國外互聯網管理經驗分析

會的穩定和人們正常的經濟生活帶來影響。 因此，如何對互聯網進行管理是擺在世界各國面前的一個重要問題。 從國外的先進經驗來看，互聯網管理需要統籌運用立法、行政、行業自律等多種手段。首先，立法是互聯網管理的基礎，發達國家zhengfu看似很少對互聯網實施監管，而事實上已利用法律對互聯網上的行為做出了明確的規範。其次，行政是各國管理互聯網的重要手段，比較常見的包括內容分級制、內容審查制、網站註冊制、稅收優惠制等。而行業自律則是互聯網管理的必要補充，也是發達國家普遍採用的一種手段。下面分別從這幾個角度介紹國際上互聯網管理的情況。 一、立法 各國在互聯網立法上主要有以下幾個特點。 1.互聯網管理主要依靠現有法規 有關部門對世界42個國家的相關調查表明大約33%的國家正在制定有關互聯網的法規，而70%的國家在修改原有的法規以適應互聯網的發展。其實從根本上說，網路所帶來的絕大多數法律問題涉及到各個法律部門，這些問題的解決最終還是要靠各部門法律自身的完善來完成，而沒有必要建立一個獨立的法律部門。舉例來說，英國非常強調依靠現有的法規，如刑法、猥褻物出版法及公共秩序法等。英國電信管制的法律基礎主要是1984年的《英國電信法》和1998年的《競爭法案》，這是兩部基於市場准入和反壟斷考量的法律。在此基礎上，對互聯網進行管理的法律，既有傳統法規中的相關條文，如刑法中猥褻內容的相關立法以及種族主義內容的相關立法，又有專門的信息通信方面的法案，如《通信監控權法案》、《調查權法案》等。再如，法國管理互聯網主要也是利用社會原有的法制基礎。法國的民法和商法比較完備，有些只需移植或借用到互聯網領域就可以了，而有些則要建立新法規。 2.立法保證國家安全成為互聯網管理的重中之重 最典型的例子是美國，前面我們提到美國在互聯網內容的管制模式是最寬鬆的，但是當互聯網觸及國家安全時，zhengfu將依法擁有「特殊」的權利。「9·11」事件後，在反恐高於一切的方針下，被看作特殊時期互聯網管理主要法律依據的：一是「9·11」6周後頒布的《愛國法》，二是布希總統於2002年11月簽署的《國土安全法》。這兩部法都大大加強了對美國國內機構與人士的情報偵察，這在以前是不允許的。zhengfu和執法機構根據《愛國法》獲得了很大授權。zhengfu或執法機構調查人員可大範圍地截取嫌疑人的電話通話內容或互聯網通信內容，還可秘密要求網路和電信服務商提供客戶詳細信息。《國土安全法》對互聯網的監控更為嚴密。法案增加了有關監控互聯網和懲治黑客等條款，在此情形下，服務商信譽和客戶機密只能讓位於國家安全。 3.各國普遍高度重視未成年人保護 各國普遍高度重視互聯網上色情、暴力等不良內容對未成年人的侵害。為此，幾乎所有的國家都制定了專門的在線法律或採用保護未成年人的普遍性法律進行管制。下面通過列表介紹一些主要國家在這方面的立法情況，見表1。

表1 主要國家保護未成年人立法情況

4.一些國家對互聯網內容實行強制管理 在打擊不良信息方面，德國是全球第一個制定互聯網成文法的國家，該zhengfu於1997年提出《信息與通信服務法》，此法為綜合性的法案，用來解決經由互聯網傳輸的違法內容，包括猥褻、色情、惡意言論、謠言、反猶太人等宣揚種族主義的言論，更嚴格規範了有關納粹的言論思想與圖片等相關信息。新加坡是主張zhengfu必須強制介入互聯網內容管理的國家之一。新加坡根據廣播法頒布了《互聯網行為準則》（Internet Code ofPractice）與產業標準，由信息通信發展局（IDA）管理，最初檢查的重點是對青少年有害的色情信息。