左衛民 安琪 | 監察委員會調查權：性質、行使與規制的審思

〔作者簡介〕左衛民，法學博士，四川大學法學院教授。安琪，四川大學法學院博士生。

〔文章來源〕《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期。

摘  要: 監察委員會的調查權具備國家性、強制性、綜合性等特徵，其與偵查權的權力內涵及外延具有一定差異性，但也有不少相似之處。《監察法（草案）》中勾勒出調查權運行程序，並明確證據收集、運用應與審判標準一致。但仍有待明確之處：監察委員會調查程序應結合反腐調查的特殊性，確立調查權行使的權力法定、程序規範、比例原則，釐清監察委員會與檢察院、法院分工負責、相互制約的權力關係，將調查權納入法治化軌道，保障調查權在實踐中的合法、有效展開。

關鍵詞: 監察委員會、調查權、偵查權、司法、《監察法（草案）》

2016年12月，全國人大常委會授權北京市、山西省、浙江省作為國家監察體制改革試點，標誌著這一重大政治體制改革開始試水。2017年10月，黨的十九大報告在部署「健全黨和國家監督體系」時指出，「深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。」2017年11月，全國人大常委會會議通過《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，要求在全國各地成立省、市、縣三級監察委員會。爾後，《中華人民共和國監察法（草案）》（以下簡稱《草案》）也進入了面向社會徵求意見的階段。鑒於監察體制改革的一些命題有待明晰，下文將分別論述：監察委員會調查權的特徵為何，其與檢察機關自偵案件偵查權的異同；結合《草案》內容，對調查權行使的基本原則提出己見；論析司法機關與監察機關之關係及其具體表現。筆者擬通過上述審思，對監察體制改革提供些許參考意見。

一、調查權特徵之審思

（一）監察委員會調查權之特徵

在權威文件表述中，監察委員會被定位為「國家反腐敗工作機構」，將監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能予以整合，從而打破了以往行政同體監察的低效及乏力、檢察監督中司法公信力的質疑、人大常委會等國家主體異體監察受到人事財務束縛等弊端，實現對公職人員的全面性監督。從先行試點的三地區情況來看，監察對象範圍與監察力度都顯著強化。根據《草案》的規定，「各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關」、「監察委員會由本級人民代表大會產生。監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生；監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免」，可見，監察委員會為平行於政府、司法機關的國家機構，監察權成為繼立法權、行政權、司法權之後的「第四權」。監察職權具體包括監督、調查、處置三項子權屬，實現方式為「談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施」。筆者認為，監察委員會調查權具備以下特徵：

首先，調查權行使的國家化。我國紀委屬於執政黨內部紀律檢查機關，依據黨規、黨紀等黨內規範文件，有權對黨員、黨組織的違紀行為展開調查，體現「黨治」的特徵。而監察委員會監察對象為行使公權力的公職人員，調查權的來源為國家法律的授權，與紀委調查行為具有權源、性質方面的顯著差異。從這一意義而言，雖然現行試點改革中監察委員會與紀委採用合署辦公的模式，體現出具有我國反腐特色的黨政關係，但二者調查權性質有異，紀委調查權遵守黨內法規，監察委員會調查權則在法律授權範圍內體現出國家權的權力面相，具有毋庸置疑的國家權威性。

其次，調查措施的強制性。在反腐職能的定位引導下，監察委員會調查權的行使無疑需要藉助一定的強制手段。《草案》規定的監察委員會調查手段範圍包含了強制性從無到有、由弱及強的12類不同類型措施，其中對財物的強制措施體現在監察委員會有權凍結、查封、扣押、搜查，對涉嫌職務違法、職務犯罪的被調查人員，可以採取訊問、留置的方式。無疑，「留置」措施已具備暫時性剝奪公民人身自由的強制性特徵，對此，從監察試點地方做法及《草案》中留置可以一比一折抵刑期的規定可得到印證。

