部和公眾分別只有32.31％和14.43％。50.65％的受訪幹部認為「可能性較小」，16.22％的人認為「沒有可能」，兩項相加達到66.87％。

這種看似糾結的選擇背後，卻是理性人權衡利弊後的審慎考量。雖有種種不如意，但徹底拋棄這種「雞肋」生活，另覓出路的公務員還是少數。畢竟，「與存在很多發展機會的大城市相比，在中小城市，公務員收入穩定，社會地位難以超越」。河北省衡水學院教師李某的看法或許道出不少中小城市公務員的心聲。公務員的「含金量」雖已有減弱之勢，但只要社會官本位沒有根本改變，「公務員熱」就不會真正減退。

（六）會不會因此給官員尤其是基層官員漲工資

76.46%的受訪幹部認為「沒有可能」和「可能性較小」；50.89%的受訪公眾認為「可能性較大」和「完全可能」

76.46%的受訪幹部認為「沒有可能」和「可能性較小」（分別各佔比35.11%、41.35%），認為「完全可能」和「可能性較大」的受訪幹部只有22.98％（0.56％的人「不清楚」）。相比起來，過半公眾（佔比為50.89%）認為給官員尤其是基層官員漲工資的「可能性較大」和「完全可能」（具體來說選擇「完全會」的為15.11％，選擇「較大可能會」的35.78％），認為「不會」和「較小可能會」的有38.28％，另有10.83％的人「不清楚」。從中可以明顯看出，在公務員漲薪的問題上，社會輿論和黨政幹部群體看法大相徑庭。

「非公務員不了解情況，總覺得好處都被公務員佔了。」對此，河南省南陽市某縣發改委受訪幹部張自娟感慨，「一個40多年工齡、當了20年的公社書記加10多年不腐敗的縣直一把手，至今的退休金還不到兩千塊。　　

（七）會不會減弱官員幹事動力

超出半數的公眾選擇了「不會」和「較小可能」，共達54.99％；認為「完全會」和「較大可能會」的幹部有37.4%，公眾也有39.75%

調查發現，超出半數的公眾選擇了「不會」和「較小可能」（分別為37.26％和17.73％），共達54.99％，而選擇這兩項的幹部總佔比達58.1％（選「不會」的佔11.83％，選「較小可能會」的佔46.27％）；認為「完全會」和「較大可能會」的幹部有37.4%，公眾也有39.75%（選擇「不清楚」的幹部有4.5%、公眾有5.26%）。可見，在此問題上兩個群體比例相當，看法較為一致。

但仍有一些細微分歧值得我們注意。比如，認為從嚴治官不會降低官員幹事熱情的公眾有37.26％，但選擇「不會」的幹部只有11.83％，更多的幹部還是較為審慎地選擇了「較小可能會」。有受訪幹部表示，中央的政策部署本身沒有過頭，但在各地具體執行過程中，有些過頭之處，這影響了部分黨政幹部幹事的動力。但正如貴州省貴陽市雲岩區委群眾工作委員會副書記黃偉所認為的，「治官和改革發展並不矛盾，反而有利於改革發展，讓為民務實清廉的官員脫穎而出，更多地填充不作為或腐敗官員的空缺，也有利於為改革發展營造公平公正的大環境」。

（八）能否為深化改革掃除障礙

53.23％的公眾認為保持當前治吏態勢，「較大可能」為深化改革掃除障礙，官員認同度更高，達84％

調查顯示，超五成公眾認為整治官風「完全」（19.36％）和「有較大可能」（33.87％）為深化改革掃除障礙。選擇「不會」和「較小可能」的有42.29％（分別佔比18.03％、24.26％），另有4.49％的人「不清楚」。與公眾相比，超過84％的黨政幹部認為新一屆中央領導層「打鐵自身硬」，從嚴治官效果已經顯現，持之以恆，「完全」和「較大可能」能為深化改革掃除障礙（具體佔比41.22％和43.56％）。

對比分析可知，黨政幹部要比公眾更加樂觀，也更加認同中央從嚴治吏的效果。為何「被整」的群體反而喝彩更多？而受惠的公眾卻謹慎觀望？中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生教授認為，「讓公眾在改革的過程中產生歸屬感和信賴感尤為重要」。

（九）對黨的治理能力信心提高了多少

選擇「很多」、「較多」的黨政幹部佔比達35.42%，八成多的公眾對黨的治理能力信心提升

「對黨的治理能力信心提高了多少？」選擇「有所提升」的黨政幹部有45.33％，選擇「較多」和「很多」的分別為27.15%和8.27%，另有19.22%的黨政幹部認為「沒有提高」。在參與調查的公眾中，有49.84％的人對黨的治理能力信心「有所提升」，提升「較多」和「很多」的共有30.55％，「沒有提高」的有16.51％，選擇「下降」的則有3.1％。

公眾和黨政幹部對黨的治理能力的普遍提升，反應了社會對新一屆中央領導集體執政一年多工作的充分肯定，更體現了反腐倡廉系列舉措的深得民心。

（十）制度建設能不能跟得上

超過五成的公眾對從嚴治吏的制度化信心不足，只有53.21%的受訪幹部選擇「完全能」和「較高程度能」

從問卷調查結果可知，22.28％的受訪公眾認為制度建設能跟得上的「程度較低」，認為「不能跟上」的受訪者有23.57％。也就是說，超過五成的公眾對從嚴治吏的制度化、常態化持有疑問。這與仍有53.21%的受訪幹部選擇「完全能」和「較高程度能」的調查結果形成了鮮明對照。

整治官風能否避免曇花一現的運動式收場？美國佛羅里達州立大學政治學系教授楊開封認為，治官政策與既有制度架構間存在的衝突，影響了官風整治的制度化和常態化。例如，在一些腐敗案中，企業的走私與漏稅行為之所以被地方官員縱容，是因為其結果可能促進經濟發展。

而另一方面，質疑固然為每個公民應有的權利，但質疑也只是開始，提出建設性意見、推動問題解決制度完善，質疑才更有積極現實的意義。彌合「不信任裂痕」，凝聚「社會共同體」意識，需要政府帶頭使權力在陽光下運行，只有這樣，現代政治文明才能有堅實的土壤，制度體制健全才會指日可期。

（執筆：人民論壇記者袁靜）

從嚴治吏背景下的官員六種心態《 人民論壇 》（）

人民論壇問卷調查中心

人民論壇雜誌通過向東中西部10多個省市的黨政幹部隨機發放書面問卷，有效調查了3450位黨政幹部，結果顯示，壓力大了、信心足了、牢騷多了、更糾結了等六大心態較為普遍，值得關注。

心態一：壓力大了

「從嚴治官、高壓反腐，給您帶來的壓力程度如何？」參與調查的黨政幹部中，51.35％的人認為與以前相比壓力「大了很多，不敢去高檔場所吃喝娛樂了」；38.77％的人認為壓力「大了一些，各種應酬、灰色收入等更謹慎了」，兩項相加共計達90.12%；另有3.25％的人選擇了「壓力相同，以前咋樣現在還咋樣」，2.98%的人認為「壓力減輕，自身清正，作風建設越嚴越好」；選擇「其他」的有3.65％。

黨中央反對「四風」多管其下，深得民心，不少市民用論壇、微博等對政府機關不良行為予以「曝光」，讓一些貪污腐敗、公款吃喝、紅白喜事大操大辦、鋪張浪費失去了市場，為今年的春節增添了清閑、清廉的新元素。湖南衡陽市委講師團成新平在接受人民論壇記者採訪時指出，當前黨政幹部的壓力確實大了，這種大「大得好」，官員壓力大了，群眾心就歡了。

心態二：信心足了

「對黨的治理能力信心提高了多少？」選擇「有所提升」的黨政幹部有45.33％，選擇「較多」和「很多」的分別為27.15%和8.27%，另有19.22%的黨政幹部認為「沒有提高」。

人民論壇記者調查顯示，絕大多數幹部內心完全支持與認同這樣的整治，「『老虎』、『蒼蠅』一起打」、反四風，落實群眾路線教育，對新一屆中央領導集體一年多來的舉措持肯定態度。

從嚴治吏能否徹底扭轉不良官風？受訪官員持積極肯定態度的總計佔比74.84％(51.25％的認為「可能性較大」，23.59％的認為「完全可能」)；只有25.16％的受訪官員認為「可能性較小」（佔比20.08％）和「不可能」（佔比5.08％），可見大多數幹部對中央從嚴治官信心十足。

心態三：牢騷多了

參與調查的黨政幹部中，有11.21%認為「大部分」的官員會抱怨，47.45%的選擇「半數左右」，兩項相加比例達58.66%。可見，對從嚴治吏有抱怨、有牢騷成為不少幹部的真實心態。該如何看待部分黨政幹部的這種「牢騷」？有專家一針見血指出：自古由儉入奢易，由奢入儉難，以前部分官員過慣了「奢侈」日子，如今要求其過正常日子，自然會有抱怨，抱怨越大說明反對「四風」的成效越是顯著，「官不聊生」才能民眾幸福。

官員「叫苦」、抱怨最多的有哪些？「整風只是整了普通幹部，領導該幹嘛還是幹嘛」列第一，占受訪幹部的35.66％；緊接著依次為「工資不高責任不小，既要馬兒跑又要馬兒少吃草，誰還願做官」（佔28.32％）、「官場潛規則如此，趁著還在位，誰不想撈點實際的」（18.93％）；而「當官風險高，常常一百個成績抵不了一個錯誤，如此治吏不公平」、「要求脫離實際，官員也是人，不能苛求官員單方面遵守」兩項分列其後，佔比15.33％和13.22％；另有2.15％選擇了「其他」。

不少受訪幹部表示，中央從嚴治吏我們完全贊成，但也要注意維護黨政幹部群體的正當權益，對一些已不適應當前社會發展的黨紀黨規也要進行修改完善。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年教授指出，反腐也好、整治官風也好，「辦法一定要細，從上世紀80年代到現在那麼多反腐條規，如果隨便哪一個都算，可能就沒人給你幹活了」。

心態四：更糾結了

受訪過程中，不少基層幹部表示，工資待遇原本就偏低，如果把各種補貼、福利都一刀切地取消，利益受損，幹部晉陞渠道又極為有限，去還是留讓人糾結。在回答「會不會因此形成一輪官員下海潮」的提問中，認為「可能性較大」和「完全會」的幹部有32.31％。這揭示了當前部分黨政幹部把公務員崗位當成「雞肋」的心態，即食之無味，棄之可惜。

去年５月份，人民論壇雜誌所進行的「基層幹部被誤讀狀況調查」揭示了不少地區基層幹部待遇差、空間窄、壓力大，其生存狀態並沒有外界想像的那麼好。在從嚴治吏的背景下，少部分官員想離職下海實屬正常。

另一種糾結心態表現在是不是還要儘力幹活上，在回答「會不會減弱幹部幹事的動力」這一問題時，調查發現，認為「完全會」和「較大可能會」的幹部有37.4%。「正常陽光的工資增長機制建立很有必要，有一個現象必須要警惕，即為『既然撈不到好處，我也不幹活了』。」江西省社會科學院黨組書記姜瑋也認為。可見，在嚴厲整風的同時，也需要有防止小部分官員工作懈怠的對策。

心態五：境界提升了

當被問及「是否贊同『只要工作出色，適當腐敗是可以接受的』」時，75.32％的受訪幹部認為「私拿一針一線都是腐敗，決不容忍」，但也有17.45％的人選擇了「比較同意」和「非常同意」（分別佔比10.12％和7.33％），另有7.23％的人選擇了「說不清」。雖然與決不容忍腐敗的人數相比，17.45％的比例只不過代表了少數幹部的看法。但是，公務人員尤其是領導幹部，「一著不慎毀於一旦。不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵」。

從嚴治黨，關鍵在從嚴治吏。各級黨政幹部身系人民群眾的福祉，身肩改革發展的重任，身負民族復興的使命，必須處處作群眾的表率、社會的楷模。榜樣的力量始終為一個時代所需。官員道德失范、社會權威甭壞，諸如此類，正提醒我們那些為了政績「可以容忍適當腐敗」的「少數官員」正如何腐蝕著榜樣的力量。就像中國行政管理學會副秘書長沈榮華在研究腐敗心理的基礎上指出的，「潛在的腐敗分子通常會在收益與風險間進行權衡，如果腐敗問題得不到及時的揭露，嚴厲的處罰，從事腐敗活動風險小獲利大，就會鋌而走險」。

