中國憲法修改與憲政建設
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| 中國憲法修改與憲政建設 |
| 作者：佚名 來源：不詳 發布時間：2007-3-7 16:38:56 發布人：admin |
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其次，我介紹一下現行憲法四次修改的基本內容 第一，四次修改的概貌 自1954年憲法制定以來，前後有1975年、1978年、1982年憲法的產生，名義上都是對前一部憲法的修改，成立了憲法修改委員會，實質上是制定了一部新憲法。但基本的國家制度性質沒有改變，所以稱修改。1982年憲法即現行憲法又經歷了四次修改，為保持憲法穩定，採取修正案的形式；1988年第一次修改，有兩條，一是允許私營經濟在法律範圍內存在和發展，二是土地使用權可依法轉讓。1993年第二次修改，有9條，確認建設有中國特色社會主義理論的指導地位，增加「堅持改革開放」，將「高度文明、高度民主」改為「富強、民主、文明」。確認政黨制度、市場經濟目標、取消人民公社，將縣級人大任期改為五年；1999年第三次修改，有6條，寫進鄧小平理論，確認國家長期處於初級階段、依法治國方略、確認公有製為主體、多種所有制並存，將私營經濟是公有制經濟的補充改為是市場經濟的重要組成部分，將28條中的反革命活動改為「危害國家安全的犯罪活動」等； 2004年的本次修改，即第四次修改，修正了14條，這是一次海內外十分矚目的憲法修改，被譽為中國憲政建設、民主政治發展的重大舉措。而且這一次與前三次修改有一個很大的不同，就是前三次是自上而下的修改，這一次是自下而上的修改，民主性大大提高了。為什麼這麼說呢？前三次修改是在大家沒有意識到、沒有心理準備的時候，突然有一天看見媒體說，中央或中央政治局決定要修改本次憲法，而且提出了修改憲法建議稿的草案，我們的報紙全文公布，也就是說當大家知道這個消息的時候，中央對修改憲法的調子已經定了，剩下的工作就是各界去討論修改憲法有什麼重大意義，前三次都是這個模式。但是本次修改不是這樣，本次憲法修改在去年年初中央只是提出要修改憲法，但是並沒有馬上拿出建議草案，建議草案是在去年的10月14日黨的十六屆三中全會通過了兩個決定，一個是關於經濟體制改革的，一個就是關於憲法修改的建議案，這個之後才公布在我們的新聞媒體上，在10月14日之前，中央一直是採取徵求各地方、各行各業的意見，召開各種形式的座談會的方式，所以我認為，這次修改應該是民主性和開放性更強的修改。 第二，第四次憲法修改的背景 那麼，這次為什麼要修改憲法？這是大家很關心的一個問題。我們知道，憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，憲法和其它法律一樣，都有一個與時俱進的問題，憲法要規定這個國家社會中的重大問題，在制憲的當時，由於認識的有限性，是不可能預計到未來的發展的，所以當形勢發生了變化，憲法的某些規定落後於形勢變化的時候，就有必要來修改憲法，這個在世界各國都是一種慣例和規律，比如美國1787年制定了憲法，到現在他一共通過了27條憲法修正案，法國1791年第一部憲法到1958年這部憲法一共制定了16部憲法，所以憲法的修改是一個很正常的現象。我們看到，修憲是許多國家統治階級非常重視的一個問題，也是非常神聖的問題，在美國200多年只通過了27條憲法修正案，這是因為一個是修憲的程序非常困難和繁瑣，另一個是它的內容非常地重要，以致於不得不慎重地考慮。 回過頭來看看中國，為什麼這次要修改憲法，它有幾個背景： 1、黨的十六大召開，這個會議在我們黨的歷史上是一個很重要的會議，這個會議提出了很多新的提法，一個重要的提法就是三個代表重要思想，這次把它寫進了憲法修正案，三個代表的提法把它確定為我們黨在新的時期執政興國的一個重要思想，它和以前把鄧小平理論確定為黨的指導思想意義是一樣的，而且它是一個與時俱進的理論，它是解決我們執政黨的執政宗旨，提高他的執政能力和水平的一個重要的指導思想。 2、一系列重大的社會事件如孫志剛案件、非典事件、城市房屋拆遷、農民土地權益的侵犯等引起了人們對憲政的呼喚、對公權力運作的新的要求（政務公開、信息公開、公開化、政府權力受法律制約）。引發了媒體和公眾積极參与對政府的監督和公民權利的保護，一些學者們通過公民建議書的形式呼籲最高國家權力機關啟動違憲審查機制、通過法律援助的方式參與維權案件的代理等行動，也表明了知識精英在體製程序內輸送正義、推動憲政變革的可貴嘗試和探索；還有報道說，公民受訪93%贊同修改憲法以保護私人財產，特別現在城市拆遷中暴露的問題，土地徵用中對「公共利益」條款的濫用。全國工商聯第三次向中央提交了《關於修改〈憲法〉完善保護私人財產法律制度的建議案》。最高法院希望把「法官（法院）獨立審判，只服從法律」寫進憲法，改變目前的條款寫法等等。 3、學術界也非常關注修改憲法問題，文章特多，如中國政法大學校長徐顯明教授認為應當把生存權、財產權、環境權、發展權、隱私權、經濟自由權、遷徙自由權、平等權和接受公正審判權等權利寫進憲法。本次修憲的程序方式仍將是以中共中央向全國人大常委會建議的方式提出，這形成了中國的憲法慣例。清華大學法學院院長王晨光教授認為，修憲首先應該廣泛、公開地徵求意見。憲法是關係到每個公民的事情，僅做到黨內徵求意見不能叫做公開。其次應該加強法律規定的有提案權的部門的參與，強化人大的作用。傳統的由中央提出建議，人大接受的方法，未必是最好的方法。「修憲是一定要修的，但應該注意修憲的程序。通過修憲，促進憲政的發展才是修憲的最終目的。從這個意義上講，有全民參與的修憲就是成功的。」概括起來，在中央提出修憲之前，學術界對修憲有三種觀點：（1）不宜輕易修憲，有人寫文章，通欄標題是「修改憲法要慎重」；（2）目前已經正在討論的修憲內容沒什麼新意，意義不大，中國憲政的最大問題是行憲，而不是修憲，建議與其修憲，不如加強憲法解釋，以解決憲法與實踐相衝突的問題；（3）認為修憲有必要，但關鍵是修改什麼、怎麼修改。在第三種意見中，由於各人主張的內容均不同，僅以主張修改幅度來概括，又有小修、中修和大修之分。 剛才已經說了，這次中央首先並沒有提出修憲的建議草案，而是希望徵求各方意見。2003年中央成立了吳邦國為組長的修憲領導小組，年初就向全國徵求意見，4月份向各省、自治區、直轄市黨委發出徵求修改憲法的意見的通知。我4月份曾赴廣州作為專家修憲座談會與會，提交意見和報告。中央修憲領導小組於5、6月份在上海、四川、北京等地召開六次座談會。在抗擊「非典」期間，各地徵求了近100條意見建議。7月份中央修憲小組擬出了修憲建議的徵求意見稿，下發各省、自治區、直轄市及解放軍總政治部、各人民團體。