再次，調查權的綜合性。較之其他國家機關所享有的調查權，監察委員會調查權具有構成複合性與調查對象的二元化：一方面，從調查措施內容來看，其囊括了職能整合前不同調查權（偵查權）行使主體的部分權力措施，如行政監察機關查詢權、檢察機關的搜查權等都被吸納，呈現出多樣化；另一方面，監察委員會調查對象包括一般職務違法行為和觸犯刑法的職務犯罪行為。這一複合性調查權體現了決策者的反腐決心，也會為實踐中監察委員會職能發揮提供助力。

（二）職務犯罪調查權與偵查權之比較

雖然監察委員會調查權具體內容與改革前被賦予的調查權（偵查權）有所重合，但機構整合與人員轉隸並不簡單等於各部門職能相互疊加，更不意味著監察委員會當然具有整合前機構的所有權屬，如檢察機關逮捕、監視居住等強制措施在權威規定中就並無涉及。職務犯罪領域中，監察委員會調查權同職能整合前的檢察院偵查權關係為何值得思考。

對此，有關方面作出「調查權不等同於刑事偵查權」的基本性質界定。在筆者看來，二者差異首先體現在調查行為與偵查行為所適用的法律不同，監察機關調查職務違法和職務犯罪適用監察法，案件移送檢察機關後適用刑事訴訟法，而偵查機關的偵查行為則是受到刑事訴訟法規範、約束。其次，二者的強制手段有所不同。監察機關的調查手段並不包括如拘傳、取保候審等刑事訴訟法中所規定的強制措施，不能簡單將其畫等號。再次，二者的非直接強制手段也有差異。監察機關並不直接展開技術調查等手段，《草案》規定，對調查過程中需要採取技術調查等措施的，需經審批後按照規定交有關機關執行。從上述幾個方面來看，監察委員會對職務違法和職務犯罪行為的調查權不能簡單等同於檢察機關的偵查權，其權屬內涵與外延都具有差異性。

不過，應當認識到調查權與偵查權仍具有重要相似之處。具體而言，監察委員會調查手段的強製程度嚴於原行政監察機關，與偵查權有所類似，均通過對物、對人較高程度的強制手段實現查證犯罪，監察委員會針對職務犯罪以「調查」為名展開的一些手段及其強制性都與檢察機關職務犯罪偵查手段相似。

更重要的是，當下反腐布局意味著我國刑事訴訟流程將面臨兩種不同模式，一類為非職務犯罪類案件的「偵查——起訴——審判」模式，另一類為職務犯罪類案件「調查——起訴——審判」模式，作為起訴、審判機關，如何面對、處理不同種類案件呢？筆者認為，不論是監察委員會的調查行為抑或是公安機關的偵查行為都需要經過檢察院的審查起訴環節，由檢察機關對所移送案件是否達到起訴條件予以審查後決定是否、如何提起公訴，最後得由法院經審判審查判定控方主張能否成立、予以支持。其間，檢察機關經審查後認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。同樣，對於建立在監察委員會調查移送基礎上的刑事公訴案件，秉著事實為依據、法律為準繩的原則，法院可以認定或支持，也可以不予認定或支持。從這一意義上，調查權與偵查權所需要遵守的刑事起訴、審判標準是一致的，這在《草案》的規定中也有所體現，即「監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關於證據的要求和標準相一致」。可見，在全面推行依法治國特別是審判中心主義的要求之下，對監察委員會職務犯罪調查行為的審查標準將比照刑事訴訟中審判機關對公訴機關、公訴機關對偵查機關的標準。故起訴、審判階段對偵查的審查與對調查的審查並不因權力行使主體與內容的不同而有所區別，調查權與偵查權所需達到的刑事訴訟標準與程序規範具有相當的一致性。也正因為此，監察委員會的調查行為將顯著區別於曾經的黨內調查或行政監察。 

