行政訴訟審前程序應注意的問題

    行政訴訟審前程序，有的學者稱之為「行政訴訟預審程序」，有的學者稱其為「行政訴訟審前準備程序」，學術界對其定義亦不統一。但總體上可以分為兩類：一類是從形式上定義，如「審前程序是指人民法院在受理行政訴訟案件後至開庭審理前，為保證開庭審理的順利進行，而依法進行的一個訴訟過程或訴訟階段」。另一類則是從實質上定義，如「審前程序，是指人民法院在案件受理後至開庭審理前，為保證審判工作順利進行和案件得以公正審理，由審判人員進行的準備活動階段，這一階段的任務是為審理創造條件，審查訴訟主體資格，弄清當事人之間的爭議焦點、查明收集必要的證據，為正式開庭做準備」。筆者認為，行政訴訟審前程序是指人民法院從受理行政案件到開庭審理階段所進行的一系列具有法律程序意義的活動，其核心是固定爭議焦點，目的是充分保障行政訴訟當事人合法權益。

    行政訴訟審前程序的價值主要是固定、整理爭議焦點,提高訴訟效率；保障權利，制約權力；推動行政訴訟實體正義的實現。在我國司法實踐中，行政訴訟審前程序可發揮案件繁簡分流、提高庭審效率、有效提高服判息訴率的作用。當然，該程序在實踐中也存在一些問題：

    一、立案審查不到位

    傳統的行政訴訟立案審查模式，與民事訴訟並無不同，都是由立案庭承擔此項工作。立案庭肩負著大量的包括刑事、民事案件在內的立案和庭前準備工作，所以常常出現行政案件庭前準備時間過長、案件移交行政審判庭時間較晚等情況，這在很大程度上降低了行政案件的審判效率。而且，行政訴訟案件經常會發生立案庭工作人員拿不定主意，報分管領導審批的情況，這也在一定程度上造成了當事人對法院甚至司法的負面心理影響。

    二、審前程序介入容易導致法官先入為主  

    審前程序可以有效提高庭審效率無可爭議，可是由於在審前程序中承辦法官提前介入訴訟爭議，所以很難解決法官知情權和完全中立性的矛盾。綜觀我國的行政法脈絡可見，行政訴訟法及相關司法解釋對我國的行政訴訟審前程序有所規定，但是這些規定都是粗線條的。隨著公民權利意識的不斷增強，行政訴訟案件的增長，行政審判程序尤其是審前程序面臨的困境越發突出。而且隨著國家提出建設服務型政府，行政權力的範圍不斷擴展，法院的工作重心和審判模式也發生了重大變化，法條中的那些原則性規定已經無法滿足當前審前程序的發展需要。另一方面，有關條文規定不具體、不明確，可操作性差。以審前證據交換為例來看，按照最高人民法院《行政訴訟證據規定》第七條、第三十五條之規定，啟動證據交換的條件是：第一，當事人提出申請；第二，證據較多、疑難複雜的案件；第三，法院認為有必要。但是何為「證據較多、疑難複雜案件」，法律根本沒有明確規定，可操作性不強，給了法官很大的自由裁量權。同時，證據交換的範圍、次數、時間、方式等問題法律也沒有涉及，導致初衷良好的制度在司法實踐中難以操作。

    三、重實體輕程序

    中國自從有法律概念和法律思維以來，一向將實體正義看得比程序正義要重要很多。司法體制也一直被大眾視為追求實體正義的工具，在很長一段時間裡，司法者對審判流程具有很大的自由裁量權，在行政案件的審理中更是如此。對於大多數當事人來說，正常的審理只要能滿足他們最終對案件處理結果的預期目標即可，他們關注的多是案件處理結果在實體上的妥當性。在程序方面，只要在那些決定訴訟結果的關鍵環節中保證了他們的消極的、監督性的參與就夠了。長期在這種程序工具主義的影響下，行政訴訟程序的獨立價值沒有得到體現，審前程序的具體運作和功能就更會被忽略。並且我國的行政訴訟體制歷來強調以庭審為中心，故在程序設置上偏重於庭審程序，審前程序只是庭審程序的附屬，這就限制了審前程序作用的充分發揮。

    行政訴訟立案審查模式與民事訴訟一樣，統一由立案庭處理，導致行政訴訟的審查周期較長，影響以後的庭審和糾紛的實質性解決。筆者認為，由於行政訴訟案件數量本就少於民事訴訟，因此，應該由立案庭做登記，然後將其交與行政庭審查。具體的操作是：按照行政訴訟法關於人民法院收到起訴狀，經審查應在七日內立案或作出裁定不予受理的規定，立案庭收到案件以後做出行政案件的歸類，將此類案件於收到案件的當日，最遲次日移送至行政庭。由行政庭專門負責審查的法官審查該案件是否屬於人民法院的訴訟範圍，對不屬於訴訟範圍的，告知其相應解決渠道；經審查，對屬於人民法院受訴範圍的，在收案後七日內由行政審判庭向原告送達案件受理通知書和舉證通知書，並同時向被告送達起訴狀副本和限期舉證通知書；案件受理通知書上應寫明訴訟費的數額及交納時間；當事人在指定期限內交納訴訟費的則繼續審理，當事人沒有在指定期限內交納訴訟費的則依法裁定駁回起訴。這樣做既可以解決立案審查階段由於立案庭工作人員的非專業性導致的審查不到位，也可以在行政庭處理案子時，提前完成對當事人基本情況的了解，有利於提高後續工作的開展。

    四、由法官助理完成庭前準備工作

    程序正義作為正義價值的一個重要標誌，在行政訴訟案件的處理上，也表現為審前程序的法官不介入案件的裁判工作。因此，筆者認為，可由沒有案件裁判權的法官助理代替承辦法官在庭審程序以前了解案情，並承擔庭前準備工作，包括前文所述的立案審查階段的決定是否立案的工作，告知當事人訴訟權利義務、審查訴訟管轄問題、組織雙方當事人交換證據、歸納案件爭議焦點、送達開庭通知書等事項。當法官助理完成這些工作以後，再將一整套案卷材料移送給案件的承辦法官，由承辦法官開庭審理案件並最終作出裁判。這樣既保證了庭審流程得以順利進行，提高了案件審理的效率，同時也可以確保承辦法官在開庭審理過程中的中立性和客觀性，為當事人的合理懷疑打消疑慮。

    五、擴大行政訴訟審前程序範圍

    目前對審前程序最關注的焦點集中於庭前證據交換這樣一個對以後實體處理案件最有爭議的問題上。筆者認為應該擴大行政訴訟審前程序範圍，不僅包括程序上的告知當事人訴訟權利義務、法庭紀律、合議庭組成人員等事項，更應該包括實體上的庭前準備工作：對在審前雙方當事人都無異議的證據，應該由法官助理記錄在案，庭審中只需要說明即可，不需要再次質證。對於需要再次質證的，交由承辦法官開庭審理時處理。這樣，審前程序即可完成以前庭審中需要做的大量工作，有效節約了庭審時間；而通過爭議焦點的固定對於引導當事人理性訴訟，增強案件的公正透明起到了重要作用。

    （作者單位：重慶市榮昌縣人民法院）

推薦閱讀：