8月份還召集了各民主黨派、全國工商聯的負責人和無黨派人士座談會。2003年9月12日，吳邦國委員長在中南海召集了法學界、經濟學界及部分理論工作者的專家座談會中，學者們對許多具體問題學者們發表了看法。可以說，這次修憲，充分發揚了民主。 這裡我介紹一下學術界對修憲的一些主要觀點和建議： （1）三個代表思想入憲問題。「三個代表」作為我黨的指導思想寫入憲法。這如同1999年的憲法修正案將鄧小平理論作為國家意識形態的一部分寫進憲法序言。對此，一些專家和學者持有不同的看法。如法學家江平教授、經濟學家吳敬璉教授，法學家夏勇教授等的看法。這反映了政治寬鬆和開明。我對此的看法是：我國憲法有濃厚的意識形態色彩，這個傳統有其合理性，當然也有不足之處。在歷史還沒有提供條件來改變這種意識形態的做法時，寫進去是應當的，是保持連續性、穩定性的正確之舉。除非另外起草一部新的憲法，可以考慮將序言大大壓縮。 （2）政治文明入憲問題。該不該入憲以及如何入憲。如果寫進去，則富強、民主、文明是否包含了政治文明的內容。可否以憲法解釋的方式來解決政治文明的含義。 （3）如何進一步將共產黨執政方式予以憲法化，僅僅規定堅持黨的領導還不夠，隱含地規定任何組織都要遵守憲法和法律也不夠，還應當明確，黨對國家的領導應當服從憲法。要把黨的領導置於憲法的最高性之下。既然憲法規定黨對國家的領導權（執政黨的地位），同時就必須明確黨應當置身於憲政程序之中，黨的領導活動要遵守憲法，不能逾越憲法。 （4）平等保護財產權規定。神聖不可侵犯條文是不科學的。保護條款、附加義務或者限制條款、依法徵用條款及合理補償條款。 （5）完善對不同所有制的政策規定，按照市場經濟原則給以平等保護。 （6）將遷徙自由、罷工權、環境權入憲。 （7）確立權利條款的優越地位，使憲法權利條款在權利救濟中充當最終、最高的手段。（9）國家主席作為國家元首的問題要明確。 （10）將國家領土的範圍入憲。 （11）規定國家條約和國內法的適用原則。 （12）大大壓縮宣言性語言、政策性條文。 我們看到，許多意見有其合理性，但經過中央政治局常委會議和中央政治局會議的反覆討論研究，形成了最後的建議草案文本，這個草案文本是在2003年10月14日的16屆三中全會通過並公布為提交全國人大常委會的修憲建議（正式文本），只有14個條文，民間一些好的建議和意見並沒有被吸收進去，其原因在於根據這次修改憲法的基本原則來判斷，有些修改意見還不能體現在本次修改之中。這次修改憲法總的原則是：堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，貫徹黨的十六大精神，體現黨的十三屆四中全會以來的基本經驗，把黨的十六大確定的重大理論觀點和重大方針政策寫入憲法。根據這個原則，這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對實踐證明是成熟的、需要用憲法規範的、非改不可的進行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改。用一句話概括就是「可修可不修的就不修」。 第三，本次憲法修改的基本內容。 共十四條，這次修改的條文數量居於四次修改之最。主要內容是： （1）在憲法序言部分將三個代表寫進憲法，作為我們國家的指導思想；政治文明寫進憲法，與物質文明、精神文明一起作為國家的發展目標；將「社會主義事業的建設者」寫進了統一戰線的條文中，表明統一戰線在改革開放後中國社會結構變化下的發展特點；（第18、19條） （2）土地徵用制度的完善。憲法第十條第三款「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。」修改為：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」（第20條） （3）根據黨的十六大關於「必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展」的方針，將憲法第十一條第二款「國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理。」修改為：「國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，並對非公有制經濟依法實行監督和管理。」（第21條）（4）完善對私有財產的保護。憲法第十三條「國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。」「國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。」修改為：「公民的合法的私有財產不受侵犯。」「國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。」「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。」（第22條） （5）增加建立健全社會保障制度的規定。憲法第十四條增加一款，作為第四款：「國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。」（第23條） （6）增加尊重和保障人權的規定。憲法第三十三條增加一款，作為第三款：「國家尊重和保障人權。」第三款相應地改為第四款。（第24條）把人權寫進憲法，可以彌補執行公民權利的不足，而且有助於各級領導幹部對人權的重視。 （7）完善全國人民代表大會組成及職權的規定。憲法第五十九條第一款「全國人民代表大會由省、自治區、直轄市和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表。」修改為：「全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表。」 憲法第六十七條全國人民代表大會常務委員會職權第二十項「（二十）決定全國或者個別省、自治區、直轄市的戒嚴」修改為「（二十）決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態」。（第25、26條） （8）完善國家主席制度的規定。憲法第八十條「中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公布法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勳章和榮譽稱號，發布特赦令，發布戒嚴令，宣布戰爭狀態，發布動員令。」