二、調查權行使基本原則之審思

基於上文論析，結合改革方向，監察委員會的調查權行使應當遵循以下原則：

首先，調查權的行使主體與行使許可權必須得到法律層面的明確授權，包括搜查、留置在內的強制性措施都應當被納入法制軌道，監察委員會調查權的合法性應當來源於法律明文規定。若調查權內容無法得到法律明確授權，缺乏適用條件與具體場域，則難以搭構一個可預測的行為框架，不僅可能無法確保調查權有效、規範運作，也可能會使公民、組織的合法權利因調查權的不當行使而受到侵害。目前《草案》已公布，《憲法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等相關法律規定也可能面臨修改，可以期待未來監察委員會調查權在立法層面有著更為明確、詳盡的規定。

特別需要指出的，調查權措施中對公民人身權影響程度最深的「留置」措施該如何理解與界定？現行的《行政監察法》《刑事訴訟法》等中均未出現「留置」的表述，公法領域中出現「留置」的法律為《人民警察法》，法條將其定義為一種行政強制措施，即對有違法犯罪嫌疑的人員，經公安機關批准，對其繼續盤問，對被盤問人的留置時間不超過24小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批准，可以延長至48小時。但監察委員會的留置權肯定未簡單移植警察法，僅有48小時的留置時間顯然無法適應監察委員會在反腐調查方面的職能發揮。事實上，草案規定的留置措施不同於警察法中的留置，同時顯著不同但也不能說完全不同於我國紀委監察機關曾經使用的「雙規」、「兩指」調查手段，《草案》規定了有必要適用留置措施的情形以及留置的審批程序等，留置時限最長可達六個月。似乎，留置權的行使有點類似於公安機關自行決定最長可達37天的刑事拘留。此外，從試點情況來看，留置場所為「紀委原『兩規』場所、公安機關看守所」，存在一定的地方實踐差異性，但《草案》中並未明確留置的「特定場所」的內涵，相關規定有待進一步明確。

其次，調查權的行使應當保障被調查者基本權利。調查權行使目的為查明特定對象涉嫌違反監察法或刑法的事實，在該目的指引之下，程序的起點在於發現可能涉嫌違法犯罪的情況或接受檢舉、舉報，待監察委員會查清楚所調查事宜之後，或作出處置決定，或將涉嫌職務犯罪的案件移交到檢察機關審查起訴，由司法機關對調查結果進行裁決。在有效打擊腐敗的同時，具有強烈公權色彩的調查權在行使過程中理應遵循適當的法律程序，對人權予以保障。被調查者在被採取留置措施後是否有權聘請律師？有學者認為應允許涉案人員「留置」階段的律師介入。雖然在監察體制改革前紀委與行政監察機關調查過程中採取「雙規」、「兩指」措施時律師無權介入，但監察委員會的國家權屬性意味著在如此長期限限制人身自由的時間中是否應當完全取消被調查者獲得律師幫助權呢？《草案》中對這一問題未予直接回應。筆者認為，監察委員會的反腐職能與被調查者獲得律師幫助權並不直接矛盾衝突，這從域外及我國香港地區的反貪機構的做法也能看出，如香港廉政公署在採取拘捕措施之後，被拘捕人便有權會見律師。鑒於在涉嫌職務犯罪調查領域，監察機關的調查權與偵查權具有一定的相似性，在不妨礙調查的前提下，律師在監察委員會調查階段的介入似乎可以適當參與，否則對於職務犯罪嫌疑人而言，獲得律師幫助的權利便被推延至審查起訴階段。

再次，調查權的行使應遵循比例原則。比例原則要求權力的行使不僅應有法律依據，還應將對公民權益的不利影響控制在儘可能小的範圍和限度內，該原則在監察委員會行使調查權時理應同樣適用。調查權行使必然應當符合其查明涉嫌違法事實的目的，調查權的內容、手段應當與違法、犯罪行為相稱，不宜對被調查人採取超過調查目的的措施。例如，上文分析調查權具有複合性，所針對的職務違法與職務犯罪兩類調查對象性質有別，故所運用的調查手段及其強製程度也都似應有所區分，可能不宜將重大強制手段適用於一般違法行為。未來國家監察立法中似更宜採用區分式、遞進化的調查手段適用情形，以更為清晰地界定與規範這一複合構成下的調查權，避免採取不當的調查手段。