高壓反腐、從嚴治官，看似事無巨細，實則用功深遠。「踏石有印，抓鐵有痕」，每向不良作風觸動一寸，都是累積通向新制度的更多一點基礎；「面壁成佛」，官員自我境界的每一點提升，都是邁向清明政治的更近一步。

心態六：期待「剛性制度環境」

到底如何才能保持當前治理成果？在比較了「領導核心」、「制度環境」、「政治氛圍」等幾項因素後，70.16％的受訪幹部認為「剛性的制度環境」最為關鍵。經濟學家林毅夫認為，比起有形的公共品，政府應加大對諸如「規則、標準、政策」等無形的公共品的提供。因為「制度上的建設和改善能增進生產力、促進競爭，從而提高資源配置的效率、減少社會發展的風險和不確定性」。

然而，「制度」在微觀層面究竟如何作用？其解決問題、平息矛盾的機制究竟是怎樣的？只有充分了解和掌握了這些，制度約束、制度反腐方才可能。而這些，又仰賴制度建設的外在環境。調查中，除了「剛性的制度環境」外，也有超過半數的受訪幹部認為「強有力的領導核心」（53.33％）和「賦予社會和人民群眾必要的監督權」（52.12％）很重要。而「民主法治的政治氛圍」（49.38％）、「官員主動報告相關情況，財產公示立即推進」（36.22％）位列其後（選擇「其他」的3.15％）。在受訪幹部們看來，這些因素都雖不是最重要的，也是制度建設須臾不可缺的。

（執筆：人民論壇記者　袁靜）

幹部聲音

如何看待上有政策下有對策

農工黨中央宣傳部主任科員顧建軍：我相信中央反腐倡廉的決心是不會改變的，老百姓對腐敗現象是不答應的，反腐倡廉一定會堅持到底。縱然腐敗分子耍花招、找對策，但隨著反腐倡廉機制的日益完善，制度化、法制化的確立，各種漏洞都會被補上，想找到空子、找出對策越來越難，中央整治官風一定會見成效。

制度建設能否跟得上

湖南省衡陽市委講師團成新平：讓一切回歸正常，必須深入推進幹部作風建設。「黨風正則人心齊，人心齊則事業興」。各級黨員幹部只有站在講政治、講大局的高度，加強黨性修養，擺正公私關係，增強使命意識，強化責任擔當，從思想上摒棄「特權情結」，杜絕「慵懶散」，做到公款姓公，一分一厘不亂花，公權為民，一絲一毫不私用，真正把為民服務的理念植根於腦海中，融入到血脈里，才能做到「權為民所用，情為民所系，利為民所謀」。讓一切回歸正常，必須完善標本兼治的制度體系。建立健全不願腐的自律機制、不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。用制度管人，按制度辦事，避免「一陣風」式反腐，不斷完善懲治預防腐敗體系，常抓不懈，從源頭上剷除滋生腐敗的土壤，在制度上引導和督查黨員幹部清廉自守、乾淨幹事，自覺抵禦各種誘惑，耐得住寂寞、穩得住心神、管得住行為、守得住清白，以黨性修養塑造人性之美，以黨紀國法糾正行為之偏，以理想信念補強精神之「鈣」。進一步推進黨務公開、政務公開，把權力關進位度的「籠子」，讓權力在陽光下運行。

湖北省某市街道辦事處幹部：制度建設是個長期的、系統的工程，不可能通過幾次活動就能形成，當前，中國處於快速轉型期，而恰恰很多問題發生的根源就是制度性的，需要完善制度是肯定的，但不可能這麼簡單，這麼迅速就能將制度建設跟上。當然，我們不能就此失去信心，因為，官風的整治畢竟是個開端，是長期制度建設的開始，也算是萬里長征開始了第一步，對此，我們要有期待，而且，要給我們的黨、我們的政府一些時間，做什麼事都不能急於求成，那樣欲速則不達。

會不會因此形成一輪官員下海潮

江西省社會科學院黨組書記姜瑋：流水不腐，一個正常的社會也是如此，如果公務員系統只能進不能出，說明這個體制是僵化和沒有活力的，是與現代社會發展趨勢背道而馳的。中國幾千年沿襲的官本位文化目前還是大有市場，整體上來看，公務員社會地位比較高，工作穩定，保障性也好於很多其他的職業，對於幾百萬的公務員隊伍來說，幾個甚至幾十個人的退出並不能說明什麼問題，從統計的角度來看，甚至可以忽略不計，只不過恰好趕上了新時期的反腐敗形勢，經過媒體傳播放大了，讓人產生了「下海潮」的錯覺，部分公務員聲稱要「下海」，也更多是發發牢騷式的調侃和吐槽，真正行動的並不多。當然，正常陽光的工資增長機制建立也很有必要，但是有一個現象必須要警惕，即為「既然撈不到好處，我也不幹活了」。「門難進、臉難看，事難辦」的現象會不會更為嚴重，公務員幹活的激情和動力會不會弱化，進而導致改革發展步伐的放緩，都是值得思考的問題。治理官風、官氣，正是改革發展的前提條件，反腐敗不是既得利益集團之間爭權奪利的戰場，而是全面深化改革的辦法，是不斷消除滋生腐敗的體制弊端，包括讓制度剛性良好運轉、強化權力運行制約和監督，以構建現代治理體系，彰顯黨的先進性和純潔性的根本性舉措。

會不會減弱公務員幹事熱情和動力

河南省某市信訪局幹部郭明：對於絕大多數地方幹部，內心都渴望行大道、做好官、辦實事，誰也不願意承受走歪門邪道的良心譴責，誰也不願意違法亂紀整天提心弔膽。從嚴治吏，治的是讓那些通過走關係打招呼獲得晉陞的少數幹部，維護和幫助的是絕大多數通過工作實績和為民情懷獲得晉陞的幹部，所以從嚴治吏只會減弱少數幹部的幹事動力，而幫助絕大多數幹部優化政治生態，提升他們正正派派做人做事的動力和信心。

從嚴治吏能否為深化改革掃除障礙

中共貴陽市雲岩區委群眾工作委員會副書記黃偉：從嚴治吏確實是為深化改革掃除障礙的重要因素，但這只是一個方面。深化改革涉及的問題太多太廣，重點是要打破既得利益群體的阻礙，使改革和反改革的力量此漲彼消，盡量用實效去團結和贏得中間力量的支持。

會不會因此給官員尤其是基層官員漲工資

河南省某市紀委幹部：一是現在八項規定及十幾個禁令，不全是針對公務員的嗎？如果在這種情況下給公務員漲工資，群眾不會願意的；二是現在社會存在很多矛盾沒有解決，現在的社會是只能聽到公務員日子不好過的新聞，但不能有公務員漲工資、福利有多好的消息，如果有好消息，一定群起而攻之，那樣不是給國家添亂嗎，所以，短期內肯定不會漲工資的。

反四風能否解決根本問題

北京市工商局某科員：在基層，區縣一級公務員中，官僚主義、享樂主義、奢靡之風並不明顯，因為微博的工資根本沒資格享樂，大部分人都很清貧，比較嚴重的是形式主義。例如上邊反四風、要求踐行群眾路線，要求副處級以上幹部都寫自查自糾報告。民主生活會上，領導講的內容都挺好，但這只是為了應付會議，為了完成任務，報告交了也沒見作風有明顯改觀。

北京市某區發改委王某：對於這次中央的「從嚴治吏」，整體來看，我覺得還是非常有必要的。現在幹群關係確實不太融洽，部分官員身上確實有著官僚習氣，通過中央的「從嚴治吏」，應該能對治理官場不良習氣有一定作用。就我個人而言，感覺既有好處，也有困惑。好處呢，應酬少了，既不用給上級單位和領導送禮了，也沒有人來「公關」我們了；困惑之處也有很多，比如，民主生活會每人都要給領導提意見，這個讓我們很多人都感覺很為難。意見提得重了，擔心領導不高興；不提，又通不過，真是令人左右為難呀！

如何看待公眾信任度不高的現象

貴州省畢節市某掛職幹部：這個是可以理解的，而且，確實需要整頓。這些年來由於權力不受監督，沒有形成監督機制，於是絕對的權力產生了絕對的腐敗，並且，腐敗呈高發、多發，公眾看到的、聽到的、了解到的官場腐敗案例太多、太無奈，公眾的被剝奪感一直存在，對此較為悲觀是可以理解的，仇官仇特權的情緒也不可能短期內緩解，也不可能就此同情官員們的處境，這些情緒積累得太久太長，是需要釋放和發泄一下。

遼寧省大連市某街道鍾某：作為一名普通的公務人員，我們切切實實地感受到當前整治作風的從嚴、從實、從長。可能很多方面，老百姓通過媒體有了一定了解，但也許無親身感受，了解得比較有限。從自身感受來說，這次整風給我們公務員群體的普遍感覺是長期的、制度性的，不是短期行為和走個過場，我們也切實看到身邊出問題的同事得到很嚴厲的懲罰。公眾的信任度會隨著時間不斷提高的。

從嚴治吏是否過了頭

甘肅省辦公廳張處長：我覺得中央的政策部署本身沒有過頭，但據我所知，在各地具體執行過程中，有些過頭之處。比如，聽說有的部門為了節儉，辦公室列印紙都要按照頁數認領，打多少領多少，這樣雖說減少了辦公支出，但卻不利於效率提升。說到這裡，往深處看，我認為現在的從嚴治吏，更多的約束官員，改變官員身上的一些不良習氣，這個很重要、很有必要。但是，既要有改的勇氣，也要有立的智慧。何為立呢？這就是，在改掉官員不良習氣的同時，更應該關注官員如何提升的話題。比如，你們調查中提到的官員幹事熱情下降的問題，我認為是存在的。如何在收入低的情況下，提陞官員熱情，這個我認為光靠整風運動還不夠，還需要制度上的創新。

河南省南陽市某縣發改委老幹部張女士：自古衙門就是民的靠山，而官是民的主事。官清且明斷體民乃民之福社稷之幸。官若腐敗或糊塗或自私或無能則遭泱的是國和民，更甚者禍國殃民直至民反。所以從嚴治官是利國利民的重要決策，也是對官員自身的保護，以免官員做出上愧對國下愧對民或愧對祖宗後代的事來。

（人民論壇編輯部採訪整理）

反腐制度設計要給人以合理期待——訪新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年《 人民論壇 》（2014年第6期）

人民論壇記者袁靜

觀點摘要

●制度的建立首先就要給人一個合理的期待，才能使之制度化。如果對人不合理，要求人人沒有自己的利益，全部大公無私，那就沒法制度化，就不需要制度了

●依靠黨內反腐敗，必須界限清晰。反腐敗的目標不僅僅是要把腐敗官員清除出來，而且要幹部幹活好、好乾活，把改革推向前去

●長期以來中國共產黨的教育給民眾過高的期待，官員被當成道德的化身，可以不吃不喝，民眾發現實際上並不是這樣，當然會有情緒。人都是有自己利益的，沒有利益就不會負責任

中國的腐敗不僅僅是官場現象，整個社會都存在著，反腐敗一定要現實，法律政策都要現實

人民論壇：您如何看待近一年多來中國新一屆中央領導集體高壓反腐、從嚴治吏，出重拳、用重典的舉措？

鄭永年：官員越腐敗，執政合法性就會越低。中國古代王朝興衰的周期率也跟腐敗密切相關，所以反腐敗確實十分重要。但是要反腐敗，首先必須分層進行。該不該反？這就要看你的目標是什麼，然後一層一層來。全面反腐敗很重要，但現實不可能，「蒼蠅」、「老虎」哪能抓得完？更重要的是，在中國「蒼蠅」、「老虎」具體是如何規定的？目前看來對此還沒有明確的界限。當前腐敗立案的規定，例如一些法律法規和政策性的東西，很多都已不大適應時代的發展。比如1988年規定構成貪污罪、賄賂罪的數額一般為2000元；1997年通過的刑法規定，貪污賄賂犯罪的起刑點是5000元，這一規定一直沿用至今。但是中國是人情社會，老百姓之間送禮如今超過這一標準已屬正常。就此看來，中國的腐敗不僅僅是官場現象，整個社會都存在著。尤其在基層的腐敗中，很多人可能已經把它當成工作中一種常態化的存在。如果不這樣做的話，可能幹不了什麼事情。所以反腐一定要現實，法律政策都要現實，太理想化，反腐敗轉化不成制度優勢。20世紀80年代到現在有那麼多反腐敗條規，如果任何一條都適用，或許就沒有人不腐敗了。腐敗也就沒法反了。反了那麼多誰給你幹活？我最近幾次去中國的幾個地方調研，接觸的很多地方官員都很擔心，因為他們不知道自己哪一天會被「提溜」起來。