《互聯網行為準則》明確規定：「禁止那些與公眾利益、公共道德、公共秩序、公共安全和國家團結相違背的內容。」同時，傳統的《誹謗法》、《煽動法》、《維護宗教融合法案》等相關內容也適用於互聯網管理，任何危害國家安全或防衛的內容都禁止在互聯網上交流。另外，韓國、法國等也都設立了法律對互聯網上的內容進行限制。 5.反垃圾郵件受到越來越多國家的重視 面對垃圾郵件給全球經濟帶來越來越大的損失，各國也紛紛對反垃圾郵件進行立法。比如美國和日本都頒布了《反垃圾郵件法》；歐盟頒布了《隱私和電信指令》，重點打擊垃圾信息；澳大利亞2003年頒布了《垃圾郵件法案》，均取得了較大的成效。二、行政1.信息過濾與封堵政策zhengfu過濾的通常做法是制訂一個封堵用戶訪問的「互聯網網址清單」。如果某網站被列入該「清單」，訪問就會被禁止。從技術角度講，過濾一般使用基於路由器的IP封堵、代理伺服器以及DNS重新指向等技術。許多國家實施了內容過濾政策，如：●歐盟採取技術措施處理有害內容，增強過濾軟體和服務的實際效果，確保用戶對信息的選擇接受權利。●日本總務省與NEC共同開發過濾系統，此系統能夠防堵有關犯罪、色情與暴力的網站，並研究如同美國的V-chips的晶片，稱為「聰明晶片」開發，希望藉此在電腦連外網路上，自動防堵青少年與兒童接觸不適宜內容。●美國的中小學如今都對學校的電腦實行聯網管理。這樣可以集中對那些影響兒童身心發育的網站進行屏蔽。華盛頓市所有公立中學的電腦都實現了聯網，網路管理員就是華盛頓市教育委員會。該委員會隨時可以監控所在轄區的兒童是否在學校的網路上接觸到了不良內容。●新加坡等「嚴格限制媒體」的國家也公開列出一些網站和需要過濾的關鍵詞，強行要求ISP進行封堵。●法國也越來越重視對於網路內容的過濾。2006年6月，法國法律增加了「互聯網服務供應商必須向用戶介紹並推薦使用內容過濾軟體」的條款。2.實行網路實名制韓國zhengfu決定於2005年10月起實行互聯網實名制，即在網路上發帖、跟帖以及上傳照片和動態影像時需要確認居民身份證和本人真名的制度，以糾正網路不良行為猖獗，如在網上侵犯人權、詆毀名譽、侮辱謾罵等現象。韓國人的上網活動目前已比較接近實名化了。在韓國的很多網站，發帖子的條件是必須成為會員，在加入會員時必須留下身份證號碼等個人資料。在韓國上網獲得增值服務前，也必須提供身份證號碼。而韓國已開設的身份證號碼網上認證系統，可以即時驗證個人身份。對於17歲以下沒有身份證的青少年，網站在獲取青少年詳細信息後，會通過向手機發送密碼的方式確認使用者身份。由於韓國手機在銷售時必須有身份證明，網路管理部門在需要時可以通過與手機運營商合作，追查上網者的真實身份，對未成年者加強管理，提供保護。網路實名制的實行，對企圖通過網路從事不法活動的人來說是一種威懾。特別是在不適宜青少年瀏覽的網站，由於規定使用者瀏覽前必須填寫準確的身份證號碼和姓名，從而在一定程度上將這些網站與未成年人隔離，也讓那些在網上發布有害信息的網民三思而行。網路實名制是韓國網路管理最大的特點，成為網路安全的基礎。但也有人指出，過多使用身份證或實名認證制度，勢必增加居民身份證號碼泄露的危險。很多網路犯罪正是利用在網上獲得的真名和身份證號碼進行的。因此，這是實行互聯網實名制時值得注意的一個問題。3.採取內容分級制各國有專門的機構對內容（主要是色情）進行評估，按等級劃分，以判定哪些內容可以在網路上傳播，並幫助父母過濾掉對兒童不利的內容。例如，美國的娛樂軟體業實行分級制度。