完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系

張德江

《 人民日報 》（ 2014年10月31日   02 版）

　　黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出戰略部署，明確提出建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。這就為新形勢下國家立法工作確定了方向和目標，提出了任務和要求。我們必須全面貫徹黨的十八屆四中全會精神，在新的起點上加強和改進立法工作，推動以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系完善發展，為堅持和發展中國特色社會主義提供更加有力的法制保障。

　　一、充分認識完善我國法律體系的重大意義

　　以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的形成，是我國社會主義法治建設取得的重大成就，為新形勢下全面推進依法治國奠定了重要基礎。

　　改革開放30多年來，在黨中央的領導下，經過各方面堅持不懈的共同努力，以憲法為核心，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家和社會生活的各個方面總體上實現了有法可依，這是我國社會主義法制建設史上的重要里程碑，是中國特色社會主義制度逐步走向成熟的重要標誌。法律體系的形成和發展，有力地推動和保障了改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，有力地維護和發展了最廣大人民的根本利益。

　　在充分肯定我國法制建設的巨大成就和進步的同時，我們也要清醒地看到，我國法律制度還存在諸多不適應經濟社會發展和民主法治建設的問題，與黨和國家的要求、與人民群眾的期待相比還存在不小的差距。同時，事業在發展，形勢在變化，法律體系不可能一成不變、一勞永逸。在實踐基礎上不斷完善我國法律體系，是時代向我們提出的新課題新要求。

　　——完善法律體系是中國特色社會主義事業全面持續發展的客觀要求。黨的十八大提出，在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。習近平總書記提出實現中華民族偉大復興的中國夢。中國特色社會主義事業的全面發展和不斷進步，必然對法治建設和立法工作提出一系列新要求新任務。這就要求我們必須從堅持和發展中國特色社會主義的高度，面向實踐、面向未來，加強和改進新形勢下的立法工作，適應經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局的發展要求，進一步提高立法質量，不斷完善法律體系，為實現「兩個一百年」奮鬥目標和中華民族偉大復興的中國夢創造良好法制環境。

　　——完善法律體系是全面深化改革、確保重大改革於法有據的必然要求。全面深化改革是時代賦予我們的光榮任務。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出戰略部署，確立了「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」的總目標。各方面的改革舉措，許多都涉及制度體制層面的問題，都涉及法律法規的制定、修改、廢止、解釋以及相關授權、批准、備案等活動。這就要求我們必須緊緊圍繞全面深化改革的戰略部署和確定的目標、任務、要求，來謀劃和推進依法治國特別是立法工作，堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，善於通過立法形式推動和落實改革舉措，努力使立法進程同改革開放進程相適應。

　　——完善法律體系是妥善解決各種突出矛盾和問題的緊迫要求。當前，我國發展仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期，必須緊緊抓住和用好；同時，我們也遇到了一個過去不曾有過的各種社會矛盾多發、集中和交織疊加的矛盾凸顯時期。教育、就業、社會保障、醫療、住房、生態環境、食品藥品安全、社會治安、執法司法等關係群眾切身利益的問題較多，社會利益關係錯綜複雜，人民內部矛盾呈現新特點，群體性事件增多。這就要求我們必須善於運用法律的權利與義務、權力與責任機制，通過立法妥善調整和處理各種社會關係、利益關係，充分調動各方面積極性；善於在制度範圍內、在法治軌道上，有效應對和化解社會矛盾，促進社會公平正義。

　　——完善法律體系是全面推進依法治國的現實要求。「不以規矩，不能成方圓。」立法是實行依法治國的前提和基礎。全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家，對立法工作提出了新的更高要求。從現實情況看，有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意願，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有些問題在法律上還不明確，有缺項，需要制定相應的法律；現行的法律規定，有些已不適應形勢環境的變化和事業發展的要求，有的需要修改，有的需要廢止，有的需要配套；立法體制和工作機制存在一些不適應、不健全的問題，立法效率需要進一步提高。這就要求我們必須以更高的標準加強和改進立法工作，及時進行法律的立改廢釋，加強法律、法規以及規範性文件的銜接和配套，發揮法律體系整體功效，推動法律體系完善發展。

　　總之，我國立法工作今天所面臨的形勢和任務，同過去相比，發生了很大變化，標準更高了，任務更重了，責任更大了。我們必須以高度的政治責任感和使命感投身完善我國法律體系的各項工作中，為全面推進依法治國作出新貢獻。