反腐敗的第一要義不僅僅要反腐敗，而要換一個思路，給清廉人一個機會

人民論壇：在近期我們所做的「官風整治十大疑惑」的調查中，不少受訪者反映，此次官風整治與之前有很大不同。總體來看，給您印象最深的是什麼？

鄭永年：事實上，反腐敗在很大程度上是從「負面」來說的政治行為，也就是你做錯了事情，就應受到懲罰。「正面」的政治行為還是鼓勵你去做事情。這個「做事情」一定要肯定，因為如果沒人給你幹活了，會更麻煩。你要知道，腐敗是制度不健全造成的，制度不健全，才會有好多人去腐敗，形成不腐敗便沒法生存的局面。所以要實行「老人老政策，新人新政策」。這方面我提了很多年了，也公開發表文章討論過。反腐敗的第一要義不僅僅要反腐敗，更需要換一個思路，給清廉人一個機會。如果清廉人的機會都沒有，不腐敗就沒法工作，就要「出局」，不能腐不敢腐的機制建設就是一句空話。從這一點來看，十八屆三中全會的提法就很好，包括禁止提拔裸官的規定，就是要給新任的人一個清廉的機會。

反腐敗不是目的，清廉政府才是目的。地方官員更擔心的其實是怎樣改革、怎樣解決問題

人民論壇：您剛剛提到很多地方官員很擔心會反到自己頭上，是不是意味著對中央高壓反腐，他們主要在採取一種觀望態度，等待著這陣風過去？

鄭永年：我覺得這不是觀望的問題，這種現象確實很普遍。關鍵是你怎麼反的問題。首先要明確的是反腐敗本身不是目的，反腐敗只是一個手段、一個構建新制度的手段，這點非常重要。現在反腐敗大家都很贊同，但要是一直沒有新制度的建設，反而可能會演變成為一種政治上的惡鬥，大家互相掌握競爭對手腐敗情況，我揭露你、你揭露我。

事實上，很多地方官員更擔心的是怎樣改革、怎樣解決問題。改革難就難在要觸動自我的利益，讓官員自己損害自己的利益，不大可能。這也是為什麼現在規定紀檢部門下管一級，省的由中央來管理，市的由省來管。因為自己不會砍自己的手，只有讓別人來砍。反腐敗也不會是自我來反的。這進一步說明制度設計很重要，關鍵在於如何在反腐敗的基礎上使政府清廉起來——建設清廉政府才是反腐敗的目的。因為抓人是很容易的，而防止新人不腐敗則很難。現在這個階段主要是把腐敗分子挖出來，這其實並不是最難的。怎樣預防腐敗，才是更重要的。

制度的設計必須基於一個合理的區間，給人以合理的期待。如果人人都大公無私，就不需要制度了

人民論壇：調查中我們發現也有少部分的幹部和公眾認為反「四風」過嚴了，分別為22.77%和7.75%，對此您怎麼看？

鄭永年：任何事情走過頭了，就可能會物極必反。反「四風」也好、反腐敗也好，反得過頭了，可能回過頭來會貪得更厲害。反「四風」，問題不在於嚴格，而在於如何執行。現在大家支持度很高，可能是因為前面很多年貪得比較多，對一些官員來說，「減減肥」也好。總體來說，制度的設計一定要有一個合理的區間。人都是普通人，幹部是普通人，公務員也是。一點自私自利都沒有，什麼好處都不要，怎麼可能？當然，這裡說的是合理合法的範圍內的好處。共產黨人不是特殊材料，對共產黨幹部的要求遠遠超出對常人的要求，那樣會更麻煩。長期以來，中國共產黨的教育給民眾過高的期待，加上中國傳統中，幾千年來官員始終被當成道德的化身，可以不吃不喝、什麼都可以犧牲，這樣就給了民眾一種錯誤的期待。現在老百姓為什麼情緒很大？就是因為長期以來的教育就是共產黨都是好樣的，最後老百姓發現實際上並不是這樣，當然會有情緒。人都是有自己利益的，沒有利益就不會負責任，有利益才會負責任。制度的建立首先就要給人一個合理的期待，才能使之制度化。如果對人的期待不合理，要求人人沒有自己的利益，全部大公無私，那就沒法制度化，更加不需要制度了。

我是比較同情很多普通官員的。在中國，普通官員往往都是一線政府、一線官員，縣鄉一級尤其如此。中國財權比較集中，錢都在中央政府手中，市政都叫基層去做。但錢從哪裡來？基層官員工資上不去，政府規模又這麼大，行政體制改革要如何進行？如果反腐敗又沒有一個明確的說法，也沒有明確的界限，那麼大家自然都會擔心自己明天會不會就被抓起來了。十八屆三中全會後，中央很積極推動改革，可是目前看不到地方太多的動力，很多官員可能都在觀望、等待，老百姓也一樣。

政府與企業的關係不能理想化，必須理性，理性就是實事求是地探索該怎麼走，而理想就是這個不對、那個不對

人民論壇：據我們調查，中央從嚴治吏後不少企業家擔心官員「不收錢也不辦事」了，您覺得從嚴治吏會不會影響經濟發展？

鄭永年：政府和企業的關係不能理想化。舉例來說，早期的日本也好，後來的亞洲「四小龍」也好，政府與企業都是有關係的。因為這些國家或地區都是後髮型的，在發展過程中，政府扮演的角色很重要、作用也比較大。像日本和韓國，雖然不像中國這樣有國有企業，但政府資助民營企業，也是一樣的。政府把企業養大了，企業越來越有它的自主權，該如何轉型？「政企分開」不可能百分之百實現，畢竟對於地方政府來說，這個企業是我資助成長起來的，向它要點錢也是理所當然；而對於企業而言，政府某種程度上甚至可以說相當於「父親」的角色。怎麼可能完全分開？

對這類問題，一些人往往缺乏理性的態度，太多的理想、太少的理性。理性是什麼？就是實事求是地探索該怎麼走。而理想就是這個不對、那個不對。在對待反腐敗問題上也是同樣，社會常常以理想化、道德化的方式要求官員，政府也好、左派右派也好，每一個人現在都在搶佔道德制高點。每一個人把自己道德化了，似乎就沒什麼大問題了。這個邏輯就跟宗教極端主義類似，它也是把自己道德化了，於是懲罰的對象都是異教徒。中國這麼大的社會，各種利益之間互相競爭、互相叫罵，就是從不交流。到哪個地方看都能發現有人在罵、到處充滿恨：孔子有人罵，毛澤東有人罵，國民黨有人罵，美國的自由女神像也有人罵。對於現在的中國來說，有很多沒有解決的問題，民眾特別是年輕人看到國家有好多東西沒有做好，就會變得激進。比如以前兩口子一起努力就可以買個小房子，現在房價那麼高，再怎麼努力也達不到這個最低限度，這樣人就會變得激進起來。而當每一個個體激進化之後，整個社會就會激進化。所以對於媒體來說，最重要的就是灌輸理性精神。

改革需要「頂層設計」，並未表明動力來自頂層。反腐敗最終是為了推進改革，對目標一定要保持清醒的頭腦

人民論壇：您覺得如何才能使從嚴治吏制度化？這種制度化的動力又是從何而來？

鄭永年：中國和其他國家不一樣，反腐敗是為了推進改革。對於那些不願意改革的官員，可以把他調動到其他地方，同樣級別也好，升一級也可以，甚至直接把腐敗且不想改革的官員抓起來也行。這也是共產黨的一種方法，尤其是在國企。如此，改革的動力從何而來？我們說改革需要「頂層設計」，並未表明動力來自頂層。十八屆三中全會之後中央組織宣講團去推動改革，我看成效有限。回顧改革開放初期，中央還沒有動作起來，老百姓就已經動起來了。安徽的家庭聯產承包制也好、民營化改革也好，都是如此。反腐敗也是同樣，我們知道在中國的體制下，往往能幹的人也容易是腐敗的。所以，決策者一定要目標清晰、態度理性。尤其是依靠黨內反腐敗，必須界限清晰。首先務必要明確，反腐敗的目標不僅僅是要把腐敗官員清除出來，而且要幹部幹活好、好乾活，把改革推向前去。

現在更重要的可能是老百姓對政府的信任問題。在我看來，如今的中國已經得了改革疲乏症。哪怕政府做了很好的事、真的是要改革，老百姓還是可能不信任你。而老百姓一旦不信任你，你就一點優勢也沒有了。這也是為什麼說弄清楚為何反腐敗如此重要。反腐敗可以贏得老百姓對政府的信任。但還是那句話，反腐敗本身不是目的。改革只能是依靠找突破口，在中國就叫「綱舉目張」，而首先就是必須找到綱在哪裡。

中央強力反腐的可能走向《 人民論壇 》（2014年第6期）

李永忠

我們目前的反腐，既面臨被迫型倒逼式的極其嚴峻的形勢，也有主動性預見式由權力反腐轉向制度反腐的機遇！習總書記在中央紀委第三次全會上的講話所釋放出的新意，不僅是中央強力反腐的可能走向，而且是從權力反腐轉向制度反腐的必然走向

十八大前，我曾撰文提出中央新一屆領導集體當前面臨「三個不得不」的關口，即一是政治體制到了不得不改革的關口；二是兩極分化到了不得不解決的關口；三是反腐困境到了不得不突破的關口！在提出「十年看五年，五年看三年，三年看當年」的時間節點判斷的同時，明確指出應選擇共識度最高、支持度最大、口子最小、見效最快的反腐敗，來為全面深化改革攻關破局！

要通過反腐敗來攻關破局，重建黨和政府的公信力

過去一年多的反腐敗工作，可以用一二三四來簡要概括，即一是反腐的高壓態勢已經形成；二是既打「老虎」，又拍「蒼蠅」的「反腐兩手抓」初見成效；三是萬眾關注的三中全會《決定》提出，「加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用」。這一決定中的最大亮點，既體現了中央在改革紀檢體制中由同體監督到異體監督認識的深化，也體現了與過去運動反腐截然不同的制度反腐思維，堪稱反腐敗鬥爭的最大利好；四是集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等「四風」，起到了為「中國夢」提振民心、重建公信力的作用！

「三個不得不」關口前的中國強力反腐有兩種選擇

一是被迫型倒逼式的強力反腐。當問題拖成難題，難題拖成老大難題時，當「容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭」（習近平語）時，這種被迫的、倒逼式的強力高壓反腐，不但付出的成本很大，而且非常痛苦，甚至還相當危險！「對黨組織的傷害遠大於其個人付出的代價」（王岐山語）。但是，如果不敢於付出這樣大的代價，不僅反腐的強力高壓態勢無法形成，而且也很難通過反腐去重建黨和政府的公信力。

二是主動性預見式的強力反腐。三十多年前，鄧小平關於「黨和國家領導制度的改革」、「兩手抓，兩手都要硬」和「不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果」等重要論述和打擊經濟領域嚴重犯罪活動的鬥爭。以及三十多年後，習總書記關於「把權力關進位度的籠子里」、「加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用」（三中全會《決定》）等重要論斷及十八大後高壓強力反腐態勢。這些充滿政治智慧和勇氣的理論闡述和行動實踐，也體現了主動性預見式的強力反腐。當前，兩種強力反腐的選擇擺在我們面前。

被迫型倒逼式的強力反腐，其倒逼，是多年問題的積累形成的，是現實的客觀形勢決定的，這也是習近平總書記上任後，反覆強調問題導向、底線思維、防止顛覆性錯誤的原因所在。但如果以為，倒逼一定就必須被動，倒逼一定就等於消極預防，倒逼就只能被不正之風和腐敗案件牽著鼻子走。那麼，我們就只能在強力反腐中就案查案，就風糾風。而三十多年來，這種被動式的積小勝，這種戰術層面上的權力反腐，已經不斷被實踐證明，其很難轉化為主動式的積大勝，很難轉化為戰略層面上的制度反腐。最終必然因缺乏預見，延時誤事，而錯失良機！

主動性預見式的強力反腐，其預見，是看清全局下的謀一域，是謀劃萬世中的謀一時。是「三管兩讓一入籠」的制度反腐戰略思維，即「堅持用制度管權管事管人」，「讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行」，「把權力關進位度籠子的根本之策」；是「一同二主三化」的制度反腐戰略定位，即「加強對同級黨委特別是常委會成員的監督」，「查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主」，「推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化」；是「一改二體三權」的制度反腐戰略布局，即改革紀檢體制，構建「兩大體系」——權力運行體系和懲防腐敗體系，通過「黨權三分」——形成「決策科學、執行堅決、監督有力」的三大權力。

