季衛東 · 李林 · 李樹忠 · 馬懷德 丨 第十二屆中國法學家論壇主旨發言實錄（一）
黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重大政治論斷，將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的行動指南，把全面依法治國上升為新時代中國特色社會主義的基本方略，對深化依法治國實踐作出系統部署，並提出有關法治的一系列新概念、新命題、新闡述。
11月30日，以「新時代深化全面依法治國的理論、方略和實踐」為主題的第十二屆中國法學家論壇在北京隆重舉辦。本屆論壇以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，圍繞深化依法治國實踐的重大理論問題和戰略部署深入開展研討，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化法治強國新征程提供堅強的法學理論支撐。
論壇重磅發言將陸續推出，敬請關注！
本期推送四位教授發言（以議程安排為序）：
季衛東：堅持全面依法治國的基本方略與其他方略之間的關係
李林：習近平新時代中國特色社會主義法治思想的形成和發展
李樹忠：加強憲法監督實施，推進合憲性審查工作
馬懷德：深化法治政府建設實踐
堅持全面依法治國的基本方略
與其他方略之間的關係
季衛東
上海交通大學凱原法學院講席教授、院長
本文以法治中國的「四梁八柱」為線索，分析了中共十九大報告中關於全面依法治國的理論和制度設計，從奉法強國的方略合乎邏輯地推演出國內尋求社會最大公約數的方略、國際尋求普遍說服力的方略等基本思路。
作者對黨的領導、人民當家作主、依法治國的「三合一」結構進行學術上的重新定位，把它理解為兼顧集中化權力與正當化機制的風險防控裝置，並從這個角度分析了成立中央全面依法治國領導小組和進行合憲性審查兩大重要方略，進而探討讓人民在每一個案中感受到公平正義的程序化改革方向和舉措。
目次
一、法治新思考與「四梁八柱」的整體框架
二、奉法強國與軟實力競爭
三、作為特色的法律多重性與調節器
四、國家治理體系轉型的三個關鍵
我從中國法學會接受的課題是分析十九大報告中第三部分提出來的十四項基本方略，特別是全面依法治國與其他任務之間的關係。在這裡不準備面面俱到，只想涉及其中六項大事，聚焦以下四點主要內容。
法治新思考
與「四梁八柱」的整體框架
中國共產黨第十九次全國代表大會報告明確指出，「全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治」，並且把推進「科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法」這個新四條取代過去的「有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究」十六字方針，作為法治進展的基本衡量標準。
在這樣的前提下，推出了
①成立中央全面依法治國領導小組
②推進合憲性審查
③改革立法制度
④建設法治政府
⑤深化司法體制綜合配套改革
⑥加大全民普法力度以形成法治文化
⑦各級黨組織和全體黨員帶頭守法、禁止法外特權等一系列具體舉措
⑧進而在價值觀層面樹立「憲法法律至上」以及「法律面前人人平等」這樣兩種具有普遍意義的法治理念。
在我看來，這就是法治中國的「四梁八柱」[1]。在這個頂層設計的框架下，從十八屆四中全會決定到十九大報告，法治國家、法治政府、法治社會一體建設方略漸次展開、紮實推行，構成了習近平新時代中國特色社會主義思想的一個最重要的組成部分。這樣的法治新思考很值得我們充分關注和高度評價。
奉法強國與軟實力競爭
眾所周知，中國在波瀾壯闊的國家治理體系現代化進程中經歷了「站起來」、「富起來」、「強起來」這樣三個歷史階段，正處在全面建成「小康社會」的決勝關頭，需要竭力防範有可能導致功虧一簣的任何風險，但也需要敢於向從「富民」到「強國」縱身一躍的雄心壯志。因此，我們理解和把握2012年以來的新時代，關鍵詞就是所謂「強國之道」，它包括「為中國人民謀幸福」與「為中華民族謀復興」這樣兩個側面 [2]。
前一個側面反映了二十世紀中國社會革命的初衷是通過經濟發展來救亡圖存，從而解釋了政府主導產業化和市場化的目的，並且順利成章地歸結到「我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」這一命題 [3]。
後一個層面則在相當程度上體現了一個半世紀以來中國對擺脫列強凌辱、再現亞洲繁榮、回到「世界舞台中央」[4] 的期盼，並且歸結到「構建人類命運共同體」[5] 的宏偉倡議。這意味著中國準備更積極、更廣泛地參與全球治理，準備同時統籌國內國際兩個大局，這也意味著要致力於形成一種新的期盼結構 [6]。
中國曾經有過「奉法強國」方略的歷史記憶。在「治國做壹」[7]、「設法度以齊民」[8] 的古代法家思想指導下，藉助法律規則調整人們的行為，就可以形成摧枯拉朽之勢橫掃六合，這是秦國統一天下的經驗已經證實了的規律。但是，這種治理方式也有副作用，會面臨正當性挑戰，於是當時出現了霸術與王道之間的爭論。
