「一國兩制」：一個國家結構形式，兩種社會制度

文 觀察者網專欄作者寒竹

旅美學者、復旦大學中國研究院研究員，《中國力》

香港回歸 20 年的發展與進步世人有目共睹。今天香港在經濟自由度、人均收入、法治水平、社會治安、人均壽命等重要方面超越眾多歐美國家，名列世界前茅。香港社會能夠取得如此巨大的進步，「一國兩制」的實施功不可沒。香港回歸後儘管經歷了 1998年的金融風暴和2003年的SARS，但由於「一國兩制」的強大優勢，由於中央政府的堅定支持， 香港社會成功地戰勝挑戰，保持了社會的穩定與繁榮。

但是，「一國兩制」在香港的實施並非一帆風順。2003年，香港政府推動 23 條立法失敗；2012年，香港政府推行「國民教育」失敗；2014 年， 香港發生違法的「佔中行動」；2015年，香港政改在立法會被否決。這一系列事件表明，香港一直存在著某些政治勢力對「一國兩制」的抵制和干擾。

港陸兩地學者在總結「一國兩制」實施的情況時，大多是從「一國」和「兩制」的關係來看問題。一個比較普遍的說法是，在香港回歸後相當一段時間，一些人談「兩制」較多，而談「一國」較少，以至於有人試圖用「兩制」來否定「一國」。這個說法主要是把「一國兩制」實施過程中出現的問題歸結為是否承認和堅持「一國」的問題。這種說法當然有一定根據，香港社會確實存在著割裂「一國」與「兩制」、試圖以「兩制」否定「一國」政治團體和個人。

但這種流行的看法並不全面，因為在香港，否定「一國」，主張「港獨」的人數量極少，從未成為社會主流。特區新任行政長官林鄭月娥在香港回歸20周年前夕談到，她「相信絕大部分香港市民從來沒有覺得『港獨』是一個可以考慮的方案」，這個判斷基本符合香港的社會現實。從過去20年的現實看，「一國兩制」在香港實行過程中出現的問題，主要是部分人對「一國兩制」的錯誤理解。這種錯誤理解有的是認知問題，有的則是故意歪曲，製造混亂。在香港回歸20周年之際，為了在香港更有效地實施「一國兩制」，有必要從理論澄清一些基本概念和基本理論。

一、一個國家，一種國家結構形式

正如林鄭月娥的判斷，在香港，真正完全否定「一國」的人是極少的，絕大多數香港市民都承認香港屬於中國。但是，要準確理解「一國兩制」的基本含義，僅僅泛泛地講「一國」是不夠的，「一國」這個概念必須要有具體的內容來支撐。「一國」並非一個抽象的空殼，所有的國家都有著具體的國家結構形式，中國也不例外。所以，僅僅承認香港屬於中國並不足以準確理解「一國兩制」。要準確理解「一國兩制」，必須要明確中國的國家結構形式，這直接關係到香港與中央政府的關係。《基本法》中規定的「一國兩制」，並不是在抽象談論香港屬於中國，而是具體地說明中國的國家結構形式可以同時容納社會主義和資本主義兩種不同的社會制度，這是「一國兩制」的核心內容。

國家結構形式主要是指國家權力的縱向配置及其結構，用通俗的語言說，就是中央與地方關係的憲法框架。由於歷史的傳承，中國自辛亥革命建立共和以來一直是一個單一制國家，中央政府是國家權力的中心，地方以行政區的形式隸屬於中央，地方行政區的權力來自中央的授予。在中國的單一制國家結構形式中，中央與地方只有授權與被授權的關係，從來沒有中央與地方分權的關係，中央與香港的關係也不例外。香港公民黨主席梁家傑先生最近在談到「一國兩制」時指責中央政府，說中央現在講「授權」不等於「分權」，令香港直接變成中央透過特首指揮的地方政權。這種指責是對「一國兩制」的誤解。根據中國憲法和《基本法》，「一國兩制」這個基本方針內在地包含著中國單一制的國家結構形式，規定了中央政府與香港特別行政區是授權與被授權的關係，從來不存在著分權的關係。所謂「一國」，就是指中國的單一制國家結構形式，就是指中央政府對全國所有行政區，包括港澳行政特區的全面管治權，這是理解「一國」這一概念的關鍵之點。