該分級制度由美國的娛樂軟體定級委員會（簡稱ESRB）制定，分為兩個部分：一個部分是位於遊戲產品包裝背面的內容描述，用特定的片語描述遊戲畫面所涉及的內容，如暴力、血腥以及遊戲中人物對話是否粗俗等；另一個部分是位於遊戲包裝正面的等級標誌，共分7個級別，基本按年齡劃分，以遊戲適合的年齡段英文首字母來命名，特定等級的遊戲產品只能賣給特定年齡的消費者。4.實行社會監督和舉報機制重視發揮社會監督的力量，促進互聯網市場的健康發展，是各國綜合推進產業發展，規範市場秩序的一個較為明顯的趨勢。與相關機構依職權進行的管理相比較，發揮社會監督的力量，以申請和投訴的方式開展查處比糾正的方式具有更強的針對性，效果要明顯的多。目前各國基本都有相關的投訴舉報機制，並通過多渠道方便各領域用戶使用，大大提高了工作效率。 歐盟在打擊非法內容方面的主要措施是建立市民熱線。公眾通過熱線彙報非法內容，然後由熱線網路將相關信息報告各主管部門。市民熱線還通過構建專家中心，就何為非法內容等問題向ISP提供指導。現有的熱線網路得到了歐盟的大力支持，並取得了顯著成效。針對如何評估熱線網路的成效問題，歐盟要求逐步建立健全指標體系，收集有關數據，如：成員國節點數、空間覆蓋率、接受的報告數、熱線工作人相關數據、向ISP和主管部門提交的報告數量等。同時，歐盟要求各國要加快建立熱線並融合到現有的熱線網路中，實現資源數據的共享。各國都應把熱線的建設融入到國家戰略計劃中，對其提供資金支持，並區分熱線與公共部門的職能。此外，為確保熱線發揮最大效能，歐盟將在每一個成員國和候選國中選取一個提高公眾安全意識的節點（node）組織或團體，節點組織的職責包括：負責告知居民有關過濾軟體、市民熱線及自律框架的有關信息；在充分借鑒別國先進經驗的基礎上，通過適當的渠道開展提高意識等活動；為選拔新的節點組織提供專業和技術指導等。通過指派網路節點，將促進歐盟範圍內相關標準和指針出台，形成一套工作方法和實踐，解決各國法律對各自熱線使用的限制。此外，在對付垃圾信息的舉措方面，歐盟通過立法建議的形式提出通過電子郵件等多種方式建立投訴機制，並要求成員國就投訴機制的問題開展跨國合作等。5.zhengfu指導（1）美國美國zhengfu敦促家長關注孩子的網上安全問題並給予指導。聯邦調查局、教育部等有關部門發布指導手冊，內容包括家長如何追尋孩子受到網上不法分子誘惑的蛛絲馬跡，如何向有關執法部門報告等細則。zhengfu還提供相關網址，及開設網上專頁和電話專線，發布有關網上兒童色情活動的最新信息，讓家長提高警覺。為了保障未成年人健康上網，通過安全的途徑在網上學習和娛樂，美國聯邦zhengfu專門開辦了一個網站，域名為KIDS.US。用布希總統的話說，這個網站「功能有如圖書館的兒童部，是家長可以放心讓孩子學習、徜徉和探索的地方」。其所有網頁內容均受到有關部門核查，不含任何色情內容；不開設聊天室和即時電郵服務；不鏈接到任何兒童不宜訪問的網頁等。（2）英國英國內政部2001年設立了兒童網路保護特別工作組，專門為在網上保護兒童安全出謀劃策。內政部還開展了名為「如何在網上保護你的孩子」的宣傳活動，向家長介紹網路的功能、潛在危險及其對兒童可能造成的危害，提供屏蔽危險信息和網站的途徑，幫助家長教育孩子不要沉溺網路。英國教育和技能培訓部也設立了專門網站，向家長提供最新的網路安全信息。zhengfu公布了24小時的兒童熱線，家長和孩子可以隨時就網路問題尋求幫助。6.通過稅收政策促使網站限制未成年人瀏覽不良信息美國zhengfu通過稅收優惠的經濟驅動促使商業色情網站採取限制未成年人瀏覽的措施。美國在1998年底通過《網路免稅法》規定zhengfu在兩年內不對網路交易服務科征新稅或歧視性捐稅，但如果商業性色情網站提供17歲以下未成年人瀏覽裸體、實際或虛擬的性行為、缺乏嚴肅文學、藝術、政治、科學價值等成人導向的圖像和文字，則不得享受網路免稅的優惠。