今天我們談奉法強國，正如十九大報告指出的那樣，宗旨是要「豐富民主形式，拓展民主渠道，保證人民當家做主落實到國家政治社會和社會生活之中」[9]；確保「全體人民共同富裕邁出堅實步伐；現代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序；生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現」[10]。
另一方面，還要使「我國國際影響力、感召力、塑造力進一步提高，為世界和平與發展作出新的重大貢獻」[11]，並「謀求開放創新、包容互惠的發展前景，促進和而不同、兼收並蓄的文明交流」[12]。
根據我的理解，這樣的強國之道大致屬於王道而非霸術的範疇，側重軟實力的增強、伸張以及競爭，不可能打著「地方性知識」的幌子自我矮化，更不可能關起門來自說自話、自娛自樂。因此從國內國際統籌的立場來看，全面依法治國的基本方略不妨概括為這樣兩句話：
對內尋求社會最大公約數，對外尋求國際普遍說服力。
作為特色的
法律多重性與調節器
值得特別注意的是，法治中國的制度設計和制度建設還是具有鮮明的中國特色。用十九大報告的表述，最基本的特色就是「堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國與依規治黨有機統一」[13]，打上了所謂「法深無善治」[14] 的文化烙印。當國家規範體系保持異質因素並存的複合結構時，社會關係的整合不得不更多地依賴權力，法律的作用會在很大程度上相對化，具體表現為依規治黨方略和加強多元化解紛機制的方略。
在這種場合，法律體系也不可能呈現出金字塔式嚴格的效力等級結構，不同規範之間不斷組合和不斷調整，形成周流不息的動態。在這樣的背景下，制度設計的思路被提煉為「黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一」[15]。這種「三位一體」格局或者運作機制被理解為社會主義政治發展的必然要求，在十九大報告中得到進一步強調。
要理解這種「三合一」的治理方略，弗蘭西斯·福山(Francis Fukuyama)關於各國政治秩序比較分析的三元素也許可資參考，他的理論框架我覺得還是比較有意思的。福山指出在世界政治秩序發展的過程中有三個根本性因素是至關重要的：第一、國家權力的有效性，實際上是指國家能力。第二、法治。第三、問責，特別是民主問責。他認為中國的優勢是存在著有效權力，但是缺乏法治和民主問責的傳統 [16]。
從這個角度來考察當代中國治理的「三合一」結構，三個方面的有機統一恰好使得中國既有的優勢與應該增強的部分以盆栽的形式組合在一起，形成了一個非常有趣又有用的過渡期調節裝置。
當改革動力強的時候，我們可以看到法治的因素、民主的因素會進一步提升；但當權力的效率、政府的能力有所削弱時，又會強調黨的領導；反過來。如果權力太集中、太強大以至於被濫用，又會強調法治和民主以及問責。
總之，黨的領導、人民當家做主、依法治國這三者之間的有機統一其實構成了非常精巧的機制，兼顧集中而有效的權力結構與民主法治的正當化機制，是過渡期的防控風險的操作器，也是國家治理的基本方略。
國家治理體系
轉型的三個關鍵
【1】在深化依法治國實踐方面，十九大報告採取的一項引人矚目的舉措是「成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導」[17]，主要表現為堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的方略。
之所以要成立這樣的領導小組，是因為在「四個全面」當中，全面依法治國比其他三個方面相對薄弱，借用十九大報告的表述，就是「全面依法治國任務仍然繁重」[18]，佔據了全面深化改革領導小組的大量議程，需要另設機構提高決策的效率和執行力。
另外，全面依法治國涉及不同部門和規範之間複雜關係的協調，需要發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。再者，司法體制綜合配套改革障礙的突破關鍵在黨，迫切需要藉助黨組織這隻強有力的手來堵塞法律制度在關係網路社會運行過程中頻繁出現的「結構洞（structural holes）」[19]，或者說在結構洞上架橋把鬆散的各個組成部分聯結在一起，很可能這就是各省市、各部委紛紛提出設立領導小組建議的主要動機。
也就是要加強統一協調機制，把治理格局從分節化的「蓮藕結構」轉變成九九歸一式的「蜂窩結構」。當然，成立中央全面依法治國領導小組也有利於加強規範實施的監控和對黨政負責人的法治問責。
【2】十九大報告採取的另一項引人矚目的舉措是宣告「加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威」[20]。顯而易見，這種合憲性審查的屬性並非司法審查，仍然與十八屆四中全會決定要求「完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件」的思路一脈相乘。但也存在某些微妙的變化。