所以，「一國兩制」中的「一國」並不是抽象地講一個國家，而是具體講實行單一制國家結構形式的中國。在中華人民共和國的國家結構形式中，中央對全國所有行政區的全面管治權；而各個地方行政區，包括港澳特別行政區，只是中央政府為了有效管治地方社會而授權設立。從國家權力的縱向配置及其結構上看，中國各個地方行政區的權力是中央所授予和委託，各個地方政府本身並不擁有原初權力，更談不上跟中央分權。

從中國的歷史與當今中國的憲法框架看，中國在國家結構形式上從來就是「一國一制」，即一個中國，一個單一制，從來沒有「兩制」；中國既不是單一制與聯邦制並存，也不是二者的混合。香港作為一個特別行政區當然有其特點，但這個特點並不在於它與中央的關係不同於內地行政區與中央的關係，而是在於香港可以在同一個單一制的國家結構形式中實行資本主義的社會制度。就香港在中國國家結構中的法律地位而言，香港與內地所有其它城市在國家框架中的法律定位並無本質區別，都沒有自身固有的權力，行政區政府的管治權都是來自中央的授權，因此也都隸屬於中央。

香港社會出現上述誤解，不排除有的政治勢力刻意製造混亂，但是港陸兩地理論界對「一國兩制」的理論闡述不足也是一個重要原因。由於理論闡釋不足，一些人錯誤地以為香港擁有遠比內地高得多的自治權，因此香港與中央的法律關係也就應當是不同於內地行政區與中央的關係。這種錯誤想像使得一些人即使認同中央對香港的主權，但仍然會以「一國兩制」的理由來否定中央對香港的全面管治權，把香港歪曲為擁有固有權力的自治實體。

確實，從香港的自治程度上看，香港享有的自治權已經超過一般聯邦制國家的自治權。根據《基本法》，香港依法享有獨立的司法權和終審權、貨幣發行權、海關和出入境管轄權等，世界上許多聯邦制國家內部的州都沒能擁有這樣廣泛的自治權。由於香港享受極高的自治權，有些人就想當然認為，香港作為一個特別行政區，除了沒有處理國防、外交事務權力之外，就應當是獨立於中央政府的管治權之外的。正是由於這個誤解，當中央政府在2014年發布《香港白皮書》時，一些人感到驚愕和抵觸。今年5月28日，張德江在紀念《基本法》實施20周年紀念會上的講話也遭到公民黨、民主黨的一些人反對。這些人並沒有否認香港是中國的一部分，但卻認為既然「一國兩制」賦予了香港這樣高的自治權，中央政府除了國防、外交事務外，就不應該再有對香港的管治權。

產生上述誤解的人忽略了，香港作為單一制國家中的一個特別行政區，其享有的自治權力的多寡並不能改變行政區隸屬於中央的法律框架。香港享有的自治程度再高，即使超過了聯邦制國家的州權很多，但也不能改變香港行政區隸屬於中央的法律定位，因為香港擁有的高度自治權並不是香港所固有，而是來自中央授權，這跟跟聯邦制國家的州權在性質上完全不一樣。聯邦制國家的州權即使小於香港特區的自治權，但其權力為州所固有，這是聯邦制國家與單一制的根本區別。二者切不可混淆。

根據《基本法》，中央對香港擁有全面管治權。這個管治權一方面體現為授予香港特區政府高度的自治權，另一方面也體現為直接的管治權，比如中央對特別行政區法律備案審查權、行政長官和主要官員任命權、基本法解釋權和修改權、特別行政區政制發展問題決定權、中央政府向行政長官發出指令權以及聽取行政長官述職和報告權等。公民黨主席梁家傑認為中央政府不應當對香港只講「授權」而不講「分權」，這是沒有理解《基本法》對「一國兩制」的規定，不了解中國單一制的國家結構形式。