修改為：「中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公布法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勳章和榮譽稱號，發布特赦令，宣布進入緊急狀態，宣布戰爭狀態，發布動員令。」（第27條）；憲法第八十一條「中華人民共和國主席代表中華人民共和國，接受外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批准和廢除同外國締結的條約和重要協定。」修改為：「中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進行國事活動，接受外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批准和廢除同外國締結的條約和重要協定。」（第28條） （9）根據緊急狀態的規定相應修改國務院職權條款。憲法第八十九條國務院職權第十六項「（十六）決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區的戒嚴」修改為「（十六）依照法律規定決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區進入緊急狀態」。（第29條） （10）對鄉鎮人大任期的規定。憲法第九十八條「省、直轄市、縣、市、市轄區的人民代表大會每屆任期五年。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會每屆任期三年。」修改為：「地方各級人民代表大會每屆任期五年。」（第30條） （11）增加對國歌的規定。憲法第四章章名「國旗、國徽、首都」修改為「國旗、國歌、國徽、首都」。憲法第一百三十六條增加一款，作為第二款：「中華人民共和國國歌是《義勇軍進行曲》。」（第31條） 第四，對四次憲法修改的評價和反思 我們可以看到，歷次對憲法的修改，它有很多內容都反映了時代的需要和人民群眾的呼聲，意義是積極的，也確實反映了中國改革開放的方向，這些修改表現出的特點和積極意義是：（1）與國家改革開放同步，發揮了根本法在調整國家根本問題上的作用，體現了與時俱進的特色。 （2）制度創新的每一步都在憲法上有所反映，如為私營經濟正名、樹立富強的國家目標，為市場經濟開路，為法治鼓與呼，人權保障的加強，土地制度的完善，公民私有財產的保護等； （3）與思想解放同步，極大地促進了黨和人民在國家治理的指導思想（鄧小平理論）、國家發展目標（富強、民主、文明）、強國之路（市場經濟）、治國方略（建設法治國家）認同感、凝聚力。同時在國家價值共同體的構建中發揮了很大的作用，如法治理念、人權觀、憲政觀等。 （4）樹立了中國改革開放的新形象，發揮了聲明和廣告作用，具有巨大的信用和預測功能。 （5）體現了政治文明的發展，對中國憲政建設起了很大的推進作用。這是憲政建設發展的客觀要求。 但客觀地說，我們也應看到四次修改憲法也存在不足，不足之處是：（1）政策性修憲色彩較濃。從82年憲法制訂至今，幾乎是每隔5、6年就修改一次憲法，而這與每五年一次的黨的全國代表大會幾乎同步，如1988年、1993年、1999年、2004年的修改。（2）憲法解釋沒有充分發揮作用，使憲法變遷的重擔落在修憲上面，有點不堪重負。比如這次香港政制發展的爭議，中央就是決定解釋基本法，而不是修改基本法，這樣做的好處是十分明顯的；（3）修憲的重心偏重於政策宣示條文、國策或指導原則以及經濟層面，公民權利入憲很少。（4）在一定程度上解決了1982年憲法與社會發展的矛盾。但這也只是解決了一些表面上必須解決的問題，而對一些體制上深層次的問題沒有觸及。比如市場經濟的規定僅僅是宣告，還有許多不符合的條文來不及改動。應當進一步完善國家機構在市場經濟、宏觀調控中的作用、具體職權和程序。尤其要確立中央國家機關與地方國家機關在財政、貨幣、金融、稅收等方面的事權劃分。要把法院的政治功能凸顯出來，使其在統一國內市場中發揮獨特作用。 存在以上不足的原因在於：（1）立憲技術較落後，憲法規定了不少不宜規定的內容，規定了較多政策性內容，如經濟制度、經濟體制方面；（2）對憲政的認識還不很膚淺，對憲法實施的認識還不到位，以致憲法宣告性條文很多、程序性規定很少，沒有考慮適用性、可操作性，最後的結果是把憲法束之高閣；（3）工具主義的憲法觀，也就是憲法是國家管理、階級統治的工具，而不是對權力的制約，像54年憲法，毛澤東聲稱它可以管15年，因為當時計劃從新民主主義過渡到社會主義是15年左右，但後來搞大躍進，三年就完成了社會主義改造，這部憲法就束之高閣了；（4）嚴格規則主義的影響，意圖使憲法完備、詳盡，而認識的不斷變化使得憲法必須改變規定；（5）憲法政策化傾向嚴重。 另外，從根本上說，憲法修改是只是完善憲法文本的必要手段，憲政建設最實質性的要求還是認真實施憲法。加強我國的政治文明建設，憲法修改是必要條件，但遠不是充分條件，建設政治文明，我們還有許多艱苦細緻的工作要做。 二、為什麼我們要高舉憲政建設的旗子？ 在今天的中國，憲法修改就已經提出了我們憲政建設的一個重要的方面，就是為了更好地實施憲法，修改憲法不是為了好玩，把文章改得漂亮一點，讓大家讀起來好看，不是這個意思，就是因為憲法很重要，修改憲法更能夠適應我們這個社會的發展。而且我們已經注意到這個事實，現在的中央非常重視憲政建設。2002年12月26日，我們的新一屆中央政治局在中南海第一堂課就是學法律，學的是憲法，說明了新一屆的領導們的認識比以前更高了，以前是聽法制課，但第一堂課是聽國際貿易法，沒有聽憲法，當然，在當時也是很了不起的信號、其示範意義是比較大的。而且我們可以看到，在新一屆領導重視憲法和憲政這個問題上，我覺得認識比以前更深了，我看到2002年12月4日，中央召開了一個紀念現行憲法實施20周年的會，胡錦濤同志在上面做了一個講話，他在講話裡面提了一句話「憲法具有最高的權威和最大的法律效力」，這個提法也是在黨的領導人講話裡面首次出現的，原來的提法是「極大的效力」。另外，新一屆領導在建立責任政治方面是非常突出的，比如去年「非典」時期，就罷免了許多不合格的高官，還有各地的許多責任事故，也是罷免了許多領導，這就是憲政建設和責任政治的政治文明一個重要表現，政治文明就是要對人民負責，這個責任政治的現象可以說是在改革開放20多年期間，最近兩年是最突出的。我們可喜地看到，中國執政黨開始越來越重視憲政建設，儘管憲政建設不可能一躇而就，需要有一個長期的過程。這裡，我重點講憲政建設這個時髦的問題，分三個方面來講：一是如何理解憲政，如何判斷憲政？ 關於什麼是憲政，學術界有很多的定義。