例如，十九大報告設想「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系」[21]，「以良法促進發展、保障善治」[22]，再次重申「任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，決不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法」[23]，似乎有那麼一些把合憲性審查作為助長良法、矯正惡政之利器的含義。如果這樣的理解是正確的，或者說「雖不中也、亦不遠矣」，那麼合憲性審查制度無論如何設計，都應該成為規則博弈的一個重要平台 [24]。
如果對是否合憲的問題要實現「審查全覆蓋」，那麼就不可能使審查僅僅停留在抽象層面，而應該以具體問題和個案為操作槓桿。在這個意義上，承認最高人民法院有權在審理案件、適用法律過程中發現的合憲性問題移送到全國人大及其常委會並加強這種司法審查加移送的機制，就成為切實維護憲法權威的方略的題中應有之意。
合憲性審查以及整個現代法治體制的本質是通過規範思維範式來制約公權力，特別是限制裁量權的濫用。為了實現這樣的目標，就需要強調法律適用的形式要件，使法律的執行與案件的審判不至於輕易收到外界壓力的影響，同時也就相應地使規範效力剛性化，不能像一塊任人拿捏玩弄的橡皮泥。
另外，還要讓權力（特別是裁量權）的運行公開化、透明化，以便對權力是否違反了法律規範進行監督和控制。要做到這一點，就要明確參與權力行使、判斷以及決定執行過程的人員各自的角色、許可權、責任、相互關係，就要注重具體操作活動的標準和規則，就要強調信息公開和理由論證，這些正是程序規定的內容。
反過來說，在法律執行和適用的過程中，必須防止只求結果而不擇手段的錯誤做法，必須反對黑箱操作，必須拒絕暗盤交易，必須使判斷和決定經得起正當性檢驗，在手續的公平性上無懈可擊。只有在這樣的制度環境里，法律適用的偏頗和扭曲才會減少，執法和司法的公正性才能獲得堅固的屏障。
【3】由此可見，強調公權力運行的正當過程，從而有效保護個人的合法權利，這就是程序正義的宗旨所在。顯然，程序會加強法治的正當性，會使人們對法律系統產生信任，進而自覺地遵循和維護法律規範 [25]。
換句話說，程序——主要指程序公正的理念和制度安排——通過互動過程的合理監控機制，可以讓人民和政府同時受到規範的制約，使得個人權利和公共權力在法律地位上達到均衡、平等，以防止市場和社會在事實上的力量對比關係造成某種制度化的不公平以及結構性腐敗。
所以，現代法治秩序的一塊非常重要的基石是程序。如果程序正義缺失了，弱者以及受冤屈者就將求告無門，就無法在每一個案中感受到公平正義。在相當程度上也可以說，程序正義的有無正是國家治理體系現代化的試金石。
當然，強調程序正義會使得執法、司法過程變得比較繁瑣、比較消耗成本，甚至會影響破案率和懲罰罪犯的力度。但好處是可以大幅度減少誤判誤殺無辜者的概率。在懲罰犯罪與保護無辜者這兩個目標當中，哪一個更重要？毫無疑問後者更重要。因為犯罪只能玷污社會大河的某一段，而冤假錯案則會污染河流的源頭，讓整個社會感到不安和恐懼。
正是基於這樣的認識，十九大報告要求我們必須「深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」[26]。
因此，合理的訴權體系就是現代法治的核心，也是程序正義原則的制度基礎。對於大多數普通公民而言，法律是抽象難懂的，也是遙不可及的，他往往通過看得見、摸得著的具體案件的審判來感受法律的存在。對法律體系或者法律秩序的評價，也往往基於個案的感受。
審理是不是公平，判決是不是符合他對正義的理解、他的公正感，這樣的感性認識決定了他對法律制度的理性認識。所以，對訴訟案件的社會關注度很高，會成為輿論的熱點。只有在司法、執法過程堅持程序正義，才能把十九大描繪的全面依法治國「四梁八柱」的宏偉藍圖落到實處，從而也能完美統籌國內國際兩個大局。
[1] 習近平「決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）」《求是》2017年第21期17頁。
[2] 同上，3頁。
[3] 同上，7頁。
[4] 同上，7頁。
[5] 同上，5頁。
[6] 參閱祁春軼「國家治理中法律對期望結構的分辨和選擇」《法學》 2015年12期。
[7] 《商君書·壹言》。
[8] 《韓非子·八經篇》。
[9] 《求是》2017年第21期11頁。
[10] 同上，13頁。
[11] 同上，5頁。
[12] 同上，12頁。
[13] 同上，11頁。
[14] 語出[南宋]陳亮《龍川文集·補遺》。
[15] 《求是》2017年第21期4頁。
[16] 詳見弗蘭西斯·福山《政治秩序的起源:從前人類時代到法國大革命》（毛俊傑譯，桂林：廣西師範大學出版社，2014年）和《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》（毛俊傑譯，桂林：廣西師範大學出版社，2015年）。
[17] 《求是》2017年第21期17頁。
[18] 同上，6頁。
[19] 語出羅納德·伯特《結構洞：競爭的社會結構》（任敏等譯，上海：格致出版社，2008年）。
[20] 《求是》2017年第21期17頁。
[21] 同上，11頁。