習總書記在中央紀委第三次全會上釋放出三點重要新意

我們目前的反腐，既面臨被迫型倒逼式的極其嚴峻的形勢，也有主動性預見式由權力反腐轉向制度反腐的機遇！

而不久前閉幕的十八屆中央紀委第三次全會，是我黨決心從權力反腐轉向制度反腐的一次極其重要的會議。習總書記在全會上發表的重要講話，釋放出三點重要新意：一是著力點上——「要以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭」；二是異體監督上——要「保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性」；三是制度保障上——「要強化制約，科學配置權力，形成科學的權力結構和運行機制」。

習總書記釋放出的這三點新意，讓我作為潛心研究制度反腐20多年的學者倍感欣喜！

其一，「剩下的都是難啃的硬骨頭」（習近平語），反腐敗的好肉，通常沒有太多的價值！查處腐敗的人和事，有決心就可以實現；剷除如此易發多發的腐敗滋生土壤，卻相當艱巨！過去反腐敗鬥爭的著力點，總是希望通過加大鬥爭力度來解決！每隔幾年，腐敗問題嚴重了，就會來一次加大力度的鬥爭！而十八大後一年，通過加大鬥爭力度，反腐高壓態勢一經形成，總書記就明確要求，在反腐敗上，要啃下「難啃的硬骨頭」，著力點必須從加大力度推進鬥爭，轉向「以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭」！

其二，再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把！古今中外歷史反覆證明，同體監督是一種無效、低效，成本很高的監督，而蘇聯、東歐和我們過去採用的都是「蘇聯模式」的同體監督！因此，在一個地區、單位，沒有任何組織和個人能對這個地區、單位的黨委進行監督，該黨委成為不受監督的第一個絕對權力；在這個黨委內，沒有任何組織和個人能對該黨委書記進行監督，該黨委書記成為不受監督的第二個絕對權力！兩個絕對權力的疊加，必然使其加速度地傾向於腐敗！由此可見，同體監督的「蘇聯模式」，是不支持長期執政的！黨外無黨，黨內無派的中共，想要避免形成絕對權力，想要長期執政，必須實行異體監督——「保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性」！

其三，大廈的結構有嚴重缺陷，其水路、氣路、電路運行機制再好，也很快要垮！十八大前商務印書館出版了我的《蘇共亡黨之謎》。我在書中著重剖析了「蘇聯模式」的兩個最根本因素：一是集決策權、執行權、監督權於一體的權力結構；二是層層任命制而非選舉制的選人用人體制。我以為，這是蘇共亡黨、蘇聯解體、東歐劇變的兩個根本性原因，這也是「蘇聯模式」不支持長期執政的兩個最根本因素！三十多年反腐敗，我們從可能是個別人品質、素質有問題，到或許是大範圍教育、選拔、監督有問題，再到應該是權力運行機制有問題，最後明白確實是權力結構有問題，至今尚未「形成科學的權力結構」（習近平語）！

習總書記在中央紀委第三次全會上所釋放出的這三點重要新意，不僅是中央強力反腐的可能走向，而且是從權力反腐轉向制度反腐的必然走向！

能否由權力反腐轉向制度反腐，有五個必須要素可作測驗

我經多年的研究，認為我們能否由權力反腐轉向制度反腐，有五個必須要素可作測驗：

第一，必須設立政治體制改革先行試驗區。「越演越烈」（習近平語）的腐敗，從戰略上來看，是因為政治體制改革的滯後！我國市場經濟體制的成功，離不開深圳等經濟體制改革特區的先行先試！當年，儘管有總設計師的大力支持，但全國相當多的人，將深圳經改特區描述為，除了那面旗子還是紅的，其餘都是黃的、黑的……如果沒有鄧小平同志毫不動搖的堅定支持，如果沒有任仲夷等同志的政治勇氣和智慧，如果沒有市場經濟在深圳所顯示出的巨大能量和速度，深圳經改特區早已胎死腹中了！但是，在政治體制改革方面，下面天天盼上面的紅頭文件，上面月月等下面的成功試驗，結果左盼右等了三十多年！當然，一些地方基層並非沒有進行政治體制改革的單項試驗，如四川雅安的黨代表直選、山西長治的媒體監督、新疆阿爾泰的官員財產公示等，但卻無一處能積小勝為大勝，更無一處能將星星之火複製拷貝為燎原！更為可悲的是，這些改革先行者均被邊緣化！比經濟體制改革綜合性更廣、複雜性更高、艱巨性更大的政治體制改革，如果不設立政治體制改革先行試驗區，如同不給科學家配置實驗室，卻要他儘快交出成功的試驗結果一樣！

第二，必須改革黨委權力結構。沿用於「蘇聯模式」的黨委領導體制，是一種嚴重集權的體制。在計劃經濟條件下，就已經傾向於腐敗；在市場經濟條件下，利用「有形之手」主導轉型的「權力便利」，更「加速度」的易發多發並滋生蔓延腐敗，而且不支持長期執政。因此必須通過黨代會常任制實現黨權三分：將現行黨委「議行合一」的權力分為，決策機關——黨委會，執行機關——執委會；同時，通過「改革黨的紀律檢查體制」，以實現「保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性」——監委會。於是，就能從制度保障上「形成科學的權力結構」。58年前黨的「八大」、33年前鄧小平的《黨和國家領導制度的改革》就作了這種頂層設計，而十八屆三中全會和中央紀委的三次全會所展示的就是改革黨委權力結構的「更大的政治智慧和勇氣」！

第三，必須改革現行的選人用人體制。133年前，馬克思根據巴黎公社實踐，深刻指出：「用等級授職來代替普選制是根本違背公社精神的」！蘇聯、東歐嚴重違背這一重要原則，無論是黨內還是黨外，所謂的選舉，無非是為實現組織意圖；而所謂的組織意圖，無非是主要領導的個人意圖而已！在這種選人用人體制下，眼睛向上的上去了，眼睛向下的下來了；領導喜歡的迅速提拔到領導身邊，群眾擁護的將永遠留在群眾中間！於是，正如中央多年前早就指出的「兩個難以」：優秀人才難以脫穎而出，用人上的不正之風難以避免。而這「兩個難以」就是用人不正之風發展為用人腐敗的用人導向！

第四，必須讓黨員、群眾真正成為黨和國家的主體，真正成為反腐敗的主力軍。打天下時，我們不僅清楚，兵民是勝利之本；而且懂得，戰爭之偉力最深厚的根源存在於民眾之中。但是開展沒有硝煙的反腐敗之戰，我們卻不會相信和依靠群眾了。儘管我們把「黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與」這五句話作為反腐敗的領導體制和工作機制。但在實際鬥爭中，前四句話都有不同程度的落實，唯獨最重要的第五句話卻接不了地氣，落不到實處。結果，僅靠專門機關的孤軍作戰單打獨鬥，仗越打越難，傷亡越來越大，效果越來越差，群眾也越來越不滿意。在信息時代，網路平台的廣泛、快捷、方便、低廉，使網路反腐獨具中國特色。當前，需要我們以疏導而非阻撓，回應而非迴避，引導而非領導的態度應對現階段的網路井噴現象，使人民群眾能廣泛、積極、有序地參與反腐敗鬥爭。

第五，必須積極穩妥地處理多年形成的腐敗呆賬。三十多年前，鄧小平同志就指出，「這股風來勢很猛」，卷進腐敗的「不是小量的，而是大量的」。由於政治體制改革滯後，權力反腐未能及時轉向制度反腐。三十多年所形成的腐敗呆賬相當不小！因此「新提任幹部公示財產」和「有條件赦免有問題官員」，成為解決腐敗呆賬的積極穩妥之策。前者是擬用不斷新增的清廉增量，去不斷減少舊的腐敗存量；後者是擬用特殊政策讓問題官員能放下包袱，輕裝前進。就通常情況而言，前進有多快，主要不取決於推進的動力有多大，而取決於排除的阻力有多大！

據此，我以為，這「五個必須」，不僅是下階段中央強力反腐的可能走向，而且是從權力反腐轉向制度反腐的必然走向！

（作者為中國紀檢監察學院副院長）

嚴是愛，寬是害「為官不易」正在成為常態《 人民論壇 》（2014年第6期）

趙豐

對幹部身上的苗頭性、傾向性問題及時「咬耳朵」、「扯袖子」，提醒幹部守住做人、處事、用權、交友的底線，守住政治責任和政治生命線，是對幹部的愛護而非苛求

堅持幹部教育的三個「從嚴」

在去年召開的全國組織工作會議上，習近平指出，「要把從嚴管理幹部貫徹落實到幹部隊伍建設全過程，堅持從嚴教育、從嚴管理、從嚴監督，各級領導機關和領導幹部，尤其是中央機關和中央國家機關、高級領導幹部要強化帶頭意識，時時處處嚴要求、作表率」。

幹部是黨的事業的骨幹，是黨聯繫人民群眾的橋樑和紐帶，領導幹部的狀況如何，直接關係到黨的事業的發展、人民的幸福生活，更關乎中國夢能否最終實現。習總書記在組織工作會上提出的三個「從嚴」，不僅傳遞出從嚴治吏的強烈信號，更為幹部隊伍建設指明了方向。

從嚴教育。讓幹部始終保持奮發有為、敢於擔當的精神狀態。建設高素質幹部隊伍，要把嚴格教育放在突出位置，特別是理想信念教育一刻不能放鬆。習近平總書記指出，理想信念堅定，是好乾部第一位的標準，理想信念是共產黨人精神上的「鈣」，理想信念不堅定，精神上就會「缺鈣」，就會得「軟骨病」。「革命理想高於天」，理想信念是我們黨帶領人民克服艱難險阻走到今天，並將繼續闊步走向未來的強大精神力量支撐。在實現中國夢的偉大進程中，更加需要堅定的理想信念作保障。當前，尤其要進一步堅定道路自信、理論自信、制度自信，把堅定「三個自信」作為幹部教育培訓的必修課，引導黨員幹部堅守精神家園，做靠得住、信得過、能放心的好乾部。自信就是凝聚力、就是精氣神，自信才能自覺、才能自強。

從嚴管理。對黨員幹部的管理到位不到位直接關係到幹部隊伍建設的成敗，從嚴管理不僅是治理幹部違法違紀的手段，更是對黨員幹部的一種保護，只有嚴格管理才能打造出一支高素質的幹部隊伍。從嚴管理關鍵還是要規範管理，不斷加強制度建設，讓制度管事管人。另外「一把手」的模範帶頭作用也是重中之重，「一把手」必須切實負起責任，擰緊防腐拒變的「安全閥」，嚴格按制度辦事，不能讓人情凌駕於制度之上。

從嚴監督。沒有監督的權力必然導致腐敗。幹部出現這樣那樣的問題，很大程度上源於管理上失之於寬、失之於軟，尤其是經常性監督「失位」。嚴是愛，寬是害。對幹部身上的苗頭性、傾向性問題及時「咬耳朵」、「扯袖子」，提醒幹部守住做人、處事、用權、交友的底線，守住政治責任和政治生命線，是對幹部的愛護而非苛求。陽光是最好的防腐劑，對權力的監督必須如影隨形，善始善終。一是要不斷加強和改進包括輿論監督在內的社會監督，從財產公示、政務公示、三公消費公示等方面著手，接受群眾監督，真正給群眾一個明白，還幹部一個清白；二是加強對幹部的德能勤績廉的有效監督，保證幹部的清正廉潔，讓權力在陽光下運行，防止違法行為發生，防止群眾利益受損。這樣不僅是對幹部的一種保護、一種警醒，更能進一步增強黨員幹部廉潔從政的自覺性。

用制度的「高壓線」硬約束

黨的十八屆三中全會再一次設定歷史航標，把「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」作為全面深化改革的總目標。這一目標深刻反映了改革發展的趨勢和要求，綜合考慮了國際國內的形勢和條件，回應了人民群眾的期盼和關切，為我們在新的歷史起點上全面深化改革指明了總的方向。

國家治理體系和治理能力，是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系和國家治理能力是一個有機整體，相輔相成，治理體系搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理體系才能充分發揮效能。