這裡有一點需要強調指出。單一制的國家結構形式並不是今天中國政府的創造，而是有著悠久的歷史傳承。中國自秦漢確立中央集權的郡縣制後，國家結構形式就基本成型並且傳承下來。在中國兩千多年的歷史中，地方政府從來都是中央政府的派出機構。1911年辛亥革命後，中華民國以共和的形式承繼了兩千多年的中央集權制度，全國各行省都隸屬於中央政府。1945年中國取得抗戰勝利，當時的中華民國政府是從南京派遣陳儀到台灣為省主席，1947年任命曾經的駐美法等國的大使，國民政府立法院副院長魏道明為台灣省的首任省主席，這種自上而下的官員任命制度體現出中國的單一制國家結構形式。1997年，中國政府從英國人手中收回香港，在本質上跟當年中華民國政府在1945年收回台灣一樣，都是中央政府在侵略者割占的地區恢復行使國家主權與治權，這種國家主權與治權的恢復是通常是以中央政府任命行政長官組成新政府來實現的。「港人治港」是指在中央任命港人選出的人作為特區行政長官，而不是說香港的治理可以脫離中央的管治權。

從以上分析可以看出，「一國兩制」中的「一國」不是一個抽象的國家，而是實行單一制國家結構形式的中國。談論 「一國兩制」，僅僅抽象地談「一國」是不夠的，這個「一國」的國家結構形式必須做出界定。中國不是聯邦制國家，而是著悠久歷史傳承的單一制國家。只有明確了中國的單一制國家結構形式，才能準確理解「一國兩制」的真實含義，才能理解香港特別行政區對中央政府的隸屬關係。

二、兩種制度：社會主義與資本主義

「一國兩制」中的「兩制」究竟所指為何？制度這個概念在表述不同的指稱對象時中有許多不同的含義，在談「一國兩制」時切勿混淆和誤用。

制度這個概念，可以是指君主制或封建制、共和制或世襲制、單一制或聯邦制，也可以是資本主義制度和社會主義制度。關於在香港實施的「一國兩制」，《基本法》講得很清楚，就是指社會主義制度和資本主義制度，除此別無他意。但遺憾的是，一些人在談論「兩制」

的時候不是在談社會主義制度和資本主義制度，而是在談香港的自治權，談香港與中央的關係。在一些人的理解中，「兩制」就意味著中國有兩種不同的中央與地方關係的法律制度，這是對「一國兩制」中「兩制」的誤讀。

如前所述，在《基本法》提出的「一國兩制」中，是「一國」這個概念在規定香港與中央的關係，而不是「兩制」在規定香港與中央的關係。根據中國憲法，中央與地方的關係只有一種根本制度，這就是單一制，並不存在著所謂的「兩制」。《基本法》中講的「兩制」僅指社會主義與資本主義兩種社會制度，並不涉及中央與地方的關係。任何把「兩制」跟中央與地方關係聯繫起來的看法都是對「兩制」的誤解。

中國在香港實行「一國兩制」的方針是在二十世紀八十年代初提出來的。1982年6月15日，中國領導人鄧小平接見了王寬誠等12位香港人士，正式向外界宣布中方決定解決香港問題。鄧小平指出：「1997年必須收回香港主權，這是原則問題，不可討論的。但對香港仍要繼續維持自由港、貿易金融中心不變。…… 使其繼續保留資本主義制度。」這次會見後，王寬誠用了「舞照跳、馬照跑、股照炒」的形象比喻來說明香港回歸後將繼續保留資本主義制度和生活方式。

1984年，中英兩國政府簽署的《中英聯合聲明》表明「香港的現行社會、經濟制度不變；生活方式不變」。1990年4月4日，全國人大三次會議通過的《基本法》第五條更是明確規定「香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。」

從「一國兩制」的最初提出和相關的法律文件可以清楚看出，所謂「兩制」就是指社會主義與資本主義兩種社會制度，而不是說中國要實行兩種不同的中央與地方關係的制度。所以，當人們在談論「兩制」在香港回歸的20年中是否真正得到了落實，應當是談資本主義制度是不是在香港得到了很好的保留？資本主義在香港的運轉是不是很好？這是評判「兩制」是否在香港有效實施的最根本標準。下面是美國傳統基金會對全球不同國家和地區資本主義發展的評估報告。