[22] 同上，17頁。
[23] 同上，17頁。
[24] 參閱季衛東等《憲法秩序的理念與實踐》（上海：上海人民出版社，2016年）第五章。
[25] 詳見季衛東「法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考」《中國社會科學》1993年第1期。
[26] 《求是》2017年第21期17頁。
習近平新時代中國特色
社會主義法治思想的形成和發展
李林
中國社會科學院學部委員
法學研究所所長
中國法學會副會長
黨的十九大最重大的理論創新、最重要的政治成果、最深遠的歷史貢獻，是把習近平新時代中國特色社會主義思想載入黨章，確立為我們黨必須長期堅持和不斷發展的指導思想和行動指南。習近平新時代中國特色社會主義法治思想，是其新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是中國特色社會主義法治理論的最新成果。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在堅持和發展中國特色社會主義的探索中，緊緊圍繞新時代為什麼要全面依法治國、怎樣全面依法治國、如何建設法治中國等重大問題，從法治理論上做出科學回答，從頂層設計上做出戰略部署，從法治實踐上著力全面推進，開啟了黨領導人民建設法治中國的新征程，形成和發展了習近平新時代中國特色社會主義法治思想。
黨的十八大明確提出，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，到2020年實現依法治國基本方略全面落實等五大宏偉目標。
黨的十八屆三中全會把全面深化改革與法治建設緊密結合起來，開創性地提出推進法治中國建設，推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略任務。
黨的十八屆四中全會做出《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，確立了全面推進依法治國的指導思想、基本原則、總目標、總抓手和基本任務、法治工作的基本格局，制定了法治中國建設的路線圖，按下了全面依法治國的「快進鍵」。
《決定》把中國特色社會主義法治道路、法治理論、法治體系「三位一體」全面建設提到了全新的歷史高度，使全面依法治國從理論創新、頂層設計到實踐推進邁上了更高的歷史起點，標誌著習近平新時代中國特色社會主義法治思想正式形成，具有十分重大的里程碑意義。
黨的十八屆五中全會秉持「五大」發展理念，提出法治是發展的可靠保障，加快建設法治經濟和法治社會，進一步明確了推進法治中國建設的階段性目標。
黨的十八屆六中全會正式提出和確立「以習近平同志為核心的黨中央」，推進了依規治黨與依法治國的深度結合，完成了「四個全面」的戰略布局，進一步提升和強化了全面依法治國在黨和國家工作中的戰略地位和重要作用。
黨的十八大以來的五年，我們黨在推進全面依法治國的新征程中，深刻認識和把握黨領導人民治國理政規律、社會主義法治建設規律、人類法治文明發展規律，堅持中國特色社會主義的民主自信、法治自信、人權自信和政黨自信，堅持法治理論創新不忘本來、吸收外來、面向未來，加強具有中國特色、中國風格、中國氣派的社會主義法治理論建設，創造性地提出了一系列中國特色社會主義法治的新論斷、新概念、新命題、新觀點和新戰略，形成了習近平新時代中國特色社會主義法治思想。
黨的十九大報告作出了中國特色社會主義進入新時代、我國社會主要矛盾已經轉化等重大戰略判斷，確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的歷史地位，明確提出了新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，深刻回答了新時代堅持和發展中國特色社會主義的一系列重大理論和實踐問題，作出了社會主義現代化建設「兩個階段」的重大戰略安排，繪就了高舉中國特色社會主義偉大旗幟、決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的新藍圖，通篇貫穿和體現了習近平新時代中國特色社會主義法治思想的時代內涵和創新發展，開啟了邁向社會主義現代化強國和加快建設法治中國的新征程。
黨的十九大最重大的理論創新、最重要的政治成果、最深遠的歷史貢獻，是把習近平新時代中國特色社會主義思想載入黨章，確立為我們黨必須長期堅持和不斷發展的指導思想和行動指南。習近平新時代中國特色社會主義法治思想，是其新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是中國特色社會主義法治理論的最新成果。
習近平新時代中國特色社會主義法治思想，是以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀和新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持「三者有機統一」，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定，是為實現「兩個一百年」奮鬥目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力法治保障的中國特色社會主義法治理論。