做好新形勢下的從嚴管理幹部工作，關鍵要提高幹部管理制度的科學化水平和執行力。正人先正己，針對領導幹部隊伍的現狀，首先必須要嚴格管理各級領導幹部，做到制度約束從嚴。領導幹部要嚴於律己，為人表率，要求普通幹部和群眾做到的，自己首先做到；要求普通幹部和群眾不做的，自己堅決不做。榜樣的力量是無窮的，各級領導機關和領導幹部以身作則，廉潔奉公，遵紀守法，就能打造出一支黨性堅強、作風優良、銳意進取的領導幹部隊伍。

當前，一些地方和部門在幹部管理上失之於寬、失之於軟，致使一些幹部不作為、慢作為甚至亂作為。組織部門必須把從嚴治吏的要求體現在幹部管理上。要規範民主決策程序、創新選人用人機制、完善考核評價體系，用好乾部考核這個「指揮棒」，充分運用科學數據對幹部進行立體式「畫像」，全方位測評，讓幹部既有壓力、又有動力。要加強對「一把手」的教育管理，讓領導幹部正確認識自己，敬畏法紀、敬畏組織、敬畏群眾，讓手中權力在陽光下運行。

查處是從嚴治吏的最後一道關口。查處有力，從嚴治吏才能有效。要堅持用制度管權管事管人，對超編製、超職數、超規格配備幹部問題，對繞圈子進機關、冒充人頭吃空餉、改學歷改經歷改年齡等違反組織人事制度問題，要從嚴查處。讓人民監督權力，堅持「有舉必查、查必有果、查必到位」的原則，對那些違反組織人事制度的幹部堅決執行「零容忍」，及時查處，使其不敢違規、不敢腐敗、不敢專權、不敢失責，讓制度發揮作用。同時，探索調整不適宜擔任現職幹部的辦法和措施，把問責從「有錯」向「無為」延伸，對工作不負責任、敷衍塞責、長期處於落後狀態的幹部及時進行組織調整，對工作失職幹部嚴格問責。唯有這樣，也才會真正實現「堅持用制度管權管事管人」目標。

讓「為官不易」成為常態

2013年全國兩會期間，習近平總書記來到人民大會堂西大廳，同出席十二屆全國人大一次會議的江蘇代表一起審議政府工作報告。在聽了部分代表的發言後總書記說:「同志們講得好，職務犯罪確實使我們的損失很大。預防職務犯罪出生產力，我很以為然。」習近平語重心長地說，我們國家培養一個領導幹部比培養一個飛行員的花費要多得多，而更多的還是我們傾注的精神和精力。但是，一著不慎毀於一旦。不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵。如果搞不好，領導幹部的崗位就真會變成高危職業。「我在中央紀委全會上講，要把權力關進位度的籠子里。這項工作要繼續堅持，去搞好完善、建設。同時在我們國家有一句話，叫面壁成佛，就是自我境界的提升。」總書記諄諄告誡各級領導幹部要提升自我境界，堅定理想信念，保持高尚情操。

「為官不易」、「官不好當了」，隨著中央規範各級幹部行為的多項禁令密集出台，有人發出了這樣的慨嘆。一些幹部說，想吃點喝點，送點收點，辦公室大點，車配得好點，這在以前根本不算個事兒，現在處處受到掣肘。好像不管做什麼事情，總感覺頭上懸著一把劍，身邊有一雙眼，伸手就怕碰上高壓線。總歸一句話，當官越來越不自在、日子越來越不好過了。

一記記從嚴管理的「組合拳」，一項項剛性約束的嚴規鐵律，給幹部戴上了緊箍咒，讓「為官不易」逐漸成為常態，讓全黨和人民群眾感到了變化，看到了希望，增強了對黨的信心。

（作者為中央社會主義學院馬克思主義理論教研部教授、中國國際共運史學會常務理事）

監督過硬，激勵過軟？廉政風暴會不會減弱官員幹事動力《 人民論壇 》（2014年第6期）

胡仙芝

2013年的從嚴治吏與廉政風暴在某種意義上說，也是幹部隊伍的一種建設，是對幹部激勵的一種推進

2013年可謂是公務員的「禁令年」，從2013年1月中央出台的《關於改進工作作風、密切聯繫群眾的八項規定》開始，到「六項禁令」；從反「四風」，再到「群眾路線教育實踐活動」，持續一年的政府部門新「整風運動」，幾乎涵蓋了從「舌尖」到「車輪」、從座椅到卡券、從自身抽煙到紅白喜事等多個方面。規定和禁令等多項「緊箍咒」密集出台，讓那些平時隱性收入高的公務員的抱怨聲四起，甚至發出「為官不易」、「官不好當了」的聲音。針對坊間熱議的諸多話題，從嚴治吏和幹部激勵似乎正在形成一對非此即彼、你伸我縮的「矛盾體」，有如機構精簡之循環怪圈，一嚴就散，一松就聚。對此，筆者不敢苟同。如何看待從嚴治吏與幹部激勵之間複雜而微妙的辯證關係呢？

「各種似是而非的說法」辯駁

2013年的從嚴治吏與廉政風暴在某種意義上說，也是幹部隊伍的一種建設，是對幹部激勵的一種推進。但為什麼社會各界反響如此巨大？而各種似是而非的說法如此之多呢？我想有必要梳理一下從嚴治吏與幹部激勵之間的內在關係。

首先，有一種觀點：「中央禁令削減公務員福利，所以公務員收入大幅度減少，以致積極性不足，公務員隊伍穩定遭到威脅」。對此，筆者認為，「中央禁令削減公務員福利」的說法從法理上看，是不準確的。中央八項規定以及其他的條例、廉政措施並沒有取消公務員的合法福利。公務員法律規定的各種合法福利還是得到了基本保障的。中央禁令影響的是一些由於社會不正之風而存在的灰色收入以及隱性福利。那些不合法的收入不能成為陽光福利，也不利於公務員隊伍建設。

其次，有一種觀點：「高薪才能養廉，公務員沒有高工資，必然會尋求權力尋租，必然會走向腐敗」。在這個問題上，筆者發現，一個廉政指數高的國家和地區，其公務員工資水平與該國的經濟發展水平、社會平均工資是基本保持平衡的，而不是相對高於其他行業。工資作為一個保障要素，「高薪」能夠讓公務員衣食無憂，使他們不必為「謀生」而去「貪污受賄」。但工資對公務員激勵的作用也僅限於保障。在公共權力作為主要工作依據和手段的公共領域，是不可能以工資、住房、福利作為激勵手段的。否則，腐敗會侵蝕整個社會。相反，監督是一種更重要的激勵手段，規定適當的工資水平，確定合理的住房標準、用車標準以及公務接待標準，實行有效的監督和檢查，才能確保廉潔。

第三，還有一種關於公務員在禁令下出現「新下海潮」、辭職潮的說法。筆者認為這種說法是沒有充分依據。應該說，目前我國的公務員絕大多數都是廉潔奉公、遵紀守法、敬業愛崗的，絕大多數公務員依靠的收入也都是合法收入。中央禁令實際上衝擊的是少數受不正之風毒害的公務員，他們的灰色收入會減少一些，但這對整個公務員隊伍來說不會有太大的影響。相反，中央禁令和廉政風暴對於公務員隊伍來說起到了一種積極的肯定作用，有利於公務員隊伍的純潔和凈化。

我國公務員激勵機制不足

對公務員的有效激勵，離不開調動公務員工作積極性的各種激勵措施，更離不開約束公務員行為的制約性措施，我們將其稱之為公務員激勵或幹部激勵的兩個基本方面。

公務員激勵機制從內容上看，主要有以下基本內容：考錄製度、考核制度、晉陞制度、培訓制度、工資福利制度、獎懲制度等。其中工資福利制度起著保障作用，晉陞制度和獎勵制度起著激勵內在動機、調動工作積極性的作用，考核制度為晉陞、獎懲提供客觀依據，具有基礎的作用；培訓、掛職、鍛煉等制度體現了權力義務相統一，屬於激勵機制的配套要素。從理論上講，這些制度的建立和運行不僅會有效地維持公務員隊伍的活力和積極性，而且也能夠確保整個政府工作的效率和環境的相對公平。然而從實際運轉上看，公務員激勵作用非常有限，「四風」問題的客觀存在從一個側面也體現出這方面的不足。那麼，我國公務員激勵制度究竟存在哪些不足和弊端？其根本原因是什麼呢？

我國公務員激勵機制不足，首先與公務員的職業特點相關，由於這個群體執掌著公共權力，相應地就負有公共責任，為此，監督約束大於激勵保障，這個是職業的特點使然。其次，我國的公務員高穩定性的制度架構也導致了激勵的欠缺。晉陞渠道單一，出口管理不暢是公務員隊伍建設的一大制度約束，也是激勵不足的重要原因。第三，績效考核不科學，激勵失去合理的基礎。考核標準不分崗位，不分層級，考核組織體現過多的領導意志，考核方法欠科學不客觀，導致考核結果不能反映實際情況，考核發生嚴重變異，甚至淪為「逆向淘汰」的反面激勵。第四，獎勵制度不健全，標準過高，附加過多的道德義務，也使激勵制度的力度減弱。獎勵方式沒有結合高層、中層和基層等不同層次的公務員需求而進行合理設計，精神激勵往往走向偏頗，使很多先進人員承受過多的倫理道德責任，使激勵針對性與可操作性不強，起不到實質性的激勵作用。第五，負激勵機制不健全，缺乏應有權威。三令五申很多，但有令不行、有禁不止的現象依舊存在。運動式的方法雖然在一定時期一定範圍內取得效果，但從根本上還不能改變土壤，扭轉習性。

探索和加強幹部激勵的有效機制

當然，這些說法、這些疑慮從很大程度上也說明了從嚴治吏和幹部激勵之間的不協調關係，監督過硬，激勵過軟，兩者失衡的關係必然會影響到公務員隊伍的穩定。因此，在從嚴治吏的背景下，更需要探索和加強幹部激勵及公務員激勵的有效機制。目前，主要應探索和加強以下幾個方面的工作：

一，引入競爭機制，增強幹部隊伍活力。考試錄用、公推公選、民主推薦、競爭上崗對於政府相關崗位工作績效的提升是具有明顯的意義的，原因就在於這種制度能夠衝擊論資排輩、工作拖沓、混日撞鐘式的組織「官僚病」。

二，提升流動機制，加快乾部隊伍更新。要建立真正擇優選優用優培優的幹部錄用、晉陞機制，完善幹部交流、鍛煉、掛職、培訓機制，理順和規範公務員退出機制，通過提升幹部隊伍素質和優化幹部隊伍結構來提高工作績效，增強幹部隊伍的戰鬥力。

三，根據公務員實際需求和相關規定，合理設計工資福利浮動機制。公務員工資和福利作為一個保障要素，不在於絕對價值的高與低，而在於相對的公平與合理。公務員工資要照顧到幾個均衡匹配，一是與崗位職責相均衡匹配，二是與國家財政收入增長水平相均衡匹配，三是與社會相關行業和社會總體平均工資水平相均衡匹配。福利待遇也應該著眼於需要、著眼於節約、著眼於公平、著眼於適用，在陽光監督下合理地提供。

四，完善公務員獎懲制度，優化幹部監督機制。首先是完善和優化考核機制，確保考核能夠反映實際工作情況。其次，獎勵要與公務員的日常行為相聯繫，獎勤罰懶，獎善懲惡，獎能罰庸，並且要有客觀依據。三是獎懲的方式要適用有效，精神物質並重。四是獎罰制度要經常化、制度化、公平化。五是幹部監督要注重經常化、有效化，確保做到有令即行，有禁則止。

最後，在從嚴治吏與幹部激勵之間還需要有一個轉化機制，即幹部教育和自我激勵機制。只有通過切實有效的幹部教育工作，把從嚴治吏的禁令和條文變成廣大公務員的普遍認同和行為規範，把組織要求變成自我內在的要求，幹部外部的激勵才能變成自我激勵，運動式的整風才能變成公務員的常態約束。

從嚴治吏極大地豐富了幹部激勵和監督的制度內涵

從嚴治吏是治國理政的關鍵，更是建設信念堅定、為民服務、勤政務實、敢於擔當、清正廉潔的高素質幹部隊伍的關鍵。當前從嚴治吏，為什麼需要開展群眾路線教育專項活動，需要掀起廉政風暴呢？這與我國面臨的國內國外的客觀形勢和歷史使命、與我國整個公務員隊伍的精神狀態、與幹部管理制度運轉情況等諸多因素有關係。

正如2013年6月18日習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上強調的：我們必須看到，面對世情、國情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前，黨內脫離群眾的現象大量存在，集中表現在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這「四風」上。因此，「要對作風之弊、行為之垢來一次大排查、大檢修、大掃除」。