　　二、牢牢把握完善我國法律體系的總體要求和重要原則

　　立法活動是國家重要政治活動，關係黨和國家事業發展全局。在新的形勢下，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、加強和改進立法工作的總體要求是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面落實依法治國基本方略；注重發揮立法的引領、推動和保障作用，加強重點領域立法；深入推進科學立法、民主立法，著力提高立法質量；完善立法體制，堅持立改廢釋並舉；為形成完備的法律規範體系、建設社會主義法治國家，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢提供更加有力的法制保障。

　　貫徹落實上述總體要求，必須著重把握和遵循以下重要原則。

　　（一）堅持中國共產黨的領導，以中國特色社會主義理論體系為指導

　　中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。黨的基本理論和路線方針政策，黨的重大決策部署和立法建議，凝聚了全黨全國的集體智慧，體現了最廣大人民的根本利益和共同意志。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，同遵從人民意願、維護人民利益是完全一致的。

　　我們要在立法工作中，始終堅持黨的領導和理論指導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規範和活動準則，從法律制度上貫徹落實黨的路線方針政策和重大決策部署。緊緊圍繞黨和國家工作大局謀劃、推動和開展立法工作，科學制定立法規劃和工作計劃，突出立法重點，使立法準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關係。堅持以中國特色社會主義理論體系統一思想認識，妥善解決立法工作中遇到的難點問題，不斷提高立法的科學化、民主化水平。

　　（二）堅持人民主體地位，恪守以民為本、立法為民理念

　　人民是依法治國的主體和力量源泉。保證和發展人民當家作主，充分反映人民意願、充分實現人民權利、充分保障人民權益，是法治建設的題中應有之義，是新形勢下完善法律體系、加強和改進立法工作的根本目的。古人早已看到，「法不察民之情而立之，則不成。」以民為本、立法為民，確立了立法價值取向，要求立法必須為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意願、得到人民擁護。

　　我們要在立法工作中，堅持國家的一切權力屬於人民，堅持法律面前人人平等，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。尊重和保障人權，完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化。正確處理權利與權力、權利與義務、權力與責任的關係，統籌兼顧不同方面的利益，從法律制度上更好體現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

　　（三）堅持從中國的國情和實際出發，積極適應實踐發展的需要

　　法律屬於上層建築，實踐是法律的基礎，法律是實踐經驗的總結和提升。脫離國情和實際的立法，即使搞出來，也只是空中樓閣、紙上談兵，解決不了我國發展面臨的實際問題。法治建設和立法工作，必須從我國長期處於社會主義初級階段這個最大國情和最大實際出發，同改革開放不斷深化和現代化建設不斷推進相適應，順應時代前進潮流、反映實踐發展要求。

　　我們要在立法工作中，牢牢立足基本國情，堅持一切從實際出發，把改革開放和現代化建設的偉大實踐作為立法基礎，緊緊圍繞實現「兩個一百年」奮鬥目標和任務要求，積極應對立法工作面臨的新形勢新課題新任務。深入分析立法需求，區分不同情況推進各領域立法，注重各方面法律制度協調發展。根據內外環境、條件和情況的發展變化，及時進行立改廢釋。汲取中華法律文化精華，吸收人類法治文明成果，借鑒國外立法有益經驗，但絕不照抄照搬。

　　（四）堅持改革決策和立法決策相銜接，確保重大改革於法有據

　　全面深化改革和全面推進依法治國，二者密切關聯。實現全面深化改革總目標，必須全面推進依法治國，不斷提高國家治理法治化水平。推進各領域各方面改革，都要堅持依法治國，這是一個破與立辯證統一的過程。古人講：「治國無法則亂，守法而弗變則悖，悖亂不可以持國。」從一定意義上講，全面推進依法治國也是對全面深化改革戰略部署的深化，兩個《決定》相得益彰，形成「姊妹篇」。

　　習近平總書記指出：「凡屬重大改革都要於法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。」我們要在立法工作中，認真貫徹習近平總書記重要指示精神，努力把改革決策和立法決策更好結合起來，正確處理法律的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性與可操作性的關係，努力做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。對實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權；對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。

　　（五）堅持憲法的核心地位，通過完備的法律推動憲法實施

　　憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，在中國特色社會主義法律體系中居於核心地位。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。憲法是法律法規的總依據，同時憲法又通過法律法規予以貫徹和體現。在推動憲法實施方面，立法擔任著重要角色、發揮著重要作用。憲法所確立的國家根本制度和根本任務、基本原則、方針政策、活動準則等，需要通過一系列行之有效、相互銜接和配套的法律法規來貫徹來落實。