習近平新時代中國特色社會主義法治思想，是中國特色社會主義法治理論的靈魂，是黨和人民實踐經驗和集體智慧的結晶，深刻闡釋了新時代中國特色社會主義法治的理論依據、本質特徵、指導思想、價值功能、內在要求、中國特色、基本原則、發展方向等重大問題，系統闡述了什麼是新時代的社會主義法治，為什麼要全面依法治國，如何推進全面依法治國、建設中國特色社會主義法治體系和法治中國，如何運用法治方式和法治思維管理國家、治理社會、管理經濟文化事業等一系列根本性問題，對於推進全面依法治國、建設社會主義法治國家，推進國家治理體系和治理能力現代化，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化法治強國，具有重大的理論意義、歷史意義和現實價值。
習近平新時代中國特色社會主義法治思想，是中國特色社會主義法治理論體系的重要組成部分，是對馬克思列寧主義經典作家關於國家與法學說的中國化繼承和最新發展，是對毛澤東同志關於人民民主法律思想的時代化豐富和實踐性深化，是對鄧小平理論、「三個代表」重要思想和科學發展觀關於中國特色社會主義法治觀念的系統化堅持和理論化創新，是對全面依法治國和中國特色社會主義法治最新實踐的科學總結和理論升華，是傳承中華法文化精華、汲取全球法治精髓、借鑒國際法治經驗的最新法治理論成果，是中華民族對世界法治文明和人類法治文化的原創性理論貢獻，是全黨全國人民為建設社會主義現代化法治強國、實現中華民族偉大復興而奮鬥的指導思想和行動指南。
加強憲法監督實施
推進合憲性審查工作
李樹忠
中國政法大學副校長
加強憲法實施和憲法監督，推進合憲性審查工作，著力點在堅持人民代表大會制度，落腳點在於維護憲法權威。這是因為，我國的根本政治制度是人民代表大會制。在人民代表大會制的憲法架構下，全國人民代表大會是最高國家權力機關，並監督由它產生的其他國家機構。這一政體架構決定了我國的合憲性審查制度只能採取權力機關審查的基本體制。
目次
一、合憲性審查是加強憲法實施和監督的一項重要制度
二、我國的合憲性審查屬於權力機關審查制
三、我國已初步建立起權力機關審查體制下的合憲性審查制度
四、完善合憲性審查制度，維護憲法權威
中共中央總書記習近平在代表十八屆中央委員會所作的十九大工作報告中，明確提出要「加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。」這為完善人民代表大會制下的合憲性審查制度，推進合憲性審查工作，提供了方針政策上的指引和強有力的政治保障。
合憲性審查是加強憲法
實施和監督的一項重要制度
我國1982年憲法確認了「憲法是最高法」的命題。該命題的一個必然結論，是建立合憲性審查制度。
可以說，沒有合憲性審查制度的確立，所謂的「憲法具有最高的法律效力」，就是一句空話。
現行1982年憲法第五條規定，「一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。」
上述規定既是對「憲法是最高法」命題的具體化，也是合憲性審查制度建設和推進合憲性審查工作的直接憲法依據。
推動合憲性審查工作，建立完善的合憲性審查制度，對於加強憲法實施和監督、樹立憲法權威和維護國家法制統一，具有極其重要的現實意義。
首先，憲法的生命在於實施，而憲法實施是「依憲治國」、「依憲執政」和「良法善治」的內在要求，也是「建設中國特色社會主義法治體系」的基本前提。推動合憲性審查工作，完善合憲性審查制度，有助於正確實施憲法；
其次，合憲性審查制度是中國特色社會主義憲法監督制度的重要組成部分，也是執政能力建設的重要體現；
最後，合憲性審查是加強黨的領導和維護「社會主義法制統一原則」的重要制度保障。
我國的合憲性審查
屬於權力機關審查制
合憲性審查的另一面是憲法解釋，主要目的在於揭示憲法所確定的價值體系。憲法規定的憲法解釋機關是法定的有權解釋憲法的機關，無論是制定法律，還是審查規範性文件的合憲性，都需要解釋憲法。因此，合憲性審查與憲法解釋「一體兩面」。只有享有憲法解釋權的機關，才享有合憲性審查的權力。
因解釋機關的不同，憲法解釋可分為權力機關解釋、普通法院解釋、憲法法院解釋和特別機關解釋等。相應地，合憲性審查也因解釋機關的不同，區分為權力機關審查、普通法院審查、憲法法院審查和特別機關審查等體制或模式。
根據現行憲法第67條的規定，全國人大常委會享有「解釋憲法，監督憲法的實施」、「監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作」、「撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令」和「撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議」的許可權。
也就是說，我國的法定憲法解釋和憲法監督機關是全國人大常委會，全國人大常委會對憲法所作的書面解釋，也是我國憲法的淵源形式。如六屆全國人大常委會第2次會議通過的《關於國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定》就是對現行憲法第37條、第 40條關於公安機關職權內容的憲法解釋。
