人代會和村委會選舉中涉及的法律知識

來自專欄老宋法律學習筆記

人代會和村委會選舉中涉及的法律知識

本以為很簡單的內容，但在一個原則性的問題上糾結了很長時間，查閱了若干資料，做了一些思考，若干問題仍然存疑，但按照自己的思路做了梳理和調整，對自己而言也說的過去，暫且如此吧，若有時間和精力，做進一步整理和分析。

存疑的問題是，如何界定村委會選舉中，選舉權和被選舉權。

按照在線漢語詞典的解釋，選舉有兩層含義：①公民按照法定的方式和程序，選擇特定的公民擔任國家代表機關代表或國家公職人員的行為。是實現公民的基本政治權利的一種重要方式。具體辦法由各國選舉法規定。這屬於狹義上的選舉，與之對應的選舉權屬於廣義上的選舉權；②政黨、社會團體及其他組織的成員選擇其各級領導人的行為，這屬於廣義上的選舉，與之對應的選舉權屬於廣義上的選舉權。選舉權是指選舉他人擔任特定職務的權利。在我國，年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權，但是依法被剝奪政治權利的人除外，這裡的選舉權是指狹義上的選舉權，也就是與政治權利相適應的選舉權；被選舉權是指：①公民依法當選為國家權力機關代表或被選擔任一定職務的權利（狹義選舉權）。②各種組織的成員當選為本組織的代表或領導人的權利（廣義選舉權）。

我國政治制度，人民代表大會制度是根本政治制度；中國共產黨領導的民主協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度是我國的基本政治制度。

結合憲法、法律等相關規定，我對選舉權和被選舉權是從這樣的角度理解的：

一是憲法規定的選舉權和被選舉權（民主權利和根本政治制度範疇上的權利的統一，屬於狹義上的選舉權和被選舉權）；二是村委會選舉權和被選舉權（民主權利和基本政治權利的統一，屬於相對廣義上的選舉權）；三是其他選舉權和被選舉權（廣義上的選舉權，包括政黨選舉、人民團體選舉、社會團體選舉以及其他企事業單位等舉行的民主選舉）。 之所以將村委會、居委會選舉單獨於其他選舉，主要考慮是村（居）委會選舉在民主權利行使方面與人代會選舉高度類似。

一、憲法規定的選舉權和被選舉權（人代會選舉）

憲法第三十四條規定：中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利（政治權利的內容主要包括四個方面：選舉與被選舉權；公民言論、出版、集會、結社、遊行、示威自由的權利；擔任國家機關職務的權利；擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導的權利）的人除外。

結合憲法第二條、第三條對國家權力和國家機構的理解，憲法第三十四條規定的選舉權和被選舉權，屬於「公民按照法定的方式和程序，選擇特定的公民擔任國家代表機關代表或國家公職人員的行為。」是實現公民的基本政治權利的一種重要方式。目前網路上各類百科、詞條對選舉權和被選舉權的闡述基本上都是立足於這一層面和角度，我們可以理解為「公民的選舉權和被選舉權」。

所以，立足於中華人民共和國「公民」這一特定身份來講，選舉權和被選舉權非常明確的就是憲法規定的的國家治理層面上的選舉權和被選舉權，屬於公民的民主權利和政治權利。屬於人民代表大會制度這一國家根本政治制度的實踐，概念應該這樣理解：選舉權是指公民按照自己的意願，依照法律規定的程序，選舉產生各級國家權力機關代表和其他應由選舉產生的公職人員的權利。被選舉權是指公民依照法律規定，被選舉為國家權力機關代表和其他應由選舉產生的公職人員的權利。

基於以上理解，我國憲法規定的公民的選舉權和被選舉權包括三個層級的內容：一是公民直接選舉縣鄉級人大代表，二是下級人大代表選舉出高一級人大代表，三是各級人大代表選舉國家公職人員。

對於憲法規定的選舉權和被選舉權，法律有較為完善和嚴格的運行機制和對破壞行為的懲戒機制，刑法第二百五十六條 【破壞選舉罪】在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。但在村委會、居委會選舉中對破壞選舉行為的懲戒相對較輕。

二、村（居）民委員會選舉

基層群眾自治制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度，共同組成我國的基本政治制度，他們與人民代表大會制度共同構成中國政治制度的核心內容和基本框架，是社會主義民主政治的集中體現。

村民委員會和居民委員會選舉屬於基層群眾選舉產生基層群眾性自治組織，分別適用《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》及相關地方性村委會選舉法規。

在我國，長期以來，村委會是不在法人範圍之內的，我國法人分類分為：企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。村委會很明顯不符合前邊三項，在第四項社會團體法人是指：社會團體法人又稱社會團體。我國的社會團體是由中國公民自願組成，為實現會員共同意願，按照其章程開展活動的具備法人條件的非營利性社會組織。國家機關以外的組織可以作為單位會員加入社會團體。

社會團體包括：人民群眾團體，社會公益團體（如基金會），行業協會（如科協、商會、書畫社等），學術研究團體（如各種學會），宗教團體，各種俱樂部等。

而在組織機構登記中，我國的組織機構分類分為：企業、機關、事業單位、社會團體和其他組織機構，這裡是將村（居）委會作為其他組織機構單獨列出，但沒有將其歸為法人類別。也就是說村委會屬於依法設立的單位，但沒有將其歸類為法人。