首先看西方學者的定義，西方學者關於憲政概念的闡述相當豐富，按分析的視角和側重點來概括，有的從立憲政體（Constitutional government）所包含的要素來闡釋憲政，有的從制度上做出的安排來說明憲政的，有以憲法對政府許可權的制約來闡明憲政，有以憲政蘊涵的法治要義來解釋憲政，還有從寬泛的多視角認識憲政的。他們認為：憲政就是控制政府權力。憲法是一種社會契約，憲法的目的就是在於控制政府，因為政府是掌握權力的機構，人民最可能遭到侵害的還是來自於政府，他的觀點來源於對政府的不信任，他擔心政府利用這些權力侵犯我的權益，所以我要用憲法來控制你，最後來保護我。憲法是怎麼產生的？它來源於對政府的不信任，不是說掌握政治權力的都是惡魔，但是我們首先設定他可能會幹壞事，我再去設定他怎麼樣不幹壞事，剩下的他只能幹好事了。這個制度設計是很科學的。他們的基本認識包括：（1）憲政以「法之法」的憲法為基礎；（2）憲政意味著對於政府權力和公民權利的制度安排，它保障公民權利並制約政府權力；（3）憲政是法治的政治秩序；（4）憲政包含著意識形態和文化觀念。而其中控制政府（權力）是西方憲政最核心的內容，正如麥克爾文所說的：「真正的立憲主義的本質中最固定和最持久的東西仍然與其肇端時幾乎一模一樣，即通過法律控制政府。」 再來看中國學者的定義，憲政控制權力的觀念在中國目前來說還不是主流的觀點，對中國學者定義憲政有很大影響的是毛澤東的定義-「憲政是什麼呢？就是民主的政治。」民主是什麼？民主就是人民當家作主，中國這麼大一個國家，不可能每一個人都能當家作主，他只能採取一定的選舉制度，委託少部分人來行使這個權力。儘管中國學者對憲政的認識角度不同，但普遍將民主、民主政治視為憲政的內涵要素。如許崇德教授認為毛澤東所指出的憲政就是民主的政治構成憲政的實質含義，「再加上形式要件的話，那麼憲政應是實施憲法的民主政治。」張慶福教授認為「憲政就是憲法政治，以憲法治理國家。它的基本特徵就是用憲法這種根本大法的形式把已爭得的民主體制確定下來，以便鞏固這種民主體制，發展這種民主體制。」還有一些學者聯繫民主政治、法治、人權來認識憲政。如郭道暉教授認為「憲政是以實行民主政治和法治原則，以保障人民的權力和公民的權利為目的，創製憲法（立憲）、實施憲法（行憲）和維護憲法（護憲）、發展憲法（修憲）的政治行為的運作過程。」筆者曾在有關論著中認定，憲政是以憲法（立憲）為起點、民主為內容、法治為原則、人權為目的的政治形態和政治過程。而持這樣看法的論著相當多。 比較中外學者關於憲政的定義，存在兩大重要差別。一是西方學者並不賦予憲政過多的內涵，而中國學者使憲政承載了眾多的內容，如民主政治、法治、人權保障、自由等。這種差異可能來源於學者視閾里的對象差異，從學術源流上看，西方學者觀察憲政，不同時期的學者可以直接體驗到初始、原生的憲政或發展變化的憲政。而中國學者談憲政時往往觀察的對象主要是外國的憲政，因為本土缺乏這樣的資源，而外國的憲政又僅限於現今已經發展十分完善的幾個少數國家的憲政模式，在這樣的模式里民主政治、人權保障、自由、法治等要素已經形成了十分良好的匹配結構和互動機制，十分完美，所以中國學者容易把這些視為當然的憲政內涵。其實，以歷史的眼光和更廣闊的視角觀察憲政，我們可以看到，憲政並不必然承載我們以為理所應當的一些東西，例如英國1688年「光榮革命」建立了君主立憲制的憲政體制，但民主政治並沒有即時出現，直到19世紀經過多次選舉制度的改革，才建立了民主制度。還有南美的哥倫比亞，存在競爭性的政黨制度、服從憲法的議會制度，可以說存在憲政體制，但這個國家每年因政治迫害而失蹤的人口比許多軍人執政的獨裁國家還要多，可見，憲政之下並不一定是人權的樂園。第二個重大差異是西方一般不把憲政與民主政治相提並論，而把憲法的最高性、政體制度上制約公權力、保障私權利的制度安排、法治秩序等作為憲政的內涵。而中國學者突出強調憲政的民主政治意義。其實，這種認識差異來源於憲政歷程的歷史差異，西方憲政產生之初就是作為控制國家絕對權力的工具而出現的，也就是在憲政下面，沒有絕對的權力可言，在這樣的框架下，自由得以保障，法治獲得維護，人權得以保護，民主得以成長。美國經濟學和歷史學中的制度學派的代表人物斯科特。戈登就是把憲政定義為通過政治權力的多元分配從而控制國家的強制力量的政治制度。而中國歷史上權力不論掌握在誰手中，從來沒有受到過真正的控制，即使人民掌握了國家政權，主流的觀點仍然是從人民的權力（主權）至上，引申出人民的最高代議機關至上。而歷史經驗表明，即使是人民的權力，也必須受到制約，否則將走向民主的反面。所以，儘管中國學者十分強調憲政的民主政治要義，但由於沒有在政治實踐中建立起真正的權力制約體制，以致在中國的憲政建設的實踐中，民主屢遭破壞、法治屢遭踐踏、人權屢遭侵犯。通過以上的比較，似乎可以看出，憲政並不必然與民主政治相聯繫，它的天然孿生物是法治，在憲政存在的前提下，自由、人權易於得到保障，民主易於生成和發展。由此我感到，我們自身的憲政理論要注意尋求本原意義的憲政到底是什麼，還憲政的本來面目，我感到對權力的合理分配和制約可能是憲政最本質的內涵。或者更直接地說，憲政就是限制政府的權力，保證人民的權利。憲政值得追求並不是她本身很完美，事實上她本身並不完美，之所以值得追求是因為她對絕對權力的制約可能是現實中達至政治文明或者說是實現完美理想的一種手段或一個路徑。 那麼，什麼是判斷憲政的標準呢？個別西方學者認為，世界上的憲法可以多種多樣，但憲政只有一種，即根據古典自由民主理論所設計的憲政，亦即以美國、法國、西德、瑞典等西方國家為代表的憲政。較多的學者反對這種看法，認為雖然不能說有多少憲法就有多少種憲政，但現代國際社會至少有兩種模式：自由民主憲政和社會民主憲政。還有些西方學者認為可以把各國的憲政實踐劃分為高標準（高水平）憲政、中標準（中水平）憲政、低標準（低水平）憲政。他們認為建立在自由民主之上的憲政是高標準（高水平）憲政，建立在社會民主、宗教民主、階級民主之上的憲政分別屬於中標準（中水平）和低標準（低水平）憲政。這種主張實際上是以西方的憲政作參照來評價當今世界的憲政，否認社會主義憲政的價值和效益，當然不能為社會主義國家的憲法學家所贊同。以一種發展成熟了數百年的憲政來衡量不同文化背景下的其他國家的憲政，是不公允的和不客觀的。況且在西方學者的那種參照系裡，憲政模式也是頗有差別，各有千秋。那麼，以民主、法治、人權為參照系作為判斷憲政的標準又如何呢？筆者以為也不妥，因為民主、法治和人權在不同的語境、不同的國度、不同的時代有不同的理解，如果標準本身都存在爭論，那它作為標準是很成問題的。比較西方和中國學者的憲政定義，憲法是憲政的起點可能是各國憲政的最大公約數，從這個意義看，簡言之，憲政就是憲法政治，就是實施憲法的政治。而複雜地說，就是國家的政治制度、政府（政黨、公民等主體）政治行為、政治程序都依照憲法來展開、來運作。