民主轉型是一個艱難的過程

從人類經驗來看，民主政治之前無一例外都是威權政治。筆者曾經對18個主要大國民主轉型的歷史做過簡要的統計，結果發現從首次啟動民主轉型到最終完成民主轉型，大約要經歷83-90年的時間，而多數國家的轉型期在半個世紀到一個世紀這個區間。而在這一轉型過程中，一個國家大約要經歷1.5次到1.7次的民主崩潰。由此可見，民主轉型是一個艱難、曲折和漫長的政治過程。

法國就是一個典型的例子。從1789年到1958年，法國共經歷了五個共和國、兩個帝國和兩個王朝。這一時期，法國的民主政體經歷了兩次崩潰、一次外敵入侵和一次政體變更。直到1958年戴高樂創建法蘭西第五共和國，法國民主才進入了穩定和鞏固的時期。

德國的轉型更富悲劇色彩。1871年成立的德意志帝國賦予了25歲以上成年男子投票權。德國的民主政治實踐由此開始。1918年，君主制由於一戰失敗而喪失了合法性，德國開始轉向共和政體。但是，啟動完全意義上的民主轉型之後，德國政治經歷了局部的暴力革命、政黨的惡性競爭、政府的頻繁更迭，直至最後議會政治的基本癱瘓。正是由於這些問題，加上外部的巨大國際壓力和世界經濟大蕭條，高比例的選民開始支持希特勒和納粹黨。1933年後，希特勒的獨裁統治逐漸取代了魏瑪憲法，德國的民主政體崩潰了。其直接後果是國內的極權統治、針對猶太人的種族屠殺和第二次世界大戰。直到二戰後美國把民主制度強加於聯邦德國，德國才恢復了民主政體。

很多發展中國家也同樣經歷了民主轉型的挫敗和反覆。奈及利亞是非洲最早嘗試民主政體的國家之一，但該國獲得獨立和實行民主的結果，卻是軍事政變、國家分裂與內戰。時至今日，奈及利亞經歷了多次的政體變更、轉型和政變，擁有的仍然是一個不穩定的和遠非完善的「民主政體」。

民主轉型的困難是因為存在三個主要的挑戰。第一個挑戰是民主政體初創以後能否運轉起來？在一些轉型國家，民主的憲法僅僅停留在文本意義上，而沒有成為真實政治生活中的憲法。

造成民主政體無法運轉的主要原因通常有兩個：一是該國存在嚴重的政治、經濟、族群、宗教衝突，比如1960-1966年的奈及利亞就符合這種情形；二是至少一個主要的政治集團不願意按照民主的牌理來出牌，他們更偏好非民主的規則，一個例子就是中國1912-1916年袁世凱的北洋集團。這些情形會將初創的民主政體置於隨時可能倒塌的危險當中。

第二個挑戰是民主政體運轉起來以後能否產生績效？很多人之所以信仰民主，是因為他們相信民主政體會比威權政體產生更好的績效，比如，更高的經濟增長、更好的公共服務、更少的腐敗、更平等的收入和更完善的社會福利。因此，當新興的民主政體無法達成上述績效目標時，其合法性就會下降，其穩定性就會受到威脅。尤其是，如果新興民主政體不能解決當時重大的政治經濟問題，特別是重大的政治經濟衝突時，就會嚴重地危及民主的穩定性。比如，拿破崙上台之前的法國政府，就難以克服法國國內的宗教分歧與社會分裂；智利阿連德總統時代的政府，就無法解決不同階級之間的嚴重對抗。最後，兩國都發生了政體變更。

新興民主政體無法產生良好的績效，往往是兩個因素共同作用的結果。一是該國所處的環境，以及這種環境帶來的政治經濟問題。如果新興民主政體所處的國家發展滯後、經濟高度不穩定、族群宗教衝突劇烈、貧富懸殊，就更難達成良好的績效。二是新興民主政體所塑造的國家能力。因此，對新興的民主政體來說，國家能力建設也是一項重要的政治任務。

第三個挑戰是一個能運轉、有績效的民主政體能否得到鞏固？民主鞏固的核心問題是政治的制度化和政治文化的轉型。特別是，只有一國的政治文化實現真正的轉型，民主無論在何種條件下都被其公民視為「最佳的政體選擇」，而不是「可供選擇的政體之一」，民主政體才能實現真正的鞏固。在不少國家，民主無法實現鞏固，較常見的問題是：民主的、法治的、公民的政治文化不能生根發芽，威權的政治文化仍然大有市場，人們普遍信奉強有力的領袖而不是政治參與和民主制度。

對很多國家來說，民主轉型或實行新的民主政體的挑戰都是巨大的。不能應付其中任何一個主要的挑戰，民主轉型或民主政治就有可能失敗。當然，筆者無意得出這樣的結論：民主轉型是一項困難的政治任務，以至於根本無法完成。相反，很多即使經歷一次甚至多次民主挫敗的國家，後來都成功地建立了穩定而有效的民主政體。轉型挫敗本身固然意味著巨大的成本，但歷史地看，這種挫敗往往為孕育下一次的成功轉型提供了更多的可能。長期當中，民主轉型或新興民主政體的實踐更可能是一個集體的政治學習過程。但是，這種集體學習的過程正如游泳——你只有在水中，才能學會。

（摘自《東方早報》11.21包剛升/文）

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