三、行業自律「少干預、重自律」是當前國際互聯網管理的一個共同思路。各國越來越強調zhengfu作為服務者的角色，承認zhengfu管理的「有限性」，著重發揮zhengfu的服務和協調職能。在對互聯網的監管方式問題上，這一管理原則也得到了較為充分的貫徹，當前各國的監管的一個重要特點就是以行業監管為主，zhengfu強製為輔，實行zhengfu與行業的協同監管。zhengfu的職責主要集中在制定相關法規和政策導向上，具體的操作規範則由行業協會等組織來制定實施，比較而言，zhengfu監管具有補充性。以行業為主的協同監管，具有較強的可操作性，同時還可以減少zhengfu對行業的干預，減少管理成本。下面通過美國、歐盟、英國和日本的例子介紹。（1）美國美國的網路行業組織在日益發揮重要作用，如美國電腦倫理協會制定了「十誡」、美國互聯網保健基金會的網站規定了八條準則、各大論壇和聊天室有服務規則與管理條例等，美國在1998年出台《網路免稅法》，對自律較好的網路商給予兩年免徵新稅的待遇。另外，美國zhengfu對數字內容市場實行有限監管，FCC的許可權主要集中在內容的傳播方面，更多的監管空間則由行業協會和民間組織來承擔。其中重要的有軟體和信息產業協會、美國唱片協會、美國電影協會等。行業協會對數字內容市場的發展保護和監管並重。一方面，行業協會代表行業的利益，向zhengfu爭取儘可能多的權益，同其他行業及國外市場達成貿易協議，採取措施保證本行業的權益不受侵害。軟體和信息產業協會以及美國唱片協會美國電影協會近年來都不遺餘力地向盜版行為做鬥爭，要求zhengfu通過法律禁止盜版行為，對侵權者發起訴訟。另一方面，行業協會作為zhengfu和行業的溝通平台，也不斷推動行業實施自律，以確保行業的行為符合國家法律規定和道德要求，對於「違規」者，行業協會代表整個行業向其施加壓力，迫使其改正其行為，甚至採取嚴厲措施使其失去發展機會。再者，行業協會也為行業內廠商提供了交流與合作的機會。（2）歐盟歐盟於2004年建立「安全互聯網論壇」，廣泛吸引了包括企業代表、法律強制機構、決策者以及用戶群體代表在內的各界關注和參加，為各方提供了一個經驗交流和借鑒以及共謀對策的平台，對希望建立自律機構的國家給與建議和支持等。 （3）英國英國對互聯網內容進行管理時貫徹「監督而非監控」的理念，主要通過英國網路服務商於1996年9月成立的行業自律組織網路觀察基金會來實行。半官方性質的網路觀察基金會在英國貿工部、內政部和英國城市警察署的支持下開展日常工作，主要解決互聯網上日益增多的違法犯罪活動問題，如色情、**、種族歧視等，尤其致力於解決兒童色情問題。為鼓勵運營商自律，英國網路觀察基金會（IWF）於1996年9月與網路提供者協會、倫敦網路協會兩大ISP協會共同發表一份《安全網路：分級、檢舉、責任》（R3）文件，以此作為運營商自律的基礎。之後由五十家ISP運營商組成之協會（ISPA）聯合草擬一項運營商行為守則，作為運營商自律的規範，其主要精神有：鼓勵新科技使用、幫助家長與教師認識新科技、ISP有責任確保內容的合法性等。（4）日本總務省主管媒體的機關主動邀請ISP運營商、軟體開發企業及消費者代表組成自律性組織，並引進分級管理制度，待組織成立並正常運作後，zhengfu則退出該組織，完全由民間組織的力量，對互聯網內容進行監督並實行行業自律。(cnw論壇整理)
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