2017年2月15日，美國傳統基金會發布了最新的全球《經濟自由度指數》報告。報告指出，香港今年的總分為89.8分(0至100分，100分為滿分)，較去年的報告高1.2分，並且遠高於全球平均的60.9分，在報告的12項評估因素當中，香港在其中8項取得90分或以上的佳績，並在「財政健康」「貿易自由」和「金融自由」方面，獲傳統基金會在180個經濟體當中評選為全球首位。可以這樣說，今天的香港是全球最具資本主義精神的社會，香港的社會制度最有利於資本主義的發展。對這個基本事實，即使是對回歸後的香港持強烈批評態度的人都難以否定。

但是，如果我們仔細觀察香港社會一些人抱怨「兩制」沒有得到很好的尊重和實施的理由，會發現一個很奇特的現象，這就是幾乎所有要求維護香港不同於內地的制度的人都不是在抱怨資本主義沒有在香港得到很好的實施，都不是在呼籲維護香港的資本主義制度，而是在抱怨香港沒有與中央分權。

事實很清楚，2003年，一些人抵制香港政府推動 23 條立法； 2012年， 一些人反對香港政府推行「國民教育」; 2014 年，香港發生的「佔中行動」；2015年, 香港政改在立法會被否決，所有這些政治抗爭都不是在維護香港的資本主義制度，而是在要求從中央「分權」。結果，「兩制」被歪曲為香港應當實行跟內地不同的國家結構形式制度，這就完全背離了「兩制」的原意。

事實上，香港實行跟內地社會制度不一樣的資本主義跟中央與香港的關係屬於兩種不同的法律範疇。資本主義與社會主義是兩種不同的社會制度，而中央與地方的法律制度屬於國家結構形式。單一制與聯邦制是當今世界兩種最普遍的國家結構形式，這兩種國家結構形式跟實行社會主義還是資本主義的社會制度並無必然聯繫。一種國家結構形式可以存在於不同社會制度的國家中。比如在單一制的國家結構形式下，既可以是實行社會主義制度的中國，也可以是實行資本主義制度的法國；在聯邦制的國家結構下，既可以是實行資本主義的美國，也可以是實行社會主義的前蘇聯。同樣，一種社會制度，也可以在不同國家結構形式的國家中實行，比如資本主義既可以存在於聯邦制的美國，也可以存在於單一制的法國。「一國兩制」的創新則在於，實行單一制的中國可以同時容納社會主義和資本主義兩種不同的社會制度。

但是，並不是所有的人對香港在單一制國家結構形式的法律地位都有清楚的認識。如前所述，絕大多數的香港市民都是愛國的，但是，並不是所有愛國的人都對香港在國家中的法律地位有清楚的理解。其實，也不只是香港市民，包括內地的一些居民，甚至包括港陸兩地的一些官員和學者，也對「一國兩制」，對香港與中央的關係存在著不同程度的誤解。其中一個最流行的誤解就是沒有從「一國」的概念來理解香港對中央的行政隸屬關係，而是從「兩制」來理解中央與香港的法律關係，把「兩制」錯誤地解讀為中央與香港行政區的關係在制度上跟中央與內地行政區的關係有根本不同，這就完全背離了「一國兩制」的基本內涵。事實上，在《基本法》提出的「一國兩制」中，是「一國」這個概念在規定香港與中央的關係，而不是「兩制」在規定香港與中央的關係。根據中國憲法，中央與地方的關係只有一種根本制度，這就是單一制，並不存在著所謂的「兩制」。「兩制」僅指資本主義與社會主義兩種社會制度，除此之外，並無它義。

（圖片來源@視覺中國）

三、香港為什麼必須實行以特首為核心的行政主導

張德江委員長在2017年5月27日紀念香港特別行政區基本法實施２０周年座談會上的講話發表後，民主黨主席胡志偉批評這個講話強調的行政主導政治構架，聲稱香港成功和穩定的基石是三權分立，中央反對香港實行三權分立只會越來越偏離「一國兩制」。