所以，沒有制定憲法，或者制定了憲法卻不真正實施、將它束之高閣，或者違背憲法規定的政治肯定不是憲政，即使這樣的政治包括一定程度的民主、法制、人權的成分。所以，判斷憲政的基本的標準只有一條，就是憲法是不是得到認真實施。其他的標準（如民主、法治、自由、人權等）只是判斷憲政水平高低、完善程度的標尺，而是否認真實施憲法是判斷憲政有無的標尺。把握了這一點，就把握了憲政建設的起點。「千里之行，始於足下」。不認真實施憲法，憲政建設就是一句空話。 二是憲政建設對於我們有什麼意義？ 從不同的角度可以談出很多意義，但就其現實性而言，我認為以下三點比較重要： 第一，憲政建設是依法治國，建設法治國家的必由之路。法治是法律制度（法制）在現實生活中的實現，是法制的升華，是靜態意義的法律制度向動態意義的治國方式的飛躍；法治是眾人之治，與民主政體緊密聯繫，與人治和專制根本對立，法治不允許任何人、任何組織凌駕於法律之上；法治意味著在所有對人的行為有約束力的社會規範中，法律具有最高權威；法治顯示了法律介入社會生活的廣泛性、深入性和實踐性，體現為治國的方略，因而具有動態意義。 我國經過長時間的探索才走上了依法治國的道路。奴隸社會和封建社會在中國延續了數千年，始終沒有實行過法治，沒有法治傳統。半殖民地半封建的舊中國，也不可能實行真正的法治。小平同志說過：「舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統比較少。」新中國成立後，到十一屆三中全會前，由於種種原因，社會主義民主法制建設屢遭破壞，法治之路十分坎坷。黨的十一屆三中全會以後，我們擯棄了極「左」路線，採取以經濟建設為中心，實現了國家工作重點的根本轉變。隨著改革開放和市場經濟的飛速發展，黨中央高瞻遠矚，根據社會發展趨勢和國家管理規律，又做出了「依法治國，建設社會主義法治國家」的重大決策。1995年2月，江澤民總書記在中央舉辦的法制講座中首次提出了「堅持和實行依法治國」的戰略口號。其後，這一口號被寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要》，正式成為治國方針。黨的十五大第一次把「依法治國，建設社會主義法治國家」寫入黨的政治報告中，並把「法制國家」改為「法治國家」。報告對「依法治國」作了進一步的闡述，這標誌著黨和國家對依法治國的基本方略從形式到內容的正式確立。 2002年12月有兩件世人矚目的政治事件，一是12月4日，新任中共中央總書記胡錦濤《在紀念憲法施行二十周年大會上的講話》中指出：「憲法具有最大的權威性和最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。」二是12月26日，胡錦濤總書記引人矚目地主持中央政治局首次集體學習，議題是學習憲法。新一屆中央領導集體學習憲法的舉動，引起了海內外的普遍關注。有評論家指出，這標誌著中國憲政意識的新覺醒。如果說以江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體確立了「依法治國，建設社會主義法治國家」的治國方略，標誌著我們黨對治國規律和執政方式認識的第一次飛躍的話，以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體對憲法實施的高度重視，強調維護憲法的具有最大的權威性和最高的法律效力，則標誌著我們黨對治國規律和執政方式認識的又一次飛躍。因為，憲法是最高法、根本法、母法，是法律的法律，是根本的行為準則。依法治國，建設法治國家首先應當是依憲治國，不依憲治國，就談不上依法治國。可以說，在中國，無數的經驗教訓證明：不依法治國不行，依法治國不首先依憲治國也不行。在今天，法治政治、依法行政任重道遠。比如孫志剛案件。2003年3月湖北青年孫志剛被錯誤收容致死引發社會廣泛關注，三位青年法學博士以普通中國公民名義向全國人大常委會提出建議書，要求對1982年國務院制定的《收容遣送辦法》進行違憲審查，賀衛方等五位法學家同樣聯合向全國人大常委會提出建議書，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序。其實廣州市自己制定的收容遣送辦法本身就違反了全國人大制定的《行政處罰法》及廣東省人大制定的有關條例。1982年國務院頒布的《收容遣送條例》實際上是不符合《行政處罰法》的規定，應當屬於法規清理的範圍。我們深圳曾經也很想制定一部特區的收容遣送法規，2001年我們市人大四個副主任還有各工委所有一把手到大連、寧波、江蘇及上海進行學習考察，當時我作為工作人員參加這次考察，這次考察其中一個任務就是想借鑒上海收容遣送的地方立法，這是市委高麗書記交給我們的一個任務。我們了解的情況是：上海的這個條例是在行政處罰法頒布實施前制定頒布的，已經開始生效，那麼根據行政處罰法，這個條例應當列入清理，但由於它對於整頓市容和秩序有效，所以上海方面就清而不理，列入清理計劃，但老是不清理，老在用這個法規。實際上這樣做是不對的。當然今天它肯定也廢除了這個惡法。我們深圳如果學上海，要立這個法，已經繞不過行政處罰法的硬性規定，所以我們最後還是未能制定出來，當然這也說明深圳的立法是很謹慎的。 我們深圳執法水平還是比較高的，但仍然存在不少問題。我這裡舉我們深圳市建設局的一起違法處罰的事例：寶安區的一家企業確實是違反法規經營燃氣，因為這要許可證，本應處罰，但由於有關部門沒有依法進行處罰，先是主體不合格，由燃氣處的名義開具處罰決定書，所以被複議辦撤消。後來主體合格了，以建設局的名義發送了書面的行政處罰書，但裡面要對該企業實行停業整頓的處罰，而根據行政處罰法的規定，做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、數額較大的罰款均要先告知當事人有舉行聽證的權利，如果當事人要求舉行聽證，行政機關必須舉行聽證，而且還要負責聽證費用，聽證完了才可以根據聽證的調查結果做出處理，可惜建設局又沒有這麼做，最後被人告上法院，還要承擔敗訴的後果，很被動。 再舉一例：2001年1月8日，陝西省涇陽縣農家少女麻旦旦被當地派出所幹警強制帶到派出所，輪流審訊和折磨，要她承認有賣淫行為。在收審23小時後，公安局做出了行政處罰決定，但在決定書上，麻旦旦成了男性，處罰的事實依據變成為「嫖娼」。麻旦旦對此不服到咸陽市公安局申請複議，咸陽市公安局竟然兩次要求她到醫院做處女膜檢查，結果證明她仍為處女。經過兩級法院的審理，咸陽市中院的終審判決是：確認涇陽縣公安局對麻旦旦使用械具並毆打限制其人身自由的行政行為違法；確認咸陽市公安局委託醫院做醫學鑒定的行為違法，最後判被告國家賠償9千多元（一審時判陪74元6角6分）。