據此，從1982年憲法建立的憲法解釋體制來看，我國的憲法解釋和合憲性審查體制屬於權力機關解釋和審查這一體制。
我國已初步建立起權力機關
審查體制下的合憲性審查制度
根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱「《人大常委會監督法》」）第二條、第二十八條和《中華人民共和國立法法》（2015年修改，以下簡稱「《立法法》」）第九十七條、第九十九條、第一百條和第一百另一條的規定，我國已經已經建立起針對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例等的合憲性審查制度，並就審查主體與事由、審查請求的提起和受理和對審查請求的處理做了比較詳細的規定。
（一）審查主體與事由
根據《立法法》第九十七條第一款第（二）項的規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准的違背憲法和本法第七十五條第二款規定的自治條例和單行條例。據此，現行憲法確立的憲法解釋和合憲性審查制度的主體是全國人大常委會，解釋和審查的事由是「同憲法相抵觸」。
（二）審查請求的提起和受理
根據《立法法》第九十九條的規定，審查請求的提起和受理分為兩種情形：
一是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會提出的書面審查請求，由全國人大常委會分送有關的專門委員會進行審查、提出意見；
二是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民提起的書面審查請求，由全國人大常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的全國人大專門委員會進行審查、提出意見。
（三）對審查請求的處理
根據《立法法》第一百條和第一百零一條的規定，全國人大常委會對合憲性審查請求的處理，體現了憲法所確立的國家權力分工和制約的原則。第一，提出書面審查意見；第二，提出是否修改的意見，並向全國人大法律委員會和有關的專門委員會或者常委會工作機構反饋；第三，由全國人大法律委員會、有關的專門委員會、常委會工作機構向制定機關提出審查意見、研究意見；第四，終止審查、提出予以撤銷的議案或建議、審議決定；第五，進行反饋和向社會公開。
綜上，與現行憲法所建立的權力機關憲法解釋體制相適應，我國已經建立起針對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例等的權力機關合憲性審查制度。這一制度以人民代表大會制度為基礎，具有相當的合理性，但也存在一些不足和尚待進一步完善的地方：
一是雖然在理論上全國人大及其常委會在制定法律時已經針對法律進行過合憲性審查，但基於法律本身可能存在的「不確定性」以及社會生活的「複雜性」，在針對法律的合憲性審查方面的制度設計有待完善；
二是由全國人大常委會工作機構會同全國人大法律委員會和有關專門委員會統一負責合法性審查和合憲性審查的具體工作，將合法性審查與合憲性審查混在一起，既不利於區分合法性審查和合憲性審查的程序、標準乃至工作機制，也不利於樹立憲法權威；
三是在法律法規的司法適用中出現合憲性爭議，是憲法實施的必然結果。目前的合憲性審查還缺乏附帶合憲性審查的程序設計，導致《立法法》規定的提請審查程序沒有被「激活」。
完善合憲性審查制度
維護憲法權威
加強憲法實施和憲法監督，推進合憲性審查工作，著力點在堅持人民代表大會制度，落腳點在於維護憲法權威。這是因為，我國的根本政治制度是人民代表大會制。在人民代表大會制的憲法架構下，全國人民代表大會是最高國家權力機關，並監督由它產生的其他國家機構。這一政體架構決定了我國的合憲性審查制度只能採取權力機關審查的基本體制。
因此，必須從堅持人民代表大會制度和維護憲法權威的高度，在堅持權力機關審查體制的前提下，提出進一步完善合憲性審查制度和推進合憲性審查工作的具體建議。
第一，將合憲性審查的範圍擴大到法律
1982年憲法第五條第三款規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。基於法律本身可能存在的「不確定性」以及社會生活的「複雜性」，法律不可避免地會存在與憲法相抵觸的情況。黨的十九大報告指出，「加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。」
鑒於法律解釋的基本依據是憲法，在解釋過程中必然涉及憲法解釋。因此，對於國家機構、社會組織和公民提出的法律解釋請求，凡涉及合憲性爭議的，在做出法律解釋時應當進行合憲性審查。
需要指出的是，由全國人大常委會對法律進行合憲性審查，是人民代表大會制這一根本制度的內在要求，並不因其屬於「自我監督」而不具正當性，恰恰相反，對法律進行憲法監督和合憲性審查，不僅有助於維護憲法權威，而且有助於向世界表達中國共產黨領導的社會主義制度和人民代表大會制度的優越性。