與群眾路線教育的整風運動相配套的是，黨和政府的相關職能部門緊鑼密鼓地加強廉政制度建設，完善幹部廉政監督制度和措施。就在2013年1月出台了《關於改進工作作風、密切聯繫群眾的八項規定》後，還先後出台了十幾個專門制度和專項通知，如《關於黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等。這些通知及文件的密集出台不僅顯示了黨中央從嚴治吏的堅定決心，更明確地闡釋了從嚴治吏的實際涵義，極大地豐富了幹部激勵和監督的制度內涵。

（作者為國家行政學院科研部研究員）

本文為國家社科基金2013年度重點課題《幹部競爭性選拔公平與效率平衡研究》【課題號13AZZ011】的階段性成果之一。

延伸閱讀

2013出台的廉政監督方面的專門制度和專項通知

在2013年1月出台了《關於改進工作作風、密切聯繫群眾的八項規定》後，黨和政府還先後出台了十幾個廉政監督方面的專門制度和專項通知，主要有：

一是紀檢系統的專門自律。5月27日《中紀委在紀檢監察系統開展會員卡專項清退活動》要求紀檢監察系統在職幹部職工要在6月20日前自行清退所收受的各種名目的會員卡，做到「零持有、零報告」。

二是針對政府成本的自我約束。7月23日，《關於黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》要求：5年內各級黨政機關一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所，超標辦公用房一律騰退；11月25日《黨政機關厲行節約反對浪費條例》要求堅持從嚴從簡，勤儉辦一切事業，降低公務活動成本。

三是針對中國特殊的節假經濟和文化，有針對性地發出預警。8月13日《制止豪華鋪張、提倡節儉辦晚會通知》要求制止豪華鋪張、提倡節儉辦晚會；9月3日《關於落實中央八項規定精神堅決剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風的通知》；12月27日《關於務實節儉做好元旦春節期間有關工作的通知》要求領導幹部帶頭厲行勤儉節約、移風易俗、文明過節。

四是針對平時存在的一些漏洞問題，亡羊補牢，編織保護網。10月30日《關於進一步規範黨政領導幹部在企業兼職（任職）問題的意見》規定現職和不擔任現職但未辦理退（離）休手續的黨政領導幹部不得在企業兼職（任職）；12月11日《全會解讀：規範並嚴格執行領導幹部工作生活保障制度》對領導幹部住房、辦公用房、公車、公務接待等實行集中統一管理；12月8日《黨政機關國內公務接待管理規定》明確了相關標準；12月19日《關於黨員幹部帶頭推動殯葬改革的意見》對黨員、幹部去世後一般不成立治喪機構，不召開追悼會作出要求；12月23日《關於在黨的群眾路線教育實踐活動中嚴肅整治「會所中的歪風」的通知》；涉及到公共場合的行為約束，

公務員工資會不會漲疑惑辨析《 人民論壇 》（2014年第6期）

劉旭濤

對公務員工資引發的爭議不能簡單地就事論事，而應該更理性地看到背後體制機制存在的問題

據人民論壇調查顯示，公務員工資問題引發社會廣泛爭議。近期有兩件典型事例很有代表性：一件事是在今年1月廣東省十二屆人大二次會議上，有多位人大代表，認為目前公務員工作辛苦且工資偏低，呼籲給公務員加薪，在網上引發一些非公務員網民的吐槽。另一件事是湖南冷水江市財政統因密碼破解導致該市公務員工資被曝光，區區每月2000到4000元的工資，與傳說中「公務員高工資」大相徑庭，由此又引髮網上許多公務員網民大倒苦水。

應該說，公務員群體和非公務員群體雙方都有著充分的理由。從非公務員的角度看，確實看到相當一部分公務員除了工資條上的收入以外，還享有公款吃喝、住房補貼或優惠、醫療養老保障、子女入學、解決戶口、請託辦事等諸多隱性福利，而且這些隱形福利的含金量已遠遠超出工資條上的數字。雖然不能說所有公務員都享受到了這些福利待遇，但說他們是享受比例最高的職業群體應該是真實的，因此社會上的非公務員群體對此頗有怨言應該是情有可原的。

而從公務員的角度看，尤其是對一些低級別或不掌握實權的公務員（應該占公務員群體的大多數）來講，工作確實很辛苦，經常「白加黑、五加二」，級別低、實權少，隱形福利本身就不多，加之去年中央八項規定持續加壓，箍子越勒越緊，以往或多或少的一點福利也基本沒了，預期收入有所下降，從而導致他們心理失衡、怨氣增加。

由此可見，公務員群體和非公務員群體均站在自身角度尋找自證清貧或攻擊對方的論據，公務員工資高低的爭議已超出理性的範疇，越來越演變為一種社會情緒的宣洩。因此，對公務員工資引發的爭議不能簡單地就事論事，僅僅停留在「究竟是高還是低」的表象爭論，而應該更理性地看到背後體制機制存在的問題，並及時出台相關政策。

首先，應規範和公開公務員的所有收入，緩解社會公眾的質疑和不滿情緒。這裡之所以用「收入」而不是「工資」的概念，是因為工資在明處，而其他許多福利待遇在暗處。目前，僅從公務員工資條上的數字實際上很難完全反映公務員的真實收入，因此才會招致社會其他群體的猜疑和非議。因此，隨著中央八項規定的嚴格執行和進一步延伸細化，應該儘快將規範和公開公務員工資以及各種福利待遇的政策制定提到議事日程。將公務員各種收入和福利待遇擺在明處，便於社會監督，才能真正緩解社會的質疑，同時也才可能還公務員一個清白。

其次，應確立和細化公務員收入標準，使公務員收入有科學合理的參照系。目前，一些媒體和網民經常拿公務員和其他行業從業人員的平均工資說事。如果僅僅比較全行業從業人員的平均工資的話，確實是一個簡單粗暴的方式。因此，有關政策部門首先要明確公務員工資以及各種福利待遇到底應該參考哪些行業或企業的工資標準，然後再細分職業類群進行同類型比較。

再次，應將公務員收入的決定權交由民意表達機構，避免出現「自己給自己漲工資」問題。按道理，公務員作為人民公僕，充其量是管家，其工資福利待遇應該由主人來決定或者雙方協商確定。但以往，公務員收入通常由政府自己說了算。因此，必須要改革公務員收入的決定機制，通過認真調查研究，公開的聽證會制度，廣泛吸收各界意見，就公務員收入問題達成社會共識。

另外，公務員成了眾矢之的，以至於漲一點工資都困難重重，實質上反映出公眾對政府的情緒。如果政府部門普遍存在「臉難看、事難辦」的現象，如果腐敗難以得到有效遏制，恐怕很難讓公眾同意給公務員加薪。而如何理順公眾對政府的負面情緒，就不僅僅是討論公務員收入的問題了。

（作者為國家行政學院公共管理教研部副主任、教授）

官場浴火重生與官員精神救贖《 人民論壇 》（）

許耀桐

如果一些官員感到收入少了，「好處」沒了，要轉向商海經商，我們絕不反對。因為經過這場嚴厲的官風整肅，政府留下的必定是清除了私心雜念而堅定了理想信念的官員

黨的十八大以來，隨著中央關於改進工作作風、密切聯繫群眾八項規定的出台落實和公務員15條禁令的重申厲行，中國大大小小的官員都受到了強烈的震撼：公款吃喝剎住了、公車私用制止了、收受禮品不敢了、隱形福利取消了……，而由職權關係帶來的各種暗箱操作、灰色收入等現象更是大為減少。這場官風嚴厲整肅，老百姓拍手叫好，它引發的是官場的浴火重生和官員的精神救贖。

政府：祛除高價回歸廉價

官風嚴厲整肅，矛頭所指的是政府的驕奢揮霍。政府是依靠財政稅收而得到供養的，政府自身運作所花的錢越多，成本越高，也就成了被民眾詬病的高價政府、鋪張浪費的政府，反之，則是廉價政府、勤儉節約的政府。目前，我們的政府在很大程度上離廉價政府、勤儉節約的政府還有不小的差距。例如，翻翻政府的「三公」經費賬本，在上至廳局級官員和下至科股級幹部中，都配備了不少本不該配的公車，僅公車使用這一項，每年就要花去不該花的一大筆開支。

作為社會主義國家，馬克思早在一百多年前就提出要求，必須真正實現廉價政府。一輛公車購置起來動輒二三十萬，加上專職司機的工資和保養修理的費用，一年下來少說也要五六萬。簡單地算一下這樣的賬，就會讓有良知的人坐卧不安，深為愧疚。因此，這次官風整肅明令取消一般性的公務用車，要求各級機關採取適度發放公務交通補貼的方法，但不得趁此機會以車改補貼的名義變相發放福利，切實使政府去除高價回歸了廉價。對於包括公車改革在內的促成廉價政府的諸多措施，我們的官員應該慶幸自己丟掉了如此昂貴的、不合理的消費享受。如果還念茲在茲、難以割捨，甚至懊惱不已的話，那隻會使政府背上罵名，也使自身淪為千夫所指。

當下的官風嚴厲整肅，讓人感受到變化最大的，便是使政府從高價的熱度回歸廉價的底線。政府是高價還是廉價，絕非單純的、一般的經濟問題，而是能否贏得民心的政治問題。多少年來，各級政府不知不覺地為自己慣出了不少有違廉價政府原則的壞毛病來，還沾沾自喜、感覺良好，其結果勢必與老百姓漸行漸遠。現在是到了該自我了斷的時候了，政府必須以廉價自律為立足點，打造為民造福的質樸形象。

權力：戒除私用只為公用

官風嚴厲整肅，衝擊最大、觸及最深的莫過於官員手中的權力了。國家乃公器，政府官員手中的權力是公權力。天下為公、官為民仆，這是千百年來社會所宣揚、積澱的公理。然而，官場自誕生之日起本就不是一塊凈土，權力也能滋生許多渾渾噩噩。中國是「官本位」意識形態極為濃厚的國家，世人皆以當官為榮，當了官的除一些官德灼灼、秉公辦事、用權為民而成為官場異類之外，很多則沆瀣一氣、以權謀私、侵吞公產，因權力私用導致的種種惡行醜事不絕於史。

新中國的成立、共產黨的執政翻開了嶄新一頁。中國共產黨一方面承繼了中華民族優秀的德政傳統，一方面按照社會主義崇高的宗旨原則，以革除一切舊弊的神勇氣概，蕩滌了官場的污泥濁水，迅速開創了一心為公、勤政為民的清新風尚。執政黨以鐵腕手段處決了像劉青山、張子善這樣的曾功勛卓著但私慾膨脹的害群之馬，樹立了以焦裕祿為代表的以身作則、嚴於律己、不謀私利、廉潔奉公的幹部榜樣。焦裕祿的可貴之處在於，他專門制定了《幹部十不準》，規定任何幹部不準搞特權化。他的小孩曾因為是縣委書記的兒子而無票免費看了一場戲，被焦裕祿訓了一頓，把票錢悉數送還戲院。

坦率地說，今日我們又陷入了既往的困境之中。且不說超過當年劉青山、張子善的巨貪已不少見，就是那些利用權力關係，做做順水人情、收受好處的，也成為稀鬆平常的慣例。風氣如此糟糕，以至於現在辦事，不提個禮品、不送些好處費的就根本辦不下來。最近，一個廳級領導的司機自曝，年收入可達數十萬。每次隨領導下鄉檢查，地方上都會送各種各樣的土特產，逢年過節各地市對口單位和廳里直屬的企業都會「孝敬領導」，作為跟差的司機也能從中分一杯「羹」。更厲害的是，通過領導渠道獲取的信息，弄了「房改房」、「內部職工房」，價格是市場價一半，還通過與領導熟悉的銀行、小貸公司等渠道，套出現金流轉。可以想像，一個只是處在權力邊緣的人，權力就能帶給他這麼多的好處，更何況於那些真正掌握權力的官員。

這次官風嚴厲整肅，通過嚴禁贈送節禮、違規消費並重點糾正領導幹部利用各種名義收受下屬以及有利害關係單位和個人的禮金行為，其功效甚佳。它好就好在使權力戒除私用，真正回歸公權本位。

官員：清除雜念堅定信念

官風嚴厲整肅，帶來了官場煥然一新的面貌。然而，在人們給予讚美期許的同時，也聽到一些牢騷憤懣的雜音：「這樣搞的『官不聊生』，誰還願意做行政工作」，「現在官不好當了，不如趁早下海經商。」有的人則擔心，失去了「利益好處」的官員也會失去了幹事的動力，變的消極無為、整天怠惰混日子。更有人擔心，官員因怨而生怒，反過來成為阻力，阻礙改革的發展。