最後，調查權的行使，特別是涉嫌職務犯罪行為的調查行為應當受到其他國家機關的權力制約。「不受監督的權力是危險的」，「有權必有責、用權受監督，紀檢機關也不能例外」。監察委員會行使職權無疑應遵循全面依法治國的基本理念，這就意味著其應被納入其他國家機關制約之中。監察委之所以在誕生之日起便引發各界關注與討論，一個重要原因在於：這一獨立的、平行於「一府兩院」的全新國家機構在打擊一般職務違法行為、職務犯罪行為方面勢必會起到無可比擬的震懾效果，但強大的調查權也可能對公民或組織的權利產生重大影響，應當得到適當監督。

需要指出，我們在探討調查權行使規則等相關問題時，當然不能忽視我國特有國情及反腐需要，在當下反腐形勢依然嚴峻的背景下，職務犯罪案件本身往往具有無直接被害人、無物理意義上的現場、嫌疑人反偵查能力強等特徵，調查難度很大。故監察委作為專門反腐機構，決策層為保證其反腐職權得到最大程度發揮，便賦予其相當大的權威，這與我國國情密不可分。所以，在探討調查權所應遵循的相關原則時，應注意到我國特有的反腐語境，不宜以普適的權力規則一概論之，如上文中所提到的留置階段律師介入問題，相較於普通刑事案件中的律師辯護權，可以設置一定限制規則或適用條件，以平衡適當程序框架下對調查權行使可能帶來的影響。 

三、司法如何規制調查權之審思

（一）司法權制衡監察權之必要性

在探討司法如何規制監察委員會調查權的行使之前，應當首先釐清其與司法機關的關係。筆者認為，本質上監察委員會與檢察院、法院機關應當為「分工負責、互相制約」的關係。監察委員會與檢察院、法院為處於同一平面的國家權力，相互之間各自獨立、互不隸屬。對於涉嫌職務犯罪的案件，檢、法機關分別承擔著公訴、審判的法定職能，訴、審程序是對監察機關調查結果在司法層面上予以審查的程序，檢、法機關通過對監察機關移送案件予以審查、認定，以司法手段支持與制約調查權力的運行。

在「分工負責、相互制約」的關係前提下，筆者認為，可以考慮司法權的適當參與。考察域外及我國香港地區專門反腐機構的調查權發現，強大的調查權並非可以隨意為之，司法均在一定程度上介入。以我國香港地區為例，廉政公署雖然享有包括技術偵查手段在內的廣泛性的調查權，但其職權同樣被嚴格限制在調查與收集證據的範圍內；且司法機關也會通過司法審批的方式介入廉政公署的職權行使，如當廉署人員認為有必要將犯罪嫌疑人繼續關押超過48小時，則必須在48小時內將帶至法官席前，由法官作出是否同意繼續關押還是對犯罪嫌疑人進行保釋的決定。

從我國試點做法及《草案》內容來看，監察機關的監督機關為本級人民代表大會及其常務委員會，司法目前似乎尚難以在調查環節參與。根據山西省監察委發布的對三名被調查者採取留置措施的公告內容，山西省試點中留置措施是經省級監察委批准而作出；《草案》規定「省級以下監察機關採取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定，報上一級監察機關批准。省級監察機關決定採取留置措施，應當報中華人民共和國監察委員會備案」。但結合我國國情，從監察制度的長遠運行來看，筆者認為可以考慮讓司法機關在調查過程中「有效且有限地參與」，以對諸如留置等調查措施的作出進行適當的制約。理由在於：一方面，留置若僅為同一權力體系的上下級審批，則可能並不能充分實現對調查權的有效監督，為避免權力的非規範化行使，可以由其他主體對監察委員會調查權的運行予以制衡。但另一方面，基於我國反腐領域中職務犯罪嚴重性、調查困難性的現實語境，監察機關應被賦予更大許可權，不能完全以普通刑事案件中司法機關對偵查活動的制約作為標準，而應當體現一種相對有限、事中或事後的司法參與。