第二，設立憲法委員會，專司合憲性審查的受理和意見提出工作
在工作職責和定位上，憲法委員會與法律委員會一樣，屬於全國人大的專門委員會，憲法委員會負責合憲性審查的受理和審查意見的提出，在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領導。因此，設立憲法委員會這一專門工作機構，並未改變全國人大常委會合憲性審查的最終決議權，因而並未違反現有的權力機關審查體制。
在作用和功能上，法律委員會負責合法性審查意見的提出，憲法委員會負責合憲性審查意見的提出，全國人大常委會工作機構在對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例以及「兩高解釋」進行規範性監督時，發現存在違憲嫌疑時，應提請憲法委員會審查。
這樣做的好處，一是區分合憲性審查和合法性審查，建立既相互關聯又有所不同的工作機制和程序，更有利於維護憲法權威，二是可以與現行的合憲性審查和憲法監督制度相銜接，三是不需要對憲法和相關法律做大的修改變動。
在處理程序上，憲法委員會針對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等規範性文件做出的不合憲審查意見，由全國人大常委會委員長會議決定提請常委會會議決議撤銷；
憲法委員會針對全國人大常委會制定的法律所做出的合憲性審查意見，由全國人大常委會委員長會議決定提請常委會會議，由常委會決議是否修改以及如何修改；
憲法委員會針對全國人大制定的法律所做出的合憲性審查意見，應區分兩種情況分別處理：（1）不涉及違反法律的基本原則和精神的，由全國人大常委會委員長會議決定提請常委會會議，由人大常委會決議是否修改以及如何修改；（2）涉及違反法律的基本原則和精神的，由全國人大常委會提交全國人大主席團決定提請全國人大會議，由全國人大決定是否修改以及如何修改。
第三，建立附帶合憲性審查的程序制度
合憲性審查有抽象審查和具體審查兩種方式。抽象審查是不以具體案件存在為前提的審查，具體審查又叫附帶性審查，是在具體司法案件中針對法律法規合憲性問題的審查。
我國現有的合憲性審查制度在實際運作中主要是一種抽象審查方式，雖然在維護憲法權威和法制統一方面發揮了重要作用，但對於法律法規在司法適用過程中發現的合憲性問題，由於缺乏啟動全國人大常委會審查的程序制度支撐而沒有被「激活」。
為此，建議在下一步推進合憲性審查工作的過程中，儘快建立最高人民法院在具體司法案件中針對法律法規的附帶合憲性審查程序制度。
深化法治政府建設實踐
馬懷德
中國政法大學副校長
看到成績的同時，必須清醒地認識到，法治政府建設是全面推進依法治國的重要組成部分，是一項長期重大的歷史任務，是國家治理的一場深刻革命。深化法治政府建設實踐，必須堅持問題導向，抓住法治政府建設領域的主要社會矛盾，重點解決法治政府建設不充分、不平衡的問題：
一是法治政府建設的組織領導問題。
二是基本建成法治政府的時間問題。
三是深化機構和行政體制改革問題。
四是行政執法問題。
五是行政決策科學化、民主化、法治化問題。
六是預防化解社會矛盾問題。
黨的十九大提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。
人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。這一科學論斷對於我們認識當前法治政府建設領域的主要矛盾，思考新時代法治政府建設的著力點具有重要指導意義。
隨著全面建成小康社會目標的實現，人民的物質需要已經得到一定的滿足，但是精神文化層面的需要愈顯強烈，人民對於國家治理和社會管理的要求日益增強。可以說，法治政府是人民對美好生活最強烈的需要之一。
因此，深化全面依法治國實踐，建設法治政府，推進依法行政，嚴格規範公正文明執法顯得尤為重要。同時還應該認識到，人民對於法治政府的需要與法治政府建設不充分、不平衡的發展問題也十分突出。滿足人民對美好生活的需要，既要深化法治政府實踐，又要解決法治政府建設領域發展中的不充分、不平衡問題。
黨的十八大以來，法治政府建設取得積極進展，「放管服」改革深入推進，轉變政府職能效果顯現，權責法定、法無授權不可為、法定職責必須為的理念逐步樹立；
行政決策科學化民主化進程加快，規範性文件過多過濫的勢頭得以控制；
執法體制改革邁出新的步伐，綜合執法和聯合執法不斷推進，執法人員素質及能力得以提高，執法全過程記錄、執法合法性審查及執法結果公開等「三項執法制度改革」逐步推開；
政府法律顧問制度基本落實；
政府工作人員特別是領導幹部法治觀念增強，法律意識提高，更加註重運用法治思維和法治方式行使權力履行職責。
看到成績的同時，必須清醒地認識到，法治政府建設是全面推進依法治國的重要組成部分，是一項長期重大的歷史任務，是國家治理的一場深刻革命。深化法治政府建設實踐，必須堅持問題導向，抓住法治政府建設領域的主要社會矛盾，重點解決法治政府建設不充分、不平衡的問題。
一是法治政府建設的組織領導問題。
長期以來，法治政府建設由各級政府組織領導，行政首長擔任依法行政領導小組負責人，法治政府建設任務自然落到各相關行政部門。