　　我們要在立法工作中，切實增強憲法意識，自覺恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。加強和改進立法工作，一方面，要遵循憲法確立的制度和原則，從黨和國家事業全局出發，從人民根本利益出發，嚴格依照法定許可權和程序開展立法活動，維護國家法制的統一、尊嚴和權威；另一方面，要通過不斷完善法律法規和配套的規範性文件，貫徹落實憲法確立的制度和原則，推動憲法實施，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

　　我們還要在法治實施、法治監督、法治保障等各方面工作中堅決維護憲法法律權威，牢固樹立「維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現」的觀念，全面貫徹實施憲法。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

　　三、認真落實完善我國法律體系的重點任務

　　黨的十八屆四中全會《決定》第二部分，從「加強重點領域立法」、「完善立法體制」、「深入推進科學立法、民主立法」三個方面，提出了新形勢下完善我國法律體系、加強和改進立法工作的重點任務。我們必須全面把握，認真貫徹落實。

　　（一）加強重點領域立法

　　緊緊圍繞中國特色社會主義事業五位一體總體布局，加強和改進新形勢下立法工作，推動法律體系完善發展。

　　以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。編纂民法典，制定和完善發展規劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業、財政稅收、金融等方面法律法規，加強企業社會責任立法，完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制。

　　以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善基本政治制度，推進社會主義民主政治法治化。加強社會主義協商民主制度建設，完善和發展基層民主制度。完善國家機構組織法，完善選舉制度和工作機制，加快推進反腐敗國家立法，完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度。

　　建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發展規律、有利於激發文化創造活力、保障人民基本文化權益的文化法律制度。制定公共文化服務保障法、文化產業促進法，制定國家勳章和國家榮譽稱號法。加強互聯網領域立法，完善網路信息服務、網路安全保護、網路社會管理等方面的法律法規，依法規範網路行為。

　　加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設。完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規。加強社會組織立法，制定社區矯正法。加快國家安全法治建設，推進公共安全法治化。

　　用嚴格的法律制度保護生態環境，強化生產者環境保護的法律責任。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。

　　（二）完善立法體制

　　加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。經過30多年來的實踐，這方面已經形成了行之有效的制度機制，包括制定立法規劃、法律草案起草和審議中的重大問題、修改憲法、提請大會審議法律、保證重大舉措於法有據等，應當繼續堅持和不斷完善。

　　凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告，全國人大常委會依法將有關法律案列入立法程序。

　　充分發揮國家權力機關在立法工作中的主導作用，是完善法律體系、加強和改進新形勢下立法工作的重要舉措。全國人大及其常委會和有地方立法權的地方人大及其常委會，都要按照《決定》的精神，健全發揮主導作用的體制機制。起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案，由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與，並形成常態化制度。增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。

　　把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決。加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。明確地方立法許可權和範圍，依法賦予設區的市地方立法權。

　　（三）深入推進科學立法、民主立法

　　立法質量直接關係到法治的質量。完善法律體系必須抓住提高立法質量這個關鍵，把深入推進科學立法、民主立法作為提高立法質量的根本途徑。科學立法的核心，在於立法要尊重和體現客觀規律；民主立法的核心，在於立法要為了人民、依靠人民。科學立法、民主立法，簡潔明了地回答了新形勢下我們「立什麼樣的法、怎樣立法」這一重大命題。我們必須深刻理解、準確把握、切實貫徹。

　　加強人大對立法工作的組織協調，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。健全立法起草、論證、協調、審議機制，完善立法項目徵集和論證制度。推進立法精細化，盡量具體、明確，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。健全法律法規規章起草徵求人大代表意見制度，更多發揮人大代表參與起草和修改法律的作用。

　　健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者對立法中涉及的重大利益調整論證諮詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開徵求意見和公眾意見採納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決。

　　完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，事關全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的全局，責任重大光榮，任務艱巨繁重。我們要在以習近平同志為總書記的黨中央堅強領導下，堅決貫徹落實《決定》提出的各項目標、任務和要求，使我國立法工作不斷邁出新步伐、邁上新台階，譜寫全面推進依法治國、建設社會主義法治國家歷史新篇章，為推進社會主義民主法治建設，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮鬥。