弗朗西斯·福山：衰落中的美國

　　 美國林業局的成立是美國在20世紀初的進步時代建設國家的絕好例證。當時，人們的想法是管理公共土地、負責部門人員安排的應該是林業領域的專業人士而非政客。這個想法是革命性的。然而今天，許多人認為林業局是一個發揮不了功能的官僚機構，用不恰當的工具去完成一個過時的使命。它已經失去了很多自主權。它的工作受到來自國會和法院多個相互矛盾的命令的制約，耗費了納稅人大量的金錢。如果說林業局的成立是現代美國國家發展的例證，那麼它的衰落則體現了國家的衰敗。

　　 舊制度無法適應新情況

　　 在許多方面，美國的官僚機構己經不再是一個充滿活力和高效的組織，其人員也不是因為能力或者專業知識而被選中。整體來說，官僚系統已不那麼看重績效：聯邦機構最近招募的新員工中，45%是國會任命的退伍軍人，而非來自於名校。

　　 在其經典著作《變化社會中的政治秩序》中，政治學家塞繆爾·亨廷頓用「政治衰敗」一詞來解釋二戰後許多新興獨立國家出現的政治動蕩。亨廷頓認為，社會經濟的現代化給傳統政治秩序帶來了問題，導致新社會群體被動員起來，而這些杜會群體的參與卻不能被現有的政治制度所容納。由於制度無法適應不斷變化現有的政治制度所容納。由於制度無法適應不斷變化的環境，因而導致了政治衰敗。因此，衰敗在很多方面就成為政治發展的先決條件：破舊而讓位於新。但這個轉型過程可能是非常混亂和暴力的，也沒有人能保證舊的政治制度會不斷地、和平地適應新的條件。

　　 這種模式是更全面地理解政治衰敗的好的出發點。正如亨廷頓所言，制度是「穩定的、寶貴的、反覆出現的行為模式」，其最重要的功能就是便於集體採取行動。沒有某種明確的和相對穩定的規則，人類便不得不在每個決策關頭對他們的行動重新進行研判。這種規則往往是由文化決定的，並隨社會和時代的不同而有有變化但制定和遵守規則的能力是與生俱來的。因循守舊的天性使得制度具有慣性，是使得人類社會能夠實現任何其他動物都無法實現的社會合作的原因。

　　 但是制度的穩定性也恰恰是政治衰敗的的根源。制度是為了滿足特定情況下的需求而建立起來的，但後來情況發生了變化，制度卻無法適應。原因包括認知和群體的利益。

　　 從理論上講，民主——尤其是美國憲法所信奉的麥迪遜式民主——應該能通過防止出現一家獨大的派別或精英利用其政治權力橫行霸道的情況而減少這種被內部人綁架的問題。它實現的方法是通過把權力分散給一系列相互竟爭的政府分支，允許在一個多樣化的大國中不同利益集團之間進行競爭。

　　 但麥迪遜式民主常常達不到其標榜的目的。內部的精英通常更容易獲得權力和信息，並用來保護他們自己的利益。

　　 自由民主幾乎全都與市場經濟聯繫在一起，而市場經濟往往會有贏家和輸家。這種經濟上的不平等本身並不是一件壞事，只要它能激發創新和增長，滿足平等的前提。然而，當經濟上的贏家謀求將自己的財富轉化為不平等的政治影響力的時候，這就有很大的問題了。

　　 雖然理論上民主的政治制度有一套讓其進行改革的自我糾正機制，但它們將阻礙進行必要改革的強大利益集團的活動合法化，最終也會走向衰敗。這正是近幾十年來美國所發生的事情。美國的許多政治制度都已經變得越來越失常。

　　 利益集團腐蝕敗壞政府

　　 用金錢交換政治影響力的交易已經通過後門溜了進來，但其形式卻完全合法，也更難很除。美國法律對受賄犯罪行為的定義是一個政客和一個當事人之間明確達成特定報償的交易活動。而法律所沒有涵蓋的是生物學家所說的「互惠利他主義」。在這種互患利他的關係中，一個人把好處給了另一個人，但並沒有明確期待會得到回報。美國的遊說行業恰恰就是在這種交易的基礎上建立起來的。

　　 在過去的半個世紀中，美國又重新「世襲化」了。雖然禁止裙帶關係的法規仍然很強大，足以防止明顯的偏袒行為成為當代美國政治的一個普遍政治特徵。政客們通常不會把工作崗位回報給家族成員，而是代表這些家族做壞事，從利益集團手中拿錢，從遊說集團手中章好處，從而確保他們的孩子能夠上名校。

　　 互惠利他主義在華盛頓盛行，是利益集團腐蝕敗壞政府的主要渠道。在華盛頓，利益集團和遊說團體的爆炸式增長是驚人的：遊說企業的數量從1971年的175家增加到10年後的大約2500家，到了2009年，13700名說客花費約35億美元。通常情況下，利益集團和說客們的作用不是刺激新政策的出台，而是讓現有的法律更糟。

　　 在其1982年的《國家的興衰》一書中，經濟學家曼庫爾·奧爾森對利益集團政治對經濟增長以及最終對民主所造成的不利影響提出了一個最著名的論斷。他認為，在和平與穩定的時代，民主國家往往會積聚越來越多的利益集團。這些利益集團非但不從事創造財富的經濟活動，反而利用政治制度為自己謀取利益或尋租。這些租金對於集體來說是無益的，對於整體公眾來說是有成本的。但是公眾並不能像銀行業或玉米生產者那樣有效地組織起來，以保護自身利益。其結果是隨著時間的推移，能量漸漸向尋租活動轉移，最終只有被大的衝擊如戰爭或革命終止。

　　 制衡原則過度制約決策

　　 政治學家莫里斯·菲奧里納提供了大量的證據表明，美國的「政治階級」遠比美國人民更加兩極化。但是，支持中間道路的絕大多數人對此不以為然，而他們大多是無組織的。這意味著，政治是由那些組織嚴密的活動家來定的。這些組織不會產生妥協的立場，而是帶來兩極分化和政治僵局。

　　 美國憲法通過一套複雜的制衡體系來保護個人的自由，創始人設計這個體系的目的就在於約束國家的權力。對政府的強烈不信任以及對分散個體的自發活動的依賴至今一直是美國政治的標誌。

　　 正如亨廷頓所指出的，在美國的憲政體制，權力並沒有按照功能進行明確的劃分，而各個分支常有重疊，這導致一個分支時不時會剝奪另一個分支的權力，究竟哪個分支該佔主導地位也會引發衝突。聯邦制度往往沒有明確地蔣特定的權力委派給政府的適當層級，而是使多個層級都擁有權力，於是譬如在有毒廢物的處置問題上，聯邦、州和地方當局都有管轄權。在這種冗餘和非等級化的制度中，不同的政府部門可以輕而易舉地彼此阻撓。再加上政治的司法化和利益集團的廣泛影響力，其結果是造成一種不平衡的政府形式，無法採取必要的集體行動—這種制度稱之為「否決民主制」更恰當一些。

　　 美國的政治制度描繪出一幅複雜的畫面，其中制衡原則過度地制約了決策過程，還有很多例子說明把權力交給不負責任的機構的做法有可能是危險的。在許多方面，美國的制衡制度比不上其他國家的議會制度。

　　 美國的政治制度已經隨著時間的推移走向衰敗，因為傳統的制衡制度越來越根深蒂固，越來越僵化。在政治兩極化的背景下，這種權力分散的制度越來越難以代表大多數的利益，使利益集團和社會組織的觀點獲得過多的表達。

　　 今天，美國再一次受困於其政治制度。因為美國人不信任政府，所以他們不願意把決策權交給政府。國會制定複雜的規則，削弱了政府的自主性，導致決策緩慢且成本高昂。然後，政府又不能很好地執行，更進一步證實了人們對政府的不信任。在這種情況下，他們也不願意多交稅，因為他們覺得政府只會浪費。但是，如果沒有適當的資源，政府也就無法正常發揮職能，因而再次形成一個自我應驗的預言。美國政治的衰敗可能還會繼續，直到某種外部衝擊催生出一個真正的改革陣營並且付諸實施。

　　 （本文節選自福山即將出版的新書《政治秩序與政治衰敗：從法國大革命到現在》)

　　 【美國《外交》雙月刊9/10月號(提前出版)文章】

　　 來源：參考消息