0085：國家使命所在，歷史責任所系

飄揚在聯合國總部的中國國旗（2012年8月10日攝於美國紐約）

作為一個世界大國、文明古國，又是多民族、多語言文字之國，中國地名問題本來就複雜，當代地名工作又是千頭萬緒，近年開拓的國際公有領域地名標準化更是一項前所未有的科學事業。其職責、背景與部門合作，是我們必須首先弄清、正視的三個基本問題。

責無旁貸的國家職能

在我國政權系統中，民政部門的突出特點是業務多元化，人們比較熟悉的有：救災救助、慈善募捐、優撫安置、社會福利、行政區劃、民間組織管理、城市社區建設，等等。而對民政部門的地名管理職能，特別是代表國家管理國際公有領域地名事務的職能，社會的了解程度還不高，認識也不夠一致，有必要在此簡要回顧一下。

在新中國第一個20年里，國家地名事務的行政主管機關是國家民政部的前身——內務部，工作重點是處理歷史遺留問題，以及現實地名的初步規範化。例如：清除地名中反動的或殖民地的遺迹，更改妨礙睦鄰友好和民族團結的地名，配合文字改革調整地名中的異體字、生僻字……所承辦最為著名的地名事項，是1952年5月由內務部、國家出版總署聯合發布通告，將英國殖民者強加於世界第一高峰的「額菲爾士峰」之稱，正名為我國的藏語稱謂「珠穆朗瑪峰」。1965年11月16日，為規範全國自然地理實體名稱的管理，國務院發出《關於更改山脈、河流、湖泊、海灣、海峽、島嶼等的名稱報批許可權的通知》，規定地處邊疆或有國際影響者「報國務院審批公布」；涉及兩個以上省區的，「報內務部審批公布」；位於本省區的，由省級政府審批並「報內務部備案」。

在1966—1976年的「文化大革命」中，內務部及地方各級民政部門被撤銷，國內地名管理由失控到中斷，以城市街道和農村社隊為主的「小地名」被大量更改。這樣的混亂局面，持續到國家動蕩終結並轉入以經濟建設為中心的正確軌道。

1977年7月23日，在國家民政部門尚未恢復的情況下，經國家測繪總局、公安部、外交部、中國文字改革委員會和新華社聯名請示，國務院批准成立中國地名委員會（辦公室由國家測繪總局代管），規定其職責是：「根據黨和政府的有關規定，負責制定國內地名的命名、更改原則，制定國內外地名譯寫標準化原則，組織調查、搜集、整理、審定、儲存國內外地名資料，編製出版各種地名書刊和參加有關的國際交往。」1978年3月，國務院在原內務部基礎上組建了民政部。1980年7月，民政部自公安部收回行政區劃工作，並以同時管理各級政區名稱而成為中國地名委員會副主任委員單位。

中國地名委員會成立八年後，國務院將地名的行政管理職能賦予這個非常設機構：1986年1月23日，國務院在《關於發布<地名管理條例>的通知》中，明確「國務院委託中國地名委員會管理全國地名工作，其辦事機構由城鄉建設環境保護部代管。」1987年8月9日，在國務院機構改革中，勞動人事部《關於改變地名工作領導體制的通知》稱：「中國地名委員會辦公室由城鄉建設環境保護部劃歸民政部。」隨之，民政部設置區劃地名司，兼為中國地名委員會辦公室。

1993年4月19日，在國務院非常設機構的清理、調整中，中國地名委員會被撤銷；7月9日，國務院辦公廳發出《關於部分已撤銷的國務院非常設機構其原工作移交有關部門承擔問題的通知》，確定「中國地名委員會撤銷後，工作由民政部承擔」。

由此可見，民政部作為全國地名工作主管機關，其「行政管理」與「議事協調」職能先後有兩個來源：既是從民政部的前身——內務部繼承而來，又是從國務院的非常設機構——中國地名委員會交接而來。因此，在國務院批准的民政部2009年「三定」方案中，進一步明確其職能包括「天體地理實體命名、更名的審核報批」。

與時俱進的歷史使命

當初成立中國地名委員會時，主要面臨三方面的地名問題：一是漢語地名亟需標準化——外來地名有損國家尊嚴，邊遠地區的地名缺乏管理，重名、一地多名、一名多寫、用字不當等都有；二是少數民族語地名和外國地名的漢字譯寫亟需標準化——音譯不準、一名多譯等比較普遍；三是中國地名（包括漢語、少數民族語地名）的羅馬化拼寫亟需標準化——沿用「威妥瑪式」等外來拼寫法，同一地名在不同外語中拼寫不一。

此時，國家剛把工作重點轉移到經濟建設上，地名工作的當務之急集中在兩個方面：國內「加強對地名工作的管理」，對外「有利於參加聯合國地名標準化活動」。以當時的綜合國力，無論南極、月球的地名研究都不可能顧及，唯一納入中國地名委員會視野的特殊領域是「領海水下地理要素」。

1985年1月28日，經廣東省人民政府請示、中國地名委員會承辦，國務院同意將南沙群島東南側的巴拉旺海槽更名為「南沙海槽」。1986年11月10日，經國務院授權，中國地名委員會復函廣東省人民政府，同意廣東省對部分海山、海槽的命名，並指出：「考慮到這些海山、海槽部分處於國際公海海域或處於今後我國可能劃定領海或管轄海域內，因此，目前不宜以政府名義公布，科研、海洋、測繪等部門可以公開使用，以表明我科學考察成果。」

在地名管理職能劃歸民政部後，中國地名委員會於1990年3月2日召開第14次全體會議，民政部、建設部、教育部、交通部、鐵道部、郵電部、廣電部、新聞出版署、國家語委、國家測繪局、國家海洋局、國家檔案局、中國科學院、中國社會科學院、新華社、中央編譯局、總參測繪局、海軍司令部等18個成員單位出席，通過《中國地名委員會1990—1994年工作重點》，首次提出「逐步開展南極、海洋、宇宙地形要素名稱的規範化工作，編輯出版這方面的書籍資料。」

應當看到，與世界發達國家相比，我國在國際公有領域的地名工作開展較晚，規模也不大：在天文領域，自近代起陸續為我國新發現的小行星命名；在南極的中國科考區域，1984年以來陸續為相關地理實體命名。由於種種原因，國際公有領域的這些中國地名未能及時履行國家標準化與行政審批程序，《地名管理條例》關於「在科學考察中，對國際公有領域新的地理實體命名，由主管部門提出意見，報國務院審批」的規定有待全面落實。

近年來，隨著我國探月工程的順利開展，這個可望不可即的天體彷彿在日益臨近，月球表面9000多個地名無一出自中國的格局應當結束；聯合國地名專家組負責聯繫國際南極組織的代表向我方提出：正在編製的《南極地名錄》中，中國南極科考專家提交的有關地名需要標準化處理，並應確認為代表中國政府的國家行為；廣東省海洋地質部門提出，我國一批已完成測繪的海底地理實體尚未命名，不能適應國家建設與交往的需要。所有這些，都在促使我國全方位地開展國際公有領域（包括鄰近的領海）地名工作。

作為前期基礎工作，民政部的中國地名研究所與武漢大學的中國南極測繪研究中心合作，對我國南極科考區域第一批359個地名進行標準化處理，已由民政部、外交部、國土資源部聯名申報獲國務院批准；2010年8月18日，民政部公告月球地理實體第一批468個標準漢字譯名（《人民日報》於9月3日全文發表）。在人類相對熟悉的火星等天體，如何開展進一步的地名工作也在醞釀之中。

一如既往的緊密合作

地名，關係國家建設、社會發展與人民生活各個方面，是諸多領域與學科的集合體，無論哪一個部門主管，都要依靠相關部門通力合作才能管得好。回顧我國現代的地名工作，部門間的業務合作是貫穿始終的主流。