此案將行政機關違法行政的問題暴露底淋漓盡致。 還有陝西西安碑林公安分局查處所謂的黃色影碟案。這些行政行為都不是文明的行為。 第二，憲政建設是建設政治文明的必由之路。黨的十六大報告指出：「發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。」政治文明是人類政治活動和政治文化進步的成果。它與物質文明、精神文明緊密聯繫、互相促進、相互交融。在一個現代國家和現代社會，形成什麼樣的政治關係，建設什麼樣的政治制度，開展什麼樣的政治活動，確立什麼樣的政治文化，在一定程度上反映著這個社會和國家進步的水準和面貌，關係著一個國家和民族的前途和命運。用「文明」這個詞來描述政治、來要求政治，表明了人類對政治的型態、價值、功能的道德追問和理想追求。政治文明涵蓋民主、法治、人權、自由、理性等理念，包括政治觀念、政治制度、政治程序、政治行為、政治文化等內容。建設政治文明，關鍵就是要進行憲政建設。因為從政治文明的發展史來看，憲法的出現、憲政的問世是政治文明從低級步入高級發展階段的標誌；從憲法、憲政與政治文明的內在關係來看，憲法是政治文明的最高框架，憲政是政治文明的基本載體。無論你怎樣理解政治文明，現代意義的政治文明總是包括政治的規範化和法治化、政治的民主化和科學化、政治的公開化和大眾化、政治的理性化和責任性等等，這些都可以在憲法裡面找到起點，都可以而且必須通過憲政得以實現。所以我們說，加強憲政建設是建設政治文明的必由之路。 具體來看，政治文明包含以下幾個內涵：政治的民主化、政治的法治化、政治的責任化、政治的人道化和理性化、政治的公開化等內容。這裡每一個內容都與憲政有密切的關係。都可以通過憲政建設得以實現，所以我們認為，憲政建設是政治文明的必由之路。 第三，憲政建設是制度強國、制度興國的必由之路。制度的功用在經濟發展中的地位越來越被人們所認識，在經濟學領域還產生了制度經濟學。經濟學家和社會學家為落後總結了許多因素，例如人口膨脹、糧食危機、能源短缺、投資不足、資源匱乏、生態失衡、技術落後等。V.奧斯特羅姆、D.菲尼和H.皮希特則認為「制度」在其中也起著十分關鍵的作用，他們通過分析市場和立憲的互動而發現制度創新主要不是市場現象，而是源自憲法秩序下的制度供給。美國的強盛與1787年制定、1789年生效的美國憲法及其穩定的實施有著極大的關係。 從憲法學的角度看，第三世界國家經濟落後的原因，除了上述資源、技術等方面的因素外，憲法制度的供給嚴重不足亦是十分關鍵的因素。比較分析的結果表明，許多落後國家的貧困的經濟與落後的政治模式是一對「孿生子」。相反，有些人口密度、自然資源和能源儲量等等許多方面條件較落後的國家，由於建立了民主憲政，經濟上也能創造「奇蹟」。 即使一個國家依靠政府的強力推進發展了國家經濟，但如果沒有建立現代憲政體制，經濟成果也可能毀於一旦，例如我們的近鄰印度尼西亞，蘇哈托政變成功之後，一直是奉行政府強力主導推動經濟的方法，也確實使印尼的經濟進入了20年的高速發展期，印尼老百姓從農業文明的漁村步入了工業文明，蘇哈托認為自己對國家貢獻大，放縱自己的家族及利益團體大肆侵吞國家利益，形成了龐大的特權集團，國家政治十分腐敗，貧富懸殊巨大，金融體系紊亂，一句話，沒能建立一個憲政的、法治的政治體制，最後在1997年亞洲金融風暴中，幾個月的時間毀掉了20年的經濟成果，幾天時間就跑掉了決大部份外資，國家經濟一蹶不振。真是應驗了一句話「辛辛苦苦幾十年，一夜回到解放前」。世界經濟發展史表明，現代經濟的起飛，必須有一個表達大眾意志和利益的憲政政治結構來承載，並通過它源源不斷地進行制度供給或制度創新。近代中國改良主義思想家倡導的立憲實踐和憲政運動，無非是企圖通過憲政的制度供給來摒棄導致國力貧弱、經濟落後的舊制。振興中華一直是近代中國仁人志士夢寐以求的理想，有不少有識之士設計了很多強國之策、強國之路，如「軍事強國」、「文化救國」、「實業救國」、「教育救國」、「科教興國」等，我們還有必要高度重視「憲政強國或制度強國」的理念，並切切實實地付諸實踐。只有這樣，中國的改革開放才能真正走上健康、穩定、長期的發展軌道，中國的經濟、政治和社會發展才能並駕齊驅、良性循環。 這裡可能有人會質疑：你的「憲政強國論」不是一種憲政工具主義的觀點嗎？不錯，許多學者反對和抨擊工具主義的憲政論，認為不把憲政當作目的，只視其為工具，是短視和危險的。的確，從完美的憲政理論出發，憲政應當是目的，而不僅僅是手段和工具。但現實告訴我們的是，促使國人認識到憲政是國家發展的有效工具較之是目的更為緊迫和必要。我國憲政生成和發展的必要的經濟條件、社會環境、文化基礎和心理承受能力還很不理想，我們的理論不能只追求動聽和超前，還要考慮實際功效。對自身是否有利是人類心理接受的前提基礎，如果政府和人民能夠一致認識到憲政建設是國家強盛、人民幸福的必要的發展途徑，那就很有意義，而一旦踏上憲政建設之途，親身體驗到憲政建設帶來的福址時，自然就會認識到憲政具有的目的性價值。 三、如何進行憲政建設中國憲政建設的路徑有很多種選擇，在這裡我談一下我的觀點： 第一，認真對待憲法，高度重視憲法的監督實施，切實發揮憲法的實際功用。這一條在中國的憲政實踐中是非常重要的。一個不容忽視的現象是：82年憲法實施至今，我們的憲法在紮根社會、干預大眾生活的廣度、深度方面十分有限，憲法仍然不能為廣大人民群眾所了解，更談不上為人民所熱愛。究其原因，一是在於我們只認為憲法是最高法，而沒有把最高性落在實處，沒有首先認識到憲法也是法律，具有普通法律一樣的規範性、可操作性、可訴性、強制性。比如最高人民法院在50年代和80年代下達通知，要求各級法院在審理案件時不得直接援用憲法條文，這個通知本身就有違憲之嫌，關於這一點需要另文專述。也許最高院這麼做可能確實是出於維護憲法至尊地位的考慮，但實際效果適得其反。比如人們公認現行憲法確實是一部體現民主精神的好憲法，這部憲法確認了公民的基本權利，它構成了普通法規定公民權利的基礎。但令人遺憾的是，由於沒有憲法訴訟制度，中國公民還無法運用憲法來進行司法救濟，現實中有許多明明侵犯了公民的憲法權利，但在現行體制上無法維權。所以有學者就說，最高的憲法就像商家懸掛的空氣球，高高在上，除了有點廣告宣傳效果外，對人的行為一點用處都沒有，大風吹來，可能跑得無影無蹤。越來越多的學者和民眾認為，憲法的根本性、最高性還應當表現為憲法是公民權利救濟的最後手段、最根本性手段，當其他手段無法保障公民權利時，憲法可以扮演最後或最高的護法使者，這就要求憲法應當被律師所援引，被法院所適用。關於權利，有句諺語：「無救濟，無權利」，如果無法救濟，就沒有權利可言。憲法只有紮根於民眾，貼近生活、貼近實際，才能在人民心中享有崇高的地位，才可能是最高的、最根本的。二是公民權利入憲、入法比較滯後。