這一領導體制的問題在於，難以協調政府以外的其他機構；居於法治建設領導地位的黨委未能發揮應有的領導作用，導致依法治國、依法執政、依法行政共同推進、法治國家、法治社會、法治政府一體建設難度加大；一些涉及法治政府建設的關鍵資源（如編製資源）也難以利用，使得負責法治政府建設的法制機構在很多地方無法單獨設置。
黨的十九大提出，成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。相信地方也會按照中央要求，進一步加強黨委對法治工作的領導。法治政府建設納入黨委統一領導的範圍，必將進一步強化法治政府建設的組織領導，加快法治政府建設進程。
二是基本建成法治政府的時間問題。
2004年《國務院全面推進依法行政實施綱要》提出，用十年左右的時間基本實現建成法治政府建設目標。2012年黨的十八大提出，到2020年全面建成小康社會時，法治政府基本建成。黨的十九大提出，到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。
法治政府建成時間點的調整，恰恰是我們準確把握法治領域社會矛盾、認識法治政府建設不充分、不平衡的結果，是綜合考慮各種制約因素作出的理性判斷。按照這個時間表，最終基本建成法治政府，還是要付出極大的努力。
三是深化機構和行政體制改革問題。
黨的十九大對深化機構和行政體制改革作出明確部署，強調統籌考慮各類機構設置，統籌使用各類編製資源，完善國家機構組織法，轉變政府職能，創新監管方式，賦予省以下政府更多自主權，探索黨政機關合併設立和合署辦公等。
上述改革均涉及相關法律的制定、修改和完善，為了確保重大改革於法有據、讓改革在法治軌道上運行，發揮立法對機構和行政體制改革的引領、推動和保障作用，必須加強這一領域的法治政府建設。
需要儘快制定和修改機構設置和編製管理的法律法規，完善國家機構組織法體系；需要依法明晰中央地方政府管理許可權，賦予地方的自主權要用法律形式固化，創新監管方式的同時，也是監管立法不斷修改完善的過程；黨政合併設立和合署辦公不僅需要確定的範圍和種類，更需要明確的法律依據，分清相關的法律責任。
除紀檢監察合署辦公外，其他哪些還需要探索黨政機構合併設立和合署辦公，可否探索黨內新設立的法規機構與政府法制機構合署辦公？這些問題均是深化法治政府建設實踐必須回答的問題。
四是行政執法問題。
「建設法治政府，推進依法行政，嚴格規範公正文明執法」是黨的十九大提出的重要任務。強調嚴格規範公正文明執法，是因為在法治政府建設領域，執法既是難點也是重點。雖然執法領域的改革持續推進，但是，執法體制不順、執法權威不足、執法效率不高、執法不規範、不作為和亂作為等問題依然突出。
解決這些問題，首先要總結近年來行政執法體制改革經驗，梳理執法依據中存在的各種問題，適時修改《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強製法》等法律，制定《行政程序法》等法律；統籌綜合執法改革和黨政機構合併設立及合署辦公，統籌使用編製資源，充實基層執法力量，實現執法重心下移；建立領導幹部干預執法的記錄通報和責任追究制度，樹立執法權威；建立與政績考核掛鉤的執法績效考核評價制度，切實推動規範化執法建設，提高執法效率；落實執法問責制度，防範執法中的不作為和亂作為；落實執法資格考試和持證上崗制度，提高執法人員的素質和能力。
五是行政決策科學化、民主化、法治化問題。
黨的十九大提出，「健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制」。行政決策的科學化、民主化、法治化始終是法治政府建設的重點。作為行政權力中使用最廣泛、最頻繁、最複雜的權力，決策權亟待納入法治軌道。即將出台的《重大行政決策程序條例》對重大決策的程序及責任作出明確要求，進入重大決策目錄範圍的決策行為將受到嚴格規範。
但是，哪些決策是否進入目錄，一般決策又如何規範，如何防範違法不當的決策，又如何協調黨委決策和政府決策的關係，均是法治政府建設的重點問題。
六是預防化解社會矛盾問題。
黨的十九大提出，「打造共建共治共享的社會治理格局。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾」。法治政府建設一項很重要的內容就是規範行政決策和行政執法行為，從源頭減少社會矛盾，同時健全預防和化解社會矛盾機制，減輕司法機關壓力。以往實踐表明，在眾多的社會矛盾化解機制中，信訪的效果並不理想。
十九大報告強調，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制是關鍵。為此，應當在提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平的同時，引導群眾在法治的框架內解決矛盾糾紛。通過完善行政調解、行政裁決、人民調解、行政複議等制度化解社會矛盾。
關注行政複議制度改革成效，評估行政複議委員會的實施效果，通過修改《行政複議法》，成立專門的行政複議機構，集中複議權，最終使行政複議成為解決行政爭議的主渠道。
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