從村委會的構成來講，是符合法人條件的。法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。《民法通則》第37條規定，我國法人必須具備的基本條件有四條：依法成立；有必要的財產和經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能獨立承擔民事責任。

以上四條，村委會是都具備的，所以在2017年開始實行的的民法總則，將村（居）委會界定為特別法人，從而解決了困擾基層多年的村居委會的身份問題。《民法總則》放棄了《民法通則》關於企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人的分類，按照法人設立目的和功能等方面的不同，將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人3類。

民法總則第三章第四節 特別法人：第一百零一條　居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。

以上規定，不僅解決了村委會身份問題，而且解決了村居委會經營資格問題。與之配套的，2018年開始，上海在全國率先發放村委會特別法人統一社會信用代碼，為村委會各項工作的開展提供了法律依據和工作便利。

但是在當前，關於村委會選舉和村民選舉權和被選舉權，以及村級選舉違法犯罪行為如何界定，還存在值得商榷之處。

首先，村委會和居委會的選舉權和被選舉權應當納入憲法規定的選舉權和被選舉權範疇。

當前憲法和選舉法所規定的選舉權和被選舉權具有狹隘性，屬於狹義上的選舉權和被選舉權，只界定了人大代表和相關國家工作人員的的民主選舉，是公民在行使選舉權和被選舉權，而村委會和居委會的選舉被排除在狹義、特定選舉權和被選舉權（國家治理和根本政治權利）之外。

選舉權是一種間接管理國家的權利，人們通過選舉代表和機關領導來代替自已參與國家的管理，這裡的代表不僅僅是「人大代表」，村委會和居委會作為基層群眾的自治機構，雖然不具有政治層面的國家治理高度，但仍然屬於國家治理的重要組成部分，其組成人員雖不是國家機關工作人員，但仍然屬於基層自治和基層民主的重要代表，村（居）委會主任的民主選舉理所當然也是在行使憲法所賦予的選舉權和被選舉權，也是公民基本民主權利和政治權利的體現。

在我國現階段，選舉權應當是指公民依憲法或法律規定享有的選舉國家權力機關代表、其他應由選舉產生的國家公職人員或村（居）委會成員的權利。被選舉權應當是指任一公民基於憲法或法律的規定而享有的被選舉為國家權力機關代表、其他應由選舉產生的公職人員或村（居）委會成員的權利。因為作為基本在政治制度的基層群眾自治制度，就是村級選舉制度。村級選舉，是我國公民政治參與的重要內容，它不僅僅構成了我國公民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的重要內容，而且也切實體現了憲法和法律賦予的公民的選舉權和被選舉權，村民自治的權力主要表現在選舉權、罷免權、自治權和監督權，村（居）委會主任的選舉也是民主選舉，是公民選舉權和被選舉權的實現。

所以，我國公民的選舉權被選舉權和選舉制度應該做廣義的理解，也就是說，應該包括公民直接選舉人大代表、人大代表選舉高一級人大代表、人大代表選舉國家公職人員、公民選舉村委會、居委會。

其次，破壞村委會和居委會的選舉行為應納入刑法規範範圍。

刑法第二百五十六條規定：在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。

刑法第256條很明確，破壞選舉罪罪名成立的前提條件是在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，也就是對國家根本政治制度的保護法。在這裡村委會和居委會的選舉是不在這一範疇之內的。那麼，破壞村委會和居委會選舉行為處罰的依據在哪裡呢？《村委會組織法第十七條》以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。

　　對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查並依法處理。

在這裡，處理主要依據是行政法《治安管理處罰法》第二十三條 有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款：（五）破壞依法進行的選舉秩序的。聚眾實施前款行為的，對首要分子處十日以上十五日以下拘留，可以並處一千元以下罰款。

所以，破壞村委會居委會選舉的違法行為從法律定性上一般為違反治安法規行為，處罰主要以行政處罰為主。與破壞選舉罪相比，處罰不可同日而語，過輕的違法成本，也是村級選舉程序混亂，甚至以暴力、威脅、欺騙、賄賂等不正當手段破壞選舉行為多發的一個重要因素。

從長遠來看，從徹底扭轉村級選舉亂象、保障基層民主健康有序發展的角度來看，應該將破壞村委會和居委會選舉行為納入破壞選舉罪罪行範圍。

一是破壞村（居）委會選舉的行為社會危害性較大。村（居）委會選舉的對象雖然不是各級人大代表和國家機關領導人員，但是，村委會、居委會是基層群眾自治組織，面廣量大，全國有7億多農村戶口人口，有60多萬個村委會、居委會，基層群眾自治工作能否有序開展，事關基層穩定與大局。

二是破壞村委會選舉的行為與破壞人代會選舉的行為從本質上講是具有共同性。根據規定，村委會選舉是一種依法進行的民主選舉活動，是村民行使民主權利和政治權利的行為，是村民選舉權和被選舉權的具體體現，破壞該選舉的行為直接侵犯了村民的選舉權和被選舉權，而我國刑法規定的破壞選舉罪的行為侵犯的客體也是公民的選舉權和被選舉權，兩者都涉嫌破壞公共秩序，因而這兩種行為在本質上具有相同性。

三是對破壞村委會選舉的行為進行刑事處罰，符合我國民主法治建設的客觀需要。農村是我國社會的基礎，基層民主自治是我國民主制度的重要組成部分。村級選舉既涉及到村民的切身利益，更涉及到農村穩定和依法治國的順利實施和推進。