在我國立法活動中，經濟立法、行政立法比較受到重視，而公民權利立法則比較滯後。比如現實生活中出現的隱私權、罷工權、環境權問題等，應當規定在憲法中去，但遲遲沒有立憲。憲法雖然規定了公民的言論、出版、結社、集會、遊行、示威的自由，但新聞法、出版法一直未能出台。如果憲法條文，尤其是關於公民基本權利的條款能夠直接適用於法院的審判活動中，則憲法權利和自由是否規定於普通法之中並不特別重要，但在我國憲法遠離司法實踐的情況下，憲法權利和自由還遊離於普通法之外，則人權的保護就很成問題。「憲法是人民權利的保障書」應當有它的實質內涵，如果它能成為現實生活中人民維權的武器，那這麼說也沒錯。但僅僅是宣告一下權利，實際上無法運用它，能說它是權利保障書嗎？列寧說「憲法就是一張寫著人民權利的紙」，如果她不能成為人民維權的武器、監督政府的利刃，那她也僅僅只是一張紙。所以我們絕不能僅僅把憲法視為一張紙。三是違憲審查制度或者監督憲法實施制度還不完善，還存在缺位現象。正如許多學者所看到的：如果一個國家只規定了民法，而沒有設立專門處理民事爭議的法院，或者只是規定了刑法，而沒有設立負責刑事審理的法院，這些寫在紙上的有關法律規定能獲得有效實施嗎？顯然不能。進一步的問題是，如果我們設立了這樣的機構，但它基本上沒有進行運作，這些寫在紙上的有關法律仍然不能獲得有效的實施。現在人們經常能看到這樣的事例，違法、違紀有機構負責追究，違憲被追究的事件卻鮮見於世。這其實與相關制度的缺位和有效運作不夠有關。憲法規定全國人大及其常委會都負責監督實施憲法，全國人大會期如此之短，議題如此之多，會議代表人數如此之多，人們有理由懷疑它如何有效能開展監督憲法實施的工作。事實上，全國人大目前沒有行使過這個職權。常委會是監督憲法實施的常設性機構，在時間保障和議事效率方面有優勢，但實踐中它也很少運用這一職權。2003年3月湖北青年孫志剛被錯誤收容致死引發社會廣泛關注，三位青年法學博士以普通中國公民名義向全國人大常委會提出建議，要求對《收容遣送辦法》進行違憲審查，賀衛方等五位法學家同樣聯合向全國人大常委會提出建議書，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請有關機關啟動特別調查程序，這些事件充分說明了社會和民眾希冀最高國家權力機關啟動違憲審查機制，著力改變憲法監督薄弱這一現象。後來還是沒能啟動，而是由國務院廢除收容遣送條例，制定了一部「城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法」。點評。退一步來說，即使全國人大常委會啟動了有關程序，但它和人大本身一樣面臨這樣的質疑：它怎麼可能去審查和宣布自己制定的法律有違憲之嫌？「任何人都不能做自己案件的法官」，這是一個政治鐵律。如果我們認定即使是人民的最高代表機關也應當受到制約的話，那這一段話可以視為給我們的警醒：「如果國家中存在制定所有法律的一個機構，那麼對這種機構的運作的唯一的法律限制就是它自己所制定的法律；那就是根本沒有限制可言。」 所以如何完善中國的違憲審查機制，進行制度創新，已經成為憲政建設十分緊要的工作。 第二，認真加強和改善人民代表大會制度建設。人民代表大會制度是我國憲政建設的基本平台，是我國憲政建設真正的主體之本、動力之基、活力之源。在中國的具體國情下，脫離了人大制度，憲政建設就是無本之木，無源之水。為什麼這麼說？有兩點理由：一是人民代表大會制度所蘊涵的人民主權原則、公民權利保障原則、人民監督原則以及社會主義法治原則都是憲政的題中應有之義。我國憲政制度存在的種種不足，都可以在人大制度運行不夠理想、機制不夠完善中找到緣由。人大工作的實踐證明，必須從人大制度入手，著眼於提高代表選舉的民主性、完善代表的選舉方式、完善代表的組織構成、提高代表的素養、建築堅實的活動平台、建設代表履行職務的實在環境和保障措施、加強對代表的監督制約機制、提高人大的權能、加強人大制度運行的有效供給，才可能為憲政建設真正的主體之本、動力之基、活力之源。二是加強和完善人民代表制度的可預期性較強，可把握性較大，政治風險較低，成本收益比較合理，經濟可行，對憲政建設的推進是深層次的、潛移默化的、穩定有序的。人們談及我國憲政建設的不足或者說障礙總是聯繫我國現實的政治文化、政治環境等問題，從這些原因入手去探討建設憲政，當然也有意義，但恐怕失之空乏，缺乏可預期性，難以把握。既然中國憲政制度的許多不足置根於人民代表大會制度各個環節的弊端，我們不妨從現行人大制度框架內積極穩妥地推進人大的改革和完善，進而促進整個國家的憲政發展。這樣做的政治風險較低。試舉幾例加以說明。比如中國的「三農」問題非常嚴重，關乎國家改革發展穩定大局。政府、學術界、民眾都在設計種種方案，試圖解決「三農」問題，但筆者以為，只要改變目前選舉法中城鄉每一代表所代表的人口數不平等比例規定（以前1比8，現在是1比4），真正實現選舉權的平等原則，讓國家和地方各級權力機關中農村和農民的代表達到適宜的程度，使他們在國家和地方的立法和各項決策中有相當的發言權，三農問題的解決就有了制度保障。有的國家在國家決策上之所以沒有出現工農業價格的剪刀差，沒有出現歧視和剝削農民的政策，與國會中農民代表的聲音強大關係密切。解決中國的三農問題，我們無法預先設計何種政策更有效，但當權力機關中有相當比例的農民代表為農業、農村、農民說話時，他們的聲音與其他各行各業的聲音經過碰撞、彙集、融合，就會產生符合國情現實的具體法律政策，而不是相反。又如，中國各級人大職權運用中的監督力度非常不夠，種種政府決策失誤和公權腐敗現象與人大監督薄弱不無關係，如果我們通過改革完善代表制度，使人大組成人員在構成上、素質上、能力上、履行職務的方式方法上有大的改觀，則勢必改變人大監督不力的現狀，進而大大減少政府決策失誤和公權腐敗現象。再比如，中國各級黨政機關都有信訪部門，有專門的編製、人員和經費，成本很高，每年接待人民來信來訪不計其數，但基本上批轉來批轉去，很難解決問題，遠遠滿足不了人民的要求，收益甚微，不如加強代表的工作，首先使其職業化（當然要減少代表人數），配備必要的工作助手和工作條件，使他們有條件接待人民來信來訪，然後運用代表職權和通過人大的集體職權運用去解決有關問題，由於是在體制內督促（人大有權監督同級一府兩院），效果可能更好。這樣既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加強了人民與代表、人民與人大的聯繫，也符合人大制度的根本宗旨。 當然，人大制度的發展完善是一個很大的課題，需要專門講。我去年通過投標獲得北京天則經濟研究的一個招標課題，就是專門研究中國代表制度的改革問題，已經完成了，大約8萬字，最近將在法律出版社出版，裡面有許多我對代表制度改革的比較系統全面的設想和論證。 