20世紀五、六十年代，我國地名主要遵從相關部門制訂的技術規範，如：中國文字改革委員會的《漢語拼音方案》、《簡化字總表》及異體字、異讀音整理表，國家測繪總局、總參測繪局的少數民族語地名調查和譯寫規則，新華社、中央編譯局的英語、俄語漢字譯音表。國務院文教辦公室領導的人名地名統一譯寫委員會、國家大地圖集編纂委員會領導的地名譯音委員會等，也做了許多有益的工作。所以說，我國地名標準化的基礎是相關部門從各自角度共同奠定的。

七、八十年代，中國地名委員會各成員單位積极參与、碩果累累：（一）完成第一次全國陸地、海域地名普查，造就縣級以上專門的地名工作機構，培養出一支上萬人的專業隊伍；（二）結束「文革」動蕩造成的地名混亂，形成法制化、標準化、規範化的地名管理秩序；（三）建立從國家到縣級的地名檔案，編纂縣級地名圖、地名錄、地名志和國家地名詞典，開展群眾性的地名學術研究；（四）參加國際地名標準化活動，提請第三屆聯合國地名標準化會議通過「以《漢語拼音方案》作為中國地名羅馬字母拼寫法的國際標準」。這一切成就，都是相關部門同舟共濟的結果。

90年代以來，民政部的全國地名管理得到相關部門大力支持：國道兩側設置地名標誌，有交通部、公安部、建設部參加；全國城市設置標準地名標誌，有交通部、國家工商局、國家質檢總局參加；審定全國政區名稱用字讀音，有教育部、國家語委參加；編製城鎮地名規劃，有建設部參加；編製《中華人民共和國政區標準地名圖集》，有總參測繪局參加；第二次全國地名普查試點，有外交部、國家民委、國家統計局、國家海洋局、國家測繪局、總參測繪局等參加。相關領域的法律如《國家通用語言文字法》、《民族區域自治法》，都是我國地名標準化的有力依據。

今天，我們更加清醒地認識到：在國際公有領域的開拓，標誌著我國地名事業進入新的歷史階段——地名工作成為極地、海底乃至太空科學考察、開發利用的有機組成部分，地名信息成為維護當前、爭取未來國家權益不可或缺的環節，地名領域成為我們履行大國義務、為人類做出較大貢獻的重要陣地。站在國家與時代的高度，國際公有領域地名標準化是這個「大家庭」共同的責任和義務。

由於處在國際公有領域，所面對的地理空間更加廣闊，所要求的專業構成更加複雜，所必備的技術手段更加先進。同時，地名工作的特點也體現為「身臨其境」之難：依地名工作者的現狀，能夠腳踏實地考察南、北極的畢竟不多，親身潛入海底觀察地貌形態也不大可能，登上外星球行走更不是今生的目標。所以，我們的工作要比以往任何時候都更多地依靠儀器、影像、地圖和其他間接資料，更多地依靠相關各部門的密切協作。

由於處在國際公有領域，對地理實體的命名、更名只能是代表中央政府的國家行為。第三屆聯合國地名標準化會議決議：不經國家地名機構認可的地理實體命名、更名和標準化處理，聯合國一概不予承認。不久前，曾有建議將國際公有領域地名事項的審批程序，簡化為「授權主管部門審批，報國務院備案」，而國務院要求仍按《地名管理條例》中「由主管部門提出意見，報國務院審批」的規定執行。

由於處在國際公有領域，我國的地名工作還需要遵循國際規則，並以此約束、規範自己的行為。約束的方式主要是訂立「公約」共同遵守，「規矩」的主體便是系列的國家標準。在各有關部門組成的領導小組之下，設有各相關專業技術人員組成的研製小組，首先應研製適宜我國應用的各類地理實體命名規則。隨著我國在這些領域進行科學探測的深入，新的國家標準研製項目也會陸續提出。

縱觀我國的國際公有領域地名工作，不難體會其意義的深遠，不難感受其路途的坎坷，不難預見其前景的美好，千頭萬緒始於足下：

——國家使命所在，雖任重道遠不敢懈怠；

——歷史責任所系，非攜手攀登不能盡心。

（2012年6月）