對此，我們用不著驚慌。中國的官場已到了非整治不可的地步了，不整治必然病入膏肓、死路一條。官員，必須清除雜念，堅定公僕信念，才能守得住官場的本色，守得住官員的節操，也才能為改革增添動力。而沾滿衰朽腐敗官風的官員，才真正是阻止全面深化改革的最大障礙。

在西方國家，常有這樣的說法，「一流人才去商界，二流人才去政界」，對這些話不應做絕對化的理解。如果完全基於賺錢的角度看問題，把收入高低作為衡量人才的標準和擇業去向的選擇，那就是投身商界自然要賺得多，這更吸引人，而賺得多了當然就可視為一流的人才；投身政界則只能賺得少，這不易於吸引人，而賺的少了也就權且算作二流的人才吧。這無非說明，商界和政界本來就存在著收入差距的區別，無關什麼人才一流、二流的問題。官員不應和商人比，官員比商人收入少了也未必就是二流人才。經商的和當官的，各有其不同的專業、本領、門道。有博士學位的不見得都能當商人，當商人的也不見得都要有博士學位；經得好商的未必都當得好官，當得好官的也未必經得好商。

當然，「蘿蔔白菜、各有所愛」，我們並不反對個人的喜好和抉擇。如果一些官員感到收入少了，「好處」沒了，要轉向商海經商，我們絕不反對。因為經過這場嚴厲的官風整肅，政府留下的必定是清除了私心雜念而堅定了理想信念的官員。但不要因此以為，政府流失了什麼一流人才。我們相信，出走了一些不過是自認為的「一流人才」之後，會有更多真正優秀的、一流的人才，加入公務員的隊伍。至於那些既不想走，又想怠工的官員，官場也有辦法，等待他們的有嚴格的績效考核制度和嚴厲的問責制度。

深化改革消解廉政風險點《 人民論壇 》（2014年第6期）

沈榮華

在推進改革時，應當充分考慮到廉政風險點，事先設計好周密方案，防範可能會出現的腐敗問題

黨的十八大以來，中央出台八項規定，狠抓落實，著力解決「四風」問題，嚴厲懲治腐敗，「老虎蒼蠅」一起打，黨風廉政建設取得明顯進展，極大提振了幹部群眾反腐的信心。同時也要看到，不正之風問題尚未完全解決，有的轉變作風打折扣搞變通，有的認為小事一樁，仍舊我行我素，有的還在觀望，存在著不少疑惑。再者，滋生腐敗的土壤依然存在，一些領域的腐敗現象多發，大案要案、窩案串案時有發生，影響惡劣。

習近平總書記在十八屆中央紀委第三次全體會議的重要講話中，強調要以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭。學習領會中央的精神，對於我們把握深化改革與廉政建設的關係，推動反腐倡廉取得新進展，有著重要指導意義。

改革中的廉政風險點

實踐經驗表明，在新舊體制的轉軌過程中，兩種體制交替並存，行政行為、企業行為、市場行為往往混淆不清，新的權力制約監督機制又未能及時形成，這就使得一些濫用權力謀取私利的行為有機可乘，成為腐敗的高發期。從目前情況看，比較突出的問題有：利用行政審批的權力搞權錢交易，設租尋租，謀取各種利益；利用項目招投標的權力，在工程建設、政府採購、土地出讓、礦產開發等領域，直接間接插手招投標活動，上下其手，獲取非法利益，「工程上馬，幹部下馬」的現象屢見不鮮。如何解決這些問題？從根本上說，還是要靠改革來清除體制弊端，突破利益阻擾，減少濫用權力的機會，從源頭上剷除滋生腐敗的土壤。

以改革推進反腐倡廉，一是要繼續簡政放權，大力減少行政審批項目，減少政府直接配置資源，減少政府對微觀經濟的過多干預，如公開審批項目的目錄清單，推行「負面清單」管理等，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。二是要加強工程項目招投標的制度建設，實現規範化管理，堵塞管理上的漏洞。三是加快建立統一透明的預算管控機制，把政府全部收支納入預算管理，加強人大監督和審計監督。這些改革舉措，不僅是激發市場和企業活力、實現經濟轉型升級的需要，也是消除滋生腐敗土壤的根本措施。

應當把深化改革與廉政建設有機結合起來。全面深化改革涉及到各個領域，進入攻堅期，觸及到既得利益調整，要求我們更加註重各項改革的協調性和關聯性。在以往的一些改革中，如價格雙軌制改革、國企改制、金融證劵市場改革等，由於對可能出現的腐敗問題考慮不周，防範不力，在相關領域曾出現過腐敗高發的現象。前車之鑒，值得總結。我們在推進改革時，應當充分考慮到廉政風險點，事先設計好周密方案，防範可能會出現的腐敗問題。對於改革中出現的腐敗苗頭，要及時進行治理，防止蔓延擴散。

在權力運行的關鍵部位和環節，建立有針對性的制約機制

在我國轉型時期，腐敗現象滋生蔓延，屢禁不止，一個重要原因就在於一些部門和官員的權力過大，而權力行使又沒得到有效監督制約。具體來說，一是權力過於集中，並主要集中在領導幹部手中。有的部門和崗位權力過大，掌握的稀缺資源過多，有的一個處幾個人有幾個億乃至幾十億資金的管理權，且隨意性較大，如有的領導大筆一揮，就可以決定某個項目上馬、減免土地出讓金、使用大額資金等。二是權力得不到有效約束。有的領導幹部位高權重，已有的規則和程序，常常約束不了其權力行使，缺乏有效的制約和監督；三是權力運作不夠公開透明，搞「暗箱操作」，流行「潛規則」。如一些重大工程項目、資金使用、國有資產處置等，由少數官員關起門來內部操作，得不到廣泛監督，使得腐敗活動有機可乘。解決這些問題，需要通過改革建立權力制約監督機制，減少濫用權力的機會和條件，確保權力在制度框架內運行。

十八屆三中全會決定指出，「堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進位度籠子的根本之策」。實現這一要求，關鍵是在權力運行的關鍵部位和環節，建立有針對性的制約機制。第一，按照決策、執行、監督既相互制約又相互協調的要求，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。特別是應當完善民主、科學、依法決策的程序，重大事項、工程項目、大額資金使用、重要人事任免等重大決策，實行集體討論決定，防止個人說了算。

第二，推行政務公開，讓權力在陽光下運行，確保社會公眾的知情權和監督權。要制定和公開各級機關權力清單和運行流程，防止權力行使隨意性，約束自由裁量權。要擴大公開事項，重要政務信息及時向社會公布，提高透明度，特別是與群眾直接相關的政務信息，應及時向社會公開，做到事項、辦理和結果「三公開」，防止「暗箱操作」。

第三，加強對領導幹部，特別是「一把手」的監督制約。有權必有責，權力越大，就越要受到監督制約。應明確不同部門和崗位的職責許可權，保證權力依照法定程序行使，以法治制約人治。在信息化時代，還應發揮媒體和網路的監督作用，許多高官和實權人物濫用權力，不怕上告投訴，不怕監督查處，卻怕公開曝光，這充分顯示了輿論媒體監督的巨大威力。

使濫用權力者「伸手必被捉」

現階段腐敗現象仍然存在，在有些領域還比較嚴重，如家庭性腐敗、地域性腐敗、系統性腐敗屢見不鮮，一個案件常常牽扯出數十個甚至上百個案子，涉案金額動不動就上千萬上億，觸目驚心。腐敗心理研究表明，潛在的腐敗分子通常會在收益與風險間進行權衡，如果腐敗問題得不到及時的揭露，嚴厲的處罰，從事腐敗活動風險小獲利大，就會鋌而走險。因此，懲治腐敗這一手不能放鬆，必須有案必查，有腐必反，有貪必懲，及時查處腐敗行為。這不僅可使腐敗行為受到應有懲處，使之得不償失，而且可起到威懾作用，處罰一個警示一片，使濫用權力者「伸手必被捉」，使其因畏懼嚴厲懲處而不敢腐，從而遏制腐敗的蔓延。

多年來，我們一直強調保持反腐敗的高壓態勢，查處了大量的違法違紀案件，但從中也反映出體制機制上存在的一些問題。從實際情況看，一些腐敗活動存在多年，卻沒有及時發現，有的舉報在權力部門之間轉來轉去，甚至七轉八轉被轉到被告的手中；有的腐敗問題被舉報、曝光、揭露，卻遲遲得不到堅決查處，受到懲罰；有些地方和部門執法偏軟，出於擔心政績、影響發展、不敢碰硬等原因，壓案不辦、瞞案不報、內部消化；現有反腐敗機構已不少，但職能分散，沒有形成合力，一些疑難案件不能堅決查辦；有些地方領導忽視廉政建設，對主管範圍內的腐敗問題查處不力，導致不斷蔓延，但失職瀆職責任卻難以問責。為什麼會這樣？追根溯源，都與體制機制不完善有直接間接關係。

加強反腐體制機制的改革創新，是提高辦案能力、及時有效懲治腐敗的要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。首先要健全領導體制，加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，黨委負主體責任、紀委負監督責任。其次是改革紀檢體制，強化監督職能。主要舉措包括：查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，以保證紀委監督權的行使，加大反腐敗工作力度；實行中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。再者是落實黨風廉政建設責任制，主要包括各級黨委在反腐倡廉方面要承擔主體責任，從嚴治黨，從嚴治政，並作出表率；領導和支持執法執紀機關查處案件；建立切實可行的責任追究制度並嚴格執行等內容。這是一項基礎性制度建設，也是確保責任到位的保障，有利於形成全黨全社會治理腐敗的合力。

（作者為中國行政管理學會副秘書長，全國行政學教學研究會執行副會長）

如何從整風中提煉出制度與辦法《 人民論壇 》（2014年第6期）

楊小軍

制度固然有用，但體制、機制也非常重要。如果只有規定和制度，沒有體制、機制的配合，再好的規定和制度也可能難以發揮作用

反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的反「四風」群眾路線教育實踐活動，是我黨在新的歷史時期和新形勢下純潔黨性的運動。正在開展的這場運動，已經取得了明顯的成效。但既是運動，就有結束的時候。整風運動結束之後，是更為日常化、常態化作風建設問題。十八屆三中全會及時提出了「健全改進作風常態化制度」的命題，如何完成好這個命題，是擺在全黨和全社會面前的一項艱巨的任務。

制度需要辦法的配合

一般來說，都會從整風過程中提煉出有效的做法，並把這些做法固化下來，以文件規定，以法律法規規定，使之成為一個常態化的制度，以後就按此法制辦理。例如，「三公經費」的控制和公開，在整風中確有細化、量化和規範化的有效做法。這些做法是可以通過提煉上升為法律制度的形式固化下來的，在以後的常態化制度中健全嚴格的財務預算、核准和審計制度，達到著力控制「三公」經費支出的目的。

但是，這種把有效做法制度化和常態化的辦法，並不一定都適用，也不一定都有效。這就需要針對不同情形提煉出不同的方法來使之常態化。三中全會決定中指出，要圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，加快「體制機制」改革和建設。也就是說，制度固然有用，但體制、機制也非常重要。如果只有規定和制度，沒有體制、機制的配合，再好的規定和制度也可能難以發揮作用。例如，在中央八項規定之前，據統計中央部門前後發布的禁止大吃大喝的文件不下一百個。這個不準、那個不允許，類似的規定和要求舉不勝舉，但實際執行效果並不好。人們感嘆，一百多個文件管不住一張嘴。同樣是吃喝問題，在中央八項規定之後，在貫徹落實八項規定過程中，這一百多個文件都管不住的嘴這次確確實實被管住了。什麼原因？主要有兩個：一是中央帶頭執行，領導帶頭遵守。部長們嚴格遵守八項規定，司長們就不敢「膽大妄為」，司長們管住了，處長們也就「老實」多了。這樣，一級傳遞一級，整個黨政機關的官風才能改好，黨風、官風才能帶動民風，社會風氣才會實實在在地變好。二是對於違反八項規定的人和事嚴肅查處，發現一起查處一起，發現一個查處一個。正是由於各地各級黨政機關「動真格」了，更多的黨政機關和幹部們才真正自覺或者被迫遵守執行起了八項規定，踐行了反「四風」的要求。

