建設法治中國須改變「殭屍條款」現象(1)

　　作者：全國人大常委會辦公廳研究室　萬其剛

　　從「殭屍條文」談起

　　2013年8月30日，新華每日電訊刊發的《民生法規「殭屍條文」等待「激活」》一文指出：近年來難以「落地」的法規往往事關民生，從「工作沖前頭、工資拿零頭、同工不同酬」到「回家看看雖入法，父母仍難盼兒歸」，在一定程度上卻變成了「殭屍條文」。一時間，引起社會關注。的確，像「高溫權益」、「禁煙令」、「禁放煙花爆竹」、「垃圾分類處理」等類似規定，沒有從「紙上的東西」變成「現實的東西」，沒有真正融入到人們的實際生活中。

　　這當中的原因有很多，舉其要者，（1）由於處罰成本高、執法成本大、執法隊伍不足，執行不力，有了規定不執行，僅僅是宣示甚至於形同虛設，沒有發揮應有的作用。（2）國內外的實踐已經證實，法律很難改變習慣。我國一些地方對燃放煙花爆竹曾實行嚴格禁止，因效果並不理想而又改為對燃放的時間和地點等的限制。當然，不管限制也好，禁止也罷，實施效果並不好，除了燃放煙花爆竹是一民俗習慣以外，還跟燃放煙花爆竹本身的特性有關，就是「燃放」之後的取證非常難。所以，即使要嚴格執法，也不容易做到，還不用說摻雜人情等其他因素。（3）有的規定本身「先天不足」，在立項之初未充分論證，因領導意志或社會影響匆忙立法，結果導致出台後無人理會，執法機關騎虎難下；有的立法項目為完成年度立法任務不得不「免檢」通過，有的與社會實際情況脫節，照抄照搬國外或其他城市有關條款，淪為標語式的宣傳品；有的法律法規比較抽象，沒有具體處罰措施，執法主體也不明確，加之一些規定涉及多頭管理、聯合執法，在實踐中存在一定難度。

　　建設法治中國，必須改變「殭屍條文」現象。從立法的角度來說，要注重立法質量，實行科學立法。

　　我國《現代漢語詞典》把科學定義為「反映自然、社會、思維等的客觀規律的分科的知識體系。」它包括自然科學、社會科學、哲學三大類。法學屬於人文社會科學，主要是理解和研究人的行為、法律文本及其規範性意義，而與意義有關的問題，既不能透過實驗過程中的觀察，也不能借測量或計算來回答、解決。法學所要處理的問題一般都不能量化，法學上結論的可靠性和精確性通常也達不到數學上的證明及精確的測量那樣的程度。事實上，前些年，有學者將系統論、控制論等的成果引入法學研究之中，並不是很成功，似乎也恰好說明了這一點。「真理掌握在少數人手裡」，這是我們耳熟能詳的話。我國改革開放之初，曾流行的「學好數理化，走遍天下都不怕」，就是極言「數理化」的重要性。在當今，自然科學的地位依然至高無上，當把經濟學中的「科斯定理」比喻成社會科學裡面的「牛頓定律」時，我們分明還可以看到這一點。但科學並不能包打天下。人們已經越來越深刻地認識到，那種把自然科學推向極致（即所謂科學主義）的做法行不通。我們對於把自然科學方法運用於社會領域的做法必須保持警惕，否則科學主義的社會理論充分運用的地方有可能是一個極權社會。

　　科學立法中的「科學」就是一般意義上的科學。立法本身是一門科學。毛澤東說過：「搞憲法是搞科學。」怎麼理解科學立法？仁者見仁，智者見智。但對科學立法的理解，既要從立法本身來研究，又要對自然和整個人類社會進行研究，否則便說不清也道不明。同時，既要注重立法過程，也要注重立法結果。其中的道理很簡單：科學立法既有形式（或程序）方面也有內容（或實質）方面。只有這種全方位的研究，才可能認清「科學立法」的真面目，進而實現科學立法。

[責任編輯:蔣正翔]
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