第三，切實推進政治體制改革，高度重視憲政具體制度、具體程序的建設及制度創新。「不積跬步，無以至千里。」中國憲政建設必須遵循從程序入手、著眼於具體細節、立足於微觀環節，採取先易後難的思路，具體而微地、積極穩妥地、漸進地推向前進。從某種意義上說，政治體制改革和憲政建設是一個問題的兩個方面。所以，政治體制改革和憲政建設結合進行，在政治體制改革中加強憲政建設，在憲政建設中注重政治體制改革。我國政治體制改革一直滯後於經濟體制改革，原因固然很多，但擔心改革步伐過大、局面失控以及不知道從什麼地方下手是很重要的原因。今天政治體制改革已經勢在必行，憲政建設也獲得了上下一致的體認，如何操作已經現實地擺在我們面前。筆者感到，政治體制的不足表現在很多方面，但一言蔽之，就是長期「重內容、輕形式」、「重實體、輕程序」，只重視政治民主的原則宣告、宣傳，忽略具體的制度建設、輕視民主程序的健全，以致民主政治無從在具體程序中實現，無法落實於具體環節細節中。實際上，民主政治的許多內容本身就是形式，民主政治的實體離不開具體程序，沒有民主程序的保障落實，就沒有民主政治的真正實體，孫中山先生曾專門研究過如何開會，其意也是如此。今天人們逐漸認識到了這一點，開始注意在具體制度建設上下功夫。比如，現在不少省任命地、州、市的黨委一把手時，採取省委全會無記名投票方式，從而杜絕省委主要領導一人說了算的弊端。還有的地方黨委開始實行黨的代表大會年會制和常任制。這些都是很有價值的黨內民主建設的步驟。只要不斷地在具體環節上建設民主，黨內民主生活健全完善必然推進國家民主生活的健全完善。關於這一點：中共中央主辦的理論刊物《求是》雜誌2003年第12期刊登中央社會主義學院副院長、教授甄小英和中央黨校博士生李清華聯合撰寫的文章《以黨內民主推進人民民主》。文章尖銳指出，從世界社會主義運動遭受挫折和一些大黨、老黨相繼喪失執政地位的教訓看，不發展經濟、不改善人民生活是死路一條；不改革政治體制、不實行人民民主同樣是死路一條。中國社會主義市場經濟的發展，迫切要求深化政治體制改革，改革和完善黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度，大力推進人民民主，進一步革除經濟發展的體制性障礙。文章強調要以黨內民主推進人民民主。如果說，我們在改革中採取先經濟體制、後政治體制，經濟體制改革中採取先農村、後城市的漸進式改革模式是成功的話，在政治體制改革或者憲政建設方面更應該採取這種穩打穩紮、從具體程序入手的改革思路，下大氣力完善憲政建設的一系列具體微觀制度、程序。可以說，中國憲政建設不可能一蹴而就，只可能採取漸進累積型的發展道路，不斷地在具體環節上建設憲政。 第四，切實加強和改善黨的領導，科學把握執政規律，提高執政水平，發展黨內民主。黨的十六大政治報告指出：「發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。」加強憲政建設必須在黨的領導下進行，但黨本身也要置身於憲政程序之中，憲法一方面規定了憲法的最高法律地位和根本行為準則，另一方面也確立了黨的領導原則，黨章規定了「黨必須在憲法和法律範圍內活動」。結合憲法的規定、十六大報告的精神及黨章的規定，一個必然的結論是：黨領導我國的憲政建設，同時黨的領導又是在憲法和法律範圍內進行（因為「領導」就包含在「活動」語義中）。黨章規定：「個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央」，我們有必要進一步提出：全黨和中央最終要服從憲法。這是新時期加強和改善黨的領導的立足點，是科學把握執政規律，提高黨的執政水平的出發點。 前已言及黨內民主對國家民主的意義。中國共產黨的執政黨地位，黨組織與國家機構具有相似的同構性，功能的緊密性，決定了黨內民主建設在整個國家民主建設和憲政建設中的特殊重要地位，甚至決定了中國憲政建設的命運。中國共產黨集聚著絕大部分中國人民的先進分子和精英分子，這也決定了黨內民主應當比國家民主發展更快、更好。但現實情況是，黨內民主並沒有發揮推動國家民主的應有功能，特別是黨內民主制度建設嚴重滯後，如黨內選舉制度流於形式、黨的代表大會權力被架空、黨委一把手的家長製作風、黨內監督機制不健全等制約著國家政治改革和民主建設，因此，加強黨內民主建設，以此來帶動和推進國家民主及憲政建設，是一條合乎國情、切實可行的道路。其實，從各國憲政建設的實際步驟看，上層權力精英對憲法的遵守、對憲政的體認和追求比普通老百姓的認識和追求要關鍵得多。 第五，按照十六大報告的精神，「借鑒人類政治文明的有益成果」，進行憲政建設。憲法、憲政本來是西方的舶來品，只不過她代表人類的政治理想，成為東西方共同追求的東西。西方政治文明有很多東西值得我們學習借鑒。比如民主憲政的一些原則：人民主權，多數決定和保護少數，解決政治分歧必須在自由平等的基礎上進行協商，民主必須程序化、制度化、規範化，凡權利必有救濟，司法最終解決原則，法律至上，司法獨立等等，許多是人類共同的政治文明成果，不存在姓「資」姓「社」的問題。我們的人民代表大會制度，雖然不同於西方的三權分立政治體制，但兩者均屬於代議制度，肯定有相通之處，我們不能照抄、照搬「三權分立」，但「三權分立」包含的權力必須科學設置、必須有效制約的思想是人類從古希臘時期起就產生的政治文化結晶，是人類的共同文明，這些應當學習借鑒，為我所用。我們以前對西方憲政的許多制度、做法持排斥、否定態度，過分強調與我國政治制度的根本分野和區別，忽略了學習研究哪些是人類共同文明成果，哪些可以大膽吸收借鑒，這是加強我國憲政建設必須加以改進的地方。在這個問題，必須持有開放和理性的態度，我們的近鄰日本明治維新以後能走上富強之路，關鍵的一點就是大膽吸收世界各國好的制度，而且吸收時不是只吸收一個國家的好的制度，而是通過比較，認為好的，不管是那個國家的就拿來。比如它們發現郵政制度法國的好，於是郵政方面就學習法國；海軍發展英國最好，於是學英國的海軍體制；鐵路系統美國的好，就引進美國的。法律制度德國的比較合適，就學習德國的，最後兼收並蓄，現代化成功了，自己的傳統還能保持，這是很值得我們學習的，因為日本的很多傳統是從中國學過去的，他的經驗很有借鑒意義。我的總的看法是我們要有一種開放的眼光，去借鑒人類優秀的成果，我們要屏棄一些落後的觀念和閉門造車的思想，當然，在這個基礎上還是要堅持一些中國傳統的優秀的東西。 |
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增大字體 一、對我國現行憲法修改的總結及評價推薦閱讀：
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※寫在第一個「國家憲法日」前夕