胡志偉先生對香港的政治構架與三權分立關係的論述既違背了香港的客觀現實，也缺乏理論和法律依據。

胡志偉先生認為香港成功和穩定的基石是三權分立，這個說法其實沒有事實依據。香港有過三權分立的政治構架嗎？從1842年英國強行割佔香港到1997年英國政府把香港交還給中國政府；從1997年香港回歸到今天，香港從來就是一個行政主導的社會，從未實行過一天的三權分立。

在香港回歸前，香港政治制度是按照英國的《英皇制誥》和《皇室訓令》這兩個文件建立起來的。在這個制度中，港督大權獨攬，處於權力的中心，行政局、立法局都是從屬於總督的。在《基本法》中設立的政務司在港英政府那裡不過是港督的首席秘書(Chief Secretary)和首席政策顧問；立法局在港英政府那裡不過是隸屬於港督的法律質詢機構。立法局議員的產生、立法議案的提出、簽字、公布生效等都由總督控制，立法局的職能僅是就立法議案進行一般性辯論和質詢，它們無立法動議權。彭定康主政香港後雖然對立法局進行了改革，擴大了立法局的許可權，但並未改變英國政府統治香港的垂直政治構架，彭定康作為代表英國政府的港督身份本身就彰顯出香港的行政主導政治構架。

1997年香港回歸後，新的立法會取代了過去的立法局，香港司法的終審權從英國倫敦收回到香港，香港確實存在著行政、立法和司法的三權，但這三種權力並不是平行，香港社會的行政長官仍然是香港政治的核心樞紐。根據《基本法》，香港特別行政區的政治體制，不是「三權分立」，也不是「立法主導」或「司法主導」，而是以行政長官為核心的行政主導。

所以，把香港的穩定與繁榮歸功於三權分立顯然不符合香港社會的歷史與現實。認為中央央反對香港實行三權分立就會越來越偏離一國兩制，更是沒有理論和法律依據。

當然，否定了香港的過去與現在都不存在三權分立，那麼，三權分立可不可以成為香港未來政治構架的選項呢？答案是否定的，因為在中國的憲法框架中，香港必須要堅持行政主導。

現實地看，行政主導不僅是最有利於香港社會發展的政治構架，更重要的是因為中國的憲法框架，中國的《基本法》決定了香港必須實行行政主導的構架。

根據《基本法》，中央授予了香港高度的自治權，香港地區的自治程度遠遠超過了當年英國統治下的香港。現在的香港立法會已經成為真正的立法機關，香港司法的終審權也在香港。在香港的行政、立法和司法這三個權力中，唯有行政機構的最高長官和主要官員是由中央最後任命，唯有行政長官具有「中央代表」 的政治身份，即行政長官代表中央在香港地區行使管治權。否定了香港的行政主導的政治構架，實際上就否定了中央在香港的管治權。這是違背中國憲法和《基本法》的。所以，在香港堅持行政主導是堅持「一國兩制」的應有之義，是中央對香港管治權的具體體現。

綜上所述，在香港回歸20周年之際，重新審視「一國兩制」在香港的實行過程，可以得出這樣的結論：「一國兩制」的實施使得香港在全球競爭中保持了巨大的優勢。香港社會的經濟自由、法制昌明、治安良好、生活富裕證明了「一國兩制」在香港的實施是成功的。但是，「一國兩制」在香港的實施仍然存在著問題，而這些問題主要是基於部分人對「一國兩制」的不當理解。這些不當理解既有認知上的問題，也有刻意歪曲的問題，而這些問題又跟港陸兩地的官員與學者對「一國兩制」的理論闡釋不足有關。正是理論上的闡釋不足給普通民眾留下了誤讀「一國兩制」的的空間，給一些政治勢力留下了刻意誤導社會的空間。展望香港未來，全面、準確、有效地實施「一國兩制」，仍是香港穩定繁榮的根本保障。謹以此文紀念香港回歸20周年。

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