（二）調查權規制規則之設想

那麼，如何架構相關制度呢？首先，應當劃清監察委員會的調查權與起訴權、審判權界限，使我國反腐工作各環節之間可以相互銜接又相互制約。監察委員會將調查結果移送司法，意味著該調查結果將由檢察機關審查起訴及法院審理裁判，監察委員會和司法機關各自在職權範圍內履行職責，監察委員會負責反腐敗職務犯罪調查，而檢察機關與審判機關分別負責對腐敗犯罪的起訴與審判，各自在法律的授權下遵循規則、依法行使。在三地先行試點中也出現了檢察機關在審查起訴時退回監察委員會補充調查的情形。這也說明司法機關並非對調查結果「照單全收」，而是各自依照司法標準對案件予以判斷審查，可能存在部分接受甚至完全否定監察委員會調查結果的情況。檢察機關對於案件是否起訴應有自主判斷能力，也有權在認為現有證據不足以證明被調查者涉嫌犯罪時，作出退回監察委員會補充調查或不起訴的決定。同理，法官在判斷被調查者是否有罪、如何量刑時，應遵循以事實為依據、以法律為準繩的原則。

其次，鑒於調查權的職權特徵，在監察委員會決定適用限制、剝奪公民人身自由等重大調查措施時，可以適當對該決定予以制約。對於何者應當擔任制約主體？筆者認為，作為我國法定監督機關，檢察機關的部分部門轉隸並未改變其憲法定位，由其擔任這一角色更為適宜。對於何時應當予以制約？如同公安機關可以自行決定刑事拘留（時間可長達37天），但逮捕的決定權由檢察機關把握一樣，可以賦予監察機關相當期限的自行決定留置權，但超過此一時限的留置則可以考慮由檢察機關審批。

最後，在監察委員會涉嫌職務犯罪案件的調查過程中，監察委調查結果應以最終能得到司法機關的認可作為標準，以實現對調查權規範行使的「倒逼」，盡量避免因調查行為的單一性與主動性，忽略對調查行為的法律要求。當下監察委員會對職務違法及犯罪行為的調查人員構成，將包括原檢察機關負責職務犯罪偵查的部門及紀委監察部門人員，如何將這些轉隸人員的調查思路與方式予以融合和統一，是一個需要引起重視的實踐命題。監察委員會可以考慮該如何按照司法的標準展開調查活動，以使調查結果得到司法機關更好的認同。

四、結  語

我國監察體制改革之路無疑將迎來光明前景，從改革目的而言，這一反腐機構的設立整合了反腐資源，強調了國家機構在打擊職務違法、犯罪行為方面權威與無可比擬的中堅作用。在監察職權諸多內容中，調查權是關鍵所在，通過上文的反思，可以歸納出調查權具有行使機關國家化、調查措施強制性、權屬構成複合性等特徵。雖然監察委員會調查權與檢察機關偵查權二者之間不能全然畫上等號，但在手段運用及制度設置中具有重要的相似之處。《草案》勾勒出「監察委員會調查、檢察機關起訴、法院審判」的職務犯罪調查、訴訟流程，並對調查權行使規則、適用情況等做出界定與說明，亦明確了所移送的調查材料與程序需以刑事訴訟的審查標準為準，但依然未充分明確一些事項。應在監察機關與司法機關「分工合作、互相制約」的基礎上，通過司法權力機關適度、有限地參與，使監察委員會調查權得以在法定程序框架下規範行使，從而令其反腐職能發揮到最優。