從整風中的有效做法提煉製度、辦法

新中國成立六十多年和改革開放三十多年來，我們在法律和制度建設上已經取得了長足的進展，法律和制度不少，有法可依的問題基本已經解決。現在要解決的主要問題，不是有沒有法律和制度的問題，而是已有的法律和制度如何被遵守和執行的問題。從整風中有效做法看，我認為提煉製度、辦法使之常態化的命題，主要應當抓好以下方面工作：

一是管住領導的制度和辦法要常態化。從整風經驗看，管住領導基本上就能管住大多數公務員。所以，如何使管住領導的做法固化成為法律和制度，強化對領導尤其是單位和地方「一把手」的監督，是問題的核心所在。從制度建設上看，有必要制定更為細化、更為具體的專門針對領導幹部的管理辦法，並定期對領導幹部遵守執行情況進行監督。

二是政務公開要細化、深化、常態化。自上而下，領導率先垂範，是我們的體制和常態。但這個體制有其特點和缺陷，那就是隨著時間的推移，效果會遞減，這幾乎是規律。為了避免這種遞減規律，有效的辦法就是上下結合、內外結合，發揮群眾的監督作用。但要發揮群眾的作用，就必須有一個很好的前提，那就是大力推行政務公開，把各級黨政機關公務員遵守八項規定和「四風」情形一律對外公開，隨時隨地接受群眾監督。當前，這種公開的力度不夠、細化不夠、深化也不夠，是我們應當著力解決的重要問題。

三是嚴肅查處違反規定的行為要常態化。八項規定和反「四風」情形，應當成為紀檢監察部門常態工作的一項重要內容，年年查、經常查、真正查。應當把所有涉及這些內容的投訴舉報檢舉信息統一管理起來，以防止部門和個別人隱匿信息，可以建立類似於公安110信息指揮平台這樣的機制，做到有信息必有記錄，有信息必有調查核實，有結果必有查處。

四是做好法規制度銜接，實現法治化反「四風」。反「四風」固然需要領導高度重視，也需要高層的強力推動，否則就很難取得今天的成效，但要想取得持續效果而不是「虎頭蛇尾」，就需要做好法規與制度的銜接，通過建章立制，通過法治實踐和法治權威，用法律制度手段推動反「四風」。這就需要做好幾個方面的工作：一是制度固化。將反「四風」的有益探索通過制度固定下來，以法規的制度形式規定下來，使之成為黨規國法的重要內容。二是職責定位。作為制度化法制化的反「四風」，必須解決職責定位問題，明確應該由哪個部門來具體負責反「四風」，該部門的具體職責涵蓋哪些。加強檢查監督，鐵面執紀，對頂風違紀者堅決查處並不斷給予曝光，向全黨釋放執紀必嚴的強烈信號，勇擔責任。這是反「四風」穩固發展下去的基石。三是預算監督。法治化反「四風」，無論是反享樂主義還是奢靡之風亦或是形式主義，必須將預算監督作為源頭治理的重要一環。只有看緊「錢袋子」，才能抓好反對「四風」的「牛鼻子」。通過健全信息化的預算支撐系統，細化預算，有效控制政府財政。完善預算程序，保障審查效果。要把政府收支都納入預算管理，所有政府開支都要事先編製預算，對鋪張揮霍或隨意動用的追究責任。四是公開透明。要不斷擴大公開的內容和範圍，堅持公開為原則，不公開為例外。特別是在選人用人、財政資金、物品調撥、行政審批、黨務和政務、政策規定等領域要出台規定，公開透明地監督各種經費的使用，讓「四風」沒有存在的條件。

（作者為國家行政學院法學部副主任、教授）

觀點延伸

著力推進反腐敗的體制機制創新，就是要逐步把反腐舉措和機制常態化，這就要形成機制，讓制度管權、管事、管人，讓權力在陽光下運行。除了通過中紀委這樣的機構進行反腐制度保障，通過人民監督權力的渠道和平台也將越來越發揮重要作用。

——國家行政學院教授竹立家

「陽光」是最好的「消毒劑」，公開透明正是消除腐敗的好辦法，巡視制度所具有的震懾力和洞察力，一定程度上可以提高黨政機關工作的「能見度」，減少政府工作的「霧霾天」，通過能見度的增強，調動公眾共同參與反腐鬥爭的決心和信心。

——上海政法學院教授湯嘯天

不管是外部機制還是內部機制，最終目的是要對權力形成約束，反腐倡廉只要從制度、機制上形成對黨政幹部尤其是主要人員的權力形成了制約，就可以讓官員「想腐敗都沒有機會」，真正實現讓手握公權力者「不想腐」、「不能腐」、「不敢腐」。

——中央黨校教授謝春濤

專制監督與民主監督王朝消亡的真實原因與歷史借鑒《 人民論壇 》（2014年第6期）

吳丕

專制制度下，皇帝會拒諫飾非甚至對敢於批評的正直官員實行打擊報復；監察制度會被用來壓制、打擊異己，淪為政治鬥爭的工具；嚴重時監察官員與被監察官員同流合污，局面不可收拾

腐敗與反腐敗一直是中國人民關心的國家大事之一。十八大以來，新一屆政治局領導高度重視反腐敗工作，習近平總書記多次發出重要指示，中央紀委與監察部開展了大量工作，反腐敗工作取得非常可觀的成績，這是可喜可賀的，希望能夠再接再厲，爭取從根本上終結腐敗高發頻發的局面。

在現階段，腐敗與反腐敗的研究工作相當重要。最切實際的工作是對當前反腐敗工作進行分析總結，推動反腐敗工作的順利進行。同時理論研究也有待於加強與提高，這不僅需要引進國外理論，更重要的是以本國的反腐敗實踐為基礎進行理論總結，尤其需要在成功經驗的基礎上提出更有價值的新理論。與此同時，歷史研究也有其借鑒意義。中國古代、近代、現當代歷史上的經驗教訓都應該再作深入研究，以作為現在反腐敗工作的借鑒。

中國歷代王朝皆亡於腐敗

中國古代在監察制度的建設方面為人類社會政治制度提供了寶貴的經驗，其標誌是從秦朝就建立起中央級的統一、獨立的監察機構御史府，其後歷代相沿並發展，到明代改稱為都察院。中國古代的監察機構具有很高的獨立性，它獨立於行政機關，直接在皇帝領導下開展工作，它也直接外派監察御史分別對地方政府進行監督。應該說這樣的制度設計對於中央集權君主專制的中國是適宜的。並且它也確實發揮了較好的作用，在一定程度上抑制了腐敗的滋生與蔓延，使歷代專制王朝得以維持。僅有監察機關還不夠，每個專制王朝都有派遣中央官員巡視地方的慣例，巡視制度也能發揮一定的作用。古代王朝還設置諫官，負責隨時對皇帝提出批評建議。

然而，對歷史稍有了解的人都知道，中國歷史上每個王朝最終都可以說是亡於腐敗的。這就是說，常設的監察機關和不定時的巡視制度以及諫官制度，雖然能夠在一定的時期發揮一定的作用，有時甚至發揮很大作用，能夠維持專制王朝的生存甚至在特定時期達到政治清明的效果，但從根本上說，它們最終都不能完全有效地戰勝腐敗。也就是說，在專制時代，腐敗永遠不可能被有效地消除。腐敗總是與反腐敗同時並存，反腐敗可以在一定時期抑制腐敗的加重，但永遠不可能消除腐敗；而且就每個王朝來看，在長期的鬥爭之後，往往倒是腐敗戰勝了反腐敗的力量，從而導致王朝的滅亡。

這一王朝興衰的歷史早就引起人們的注意與研究，對此也有各種不同的解釋。比如皇位繼承製度導致皇帝個人素質與能力的下降，皇帝的個人喜好影響監察的公正，官員報酬太低引起貪污泛濫，中國傳統文化的缺陷，等等。但是將這些都作為中國古代政治容易滋生腐敗的原因，仍然是難以給出最有力解釋的。最有力的解釋應該是能夠清楚地說明問題產生的根本原因，並且相應地提出解決之道。

專制監督為何不能根除腐敗

古今中外的政治監督制度可以區分為專制監督與民主監督兩大類。專制與民主在社會發展的特定時期都是人類歷史上很好的政治制度，如果達到其理想狀態時，都會取得良好效果，政治安定，經濟繁榮，人民生活幸福。

中國歷史上開明君主嚴於律己、虛心納諫，能夠領導統治集團達到較高程度的清廉與高效，貞觀之治就是最有名的例子。但是專制制度的根本缺陷使它必然走向衰落，中國歷代專制王朝的盛極而衰已經無數次地證明了這一點。世界其他文明國家的歷史也證明了這一點。這就是為什麼民主是世界發展潮流的原因。

專制制度的根本缺陷是什麼？首先是家天下，亦即政治私有化，把整個國家當成某一家庭或某一團伙的私有財產，自然就會形成一個與民眾利益相悖的統治階級利益集團。雖然中國古代的政治思想家也提出「水可載舟，亦可覆舟」的論點，並且也能影響到具體政治，但其影響終歸是有限的。統治集團總是在稍稍能夠控制天下的時候就忘乎所以，就開始腐化墮落，與民眾的對立日益明顯。而且腐化墮落的官僚隊伍和皇權也會嚴重對立，統治集團內部也會矛盾重重。

這就導致監督制度的變異，其表現有：皇帝本身的腐化給皇權帶來危害，比如皇帝會拒諫飾非甚至對敢於批評的正直官員實行打擊報復；皇帝會利用監察制度壓制、打擊甚至消滅不喜歡的官員，使監察制度淪為政治鬥爭甚至政治陰謀的工具；統治集團內部也會形成不同派系，爭相利用監察制度打擊迫害對手，有時會出現大規模的政治鬥爭，一些轟轟烈烈的反腐敗鬥爭背後其實是殘酷的政治鬥爭；有時皇帝會在監察制度之外使用特務政治，對臣民實行嚴密監視，甚至可以任意逮捕、殺害對朝政不滿的人士；由於實行的是自上而下的監察，監察官員有恃無恐，索賄受賄，從而使監察制度流於形式，嚴重時監察與行政官員合流，舉國腐敗泛濫，局面不可收拾。總而言之，在君主專制時期，反腐敗一般不會成為政治上的頭等大事，因為在某種意義上，腐敗是整個皇族與官僚集團共同的事業，反腐敗必然危及自身的利益甚至生存。這就是為什麼歷朝歷代都與腐敗相伴隨並最終亡於腐敗的真實原因。

民主監督才能保持政治廉潔

前面所講專制制度下的各種弊病，在良好的民主政治中都可以消除。民主制度下，政府為社會公共事務的管理者，由人民選舉並受人民監督，因而政府不可能成為腐敗滋生的溫床，官員不會成為特權者。全體公民享有充分的公民權、民主的政治權利，由此形成多元社會，同時言論自由保障了人民的各種利益訴求，特別是對政府的批評與監督；政府為了取信於民，必定要增加公開透明的程度，以便人民監督政府。歸根到底，民主政治優於專制政治，民主監督優於專制監督，這是被實踐證明了的真理。所以我們認為，中國反腐敗的根本出路就是政治民主這一條路。

當我們為轟轟烈烈的反腐敗運動及其成績喝彩時，我們也要看清一個事實：即像日本總理府下的監察廳、瑞典議會監察專員公署，這些世界上有名的監察機關，它們的主要工作不是反腐敗。前者是行政監察與對民眾申訴的接受處理，後者主要就是接受處理民眾的申訴，相當於接待民眾上訪。

從政治制度的設計來看，一個正常的國家，自有檢察機關處理腐敗案件，因為官員腐敗本來就是犯罪行為，而檢察機關正是針對犯罪而設的機關。日本、瑞典這些國家出現的腐敗案件，有檢察機關就可以應付了。當一個國家的腐敗達到較為嚴重的程度時，它才不得不在正常的檢察機關之外專設一個反腐敗機關。它實際上是分擔了檢察機關的反貪工作而已。

我曾經把監督工作的內容分為幾個層級，從輕到重分為：（1）官僚主義；（2）失職、瀆職；（3）輕微腐敗；（4）嚴重腐敗。我希望在將來，中國監察與監督機關的主要工作是針對官僚主義和失職、瀆職，最多再針對一些輕微腐敗。我想，中國的人民群眾雖然現在很高興看到大的腐敗分子被成批地揭露和處置，但是，從長遠來看，他們必定是希望中國從根本上消除腐敗現象，而這，舍民主之途並沒有其他出路。

（作者為北京大學政府管理學院教授、北京大學政治發展與政府管理研究所研究員）

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