「依憲治國」 激活違憲審查 ————————▲760《深度中國》中國新聞周刊2012

總第760期「依憲治國」 激活違憲審查

導語：

1982年12月4日，開啟改革時代法治建設大幕的1982年新憲法誕生，如今它步入而立之年。30年來，其伴隨著時代風雨不斷成長，滋養了民主、法治、人權等國家價值觀和社會觀念的日益崛起，也見證了改革開放、社會進步的滄桑巨變。30年後的今天，當高層強調「依憲治國」，[詳細] 1982年是中國的憲法時刻。30年前的12月4日，一部新憲法的誕生，成為中華民族命運轉折的標誌性事件。「82憲法」是新中國立法史上第一部公開表決結果的立法，這使新憲法自誕生那一刻便散發出不同尋常的革新氣象。

　　「82憲法」的誕生正式開啟了改革時代法治建設的大幕。它既有對五四憲法甚至《共同綱領》的回歸，又有對七五憲法、七八憲法中極左精神的摒棄，同時在中國百年曲折迂迴的制憲史上，它歸位到民主憲政的主脈上來。

　　「82憲法」，它將「公民權利」置於「國家權力」之前，公民的權利和自由獲得憲法確認，此後三十年，風起雲湧的公民權利立法，以及日益崛起的公民權利意識等等，無不發軔於此;它使得「一切權力屬於人民」「法律面前人人平等」等憲政原則劃破時代的迷惘，而「差額選舉」「直接選舉」等長期不能觸碰的思想禁區，亦因此被衝破;它奠定了一系列引發中國社會巨變的憲政制度，更喚醒了廣大公民的權利意識。

　　而一些典型案件在憲法的完善無疑起著關鍵作用。從「田永訴北京科技大學案」、「劉燕文訴北京大學案」、「延安黃碟案」，到被稱為「憲法訴訟第一案」的齊玉苓案，再到終結了收容審查制度的孫志剛案，這些案件無不彰顯了公民法治意識的崛起，更疑喚醒了憲法作為法之準繩的根本功能，推動了憲法的真正實施。

　　但不容迴避的是，如何保障憲法實施、維護憲法尊嚴，仍是困擾當下中國的現實問題。

　　正如中共中央總書記習近平在紀念「82憲法」頒布30周年上所說：「在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足，主要表現在：保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在;關係人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法 嚴重損害國家法制權威;公民包括一些領導幹部的憲法意識還有待進一步提高。」

　　習近平總書記還特彆強調：「依法治國，首先是依憲治國;依法執政，關鍵是依憲執政。」「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。」

　　如何確保憲法的實施?需要什麼樣的制度保障?現行中國憲法並未採取由司法機關進行違憲審查的機制，而是將「監督憲法的實施」職權賦予了全國人大及其常委會。然而，遺憾的是，在諸如「孫志剛案件」和一系列強拆命案中，專家和普通公民不斷上書全國人大常委會進行違憲審查，但全國人大及其常委會從未依職權撤銷過一項違憲或違法的法規，國務院、最高法院等機關也未提出過一次審查的要求。甚至被稱作「憲法訴訟第一案」的齊玉苓案中，也不過是「憲法司法化」的曇花一現。

　　這些都暴露出憲法在實施過程中，存在違憲審查制度不完善的問題。而有關違憲審查的大討論，幾度成為社會的焦點。而要做到「堅決糾正違憲違法行為」，有評論認為，建立違憲審查不僅是值得追求的，而且是不可避免的。

「82憲法」30年：中國特色的憲政之路

「82憲法」：重啟憲政之路

1980年代，「文革」的悲劇閉幕數年，國內經濟體制改革已經開始並初見成效的背景下，但「文革」遺毒依然沒有徹底退場，甚至寄生於身為國家根本大法的憲法中。如何修復慘遭踐踏的民主法治?如何拯救幾近崩潰的國家制度?……所有這一切都亟需憲法重新提供答案。

 　     1980年代，「文化大革命」的悲劇閉幕數年，國內經濟體制改革已經開始並初見成效，的背景下，但「文革」遺毒依然沒有徹底退場，甚至寄生於身為國家根本大法的憲法中。如何修復慘遭踐踏的民主法治?如何拯救幾近崩潰的國家制度?……所有這一切都亟需憲法重新提供答案。

　　1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議的講話中提出全面修改憲法的建議。

　　在「82憲法」制定之前，中國先後制定過三部憲法。1954年憲法所蘊含的憲法理念和國家基本制度，成為之後歷次制憲的藍本。1975年制定的憲法，是「文化大革命」的產物。粉碎「四人幫」後制定的1978年憲法也受「文革」較大的影響，仍然肯定「無產階級文化大革命」。

　　「82憲法」的修改討論工作前後達兩年之久。「廣泛徵求了各地方、各部門、各方面之意見。」憲法修改委員會秘書處召開了310多次座談會，憲法修改委員會召開了5次全體會議;經過了4個多月的全民討論，全國有幾億人參加了討論。

　　憲法修改草案經全國人大常委會全體會議一致通過後，提交全國人大。

　　1982年12月4日，五屆全國人大第五次會議表決通過了憲法修改草案，史稱「1982年新憲法」(以下簡稱「82憲法」)。當時的投票結果是3037票贊成、3票棄權。

　　有人提出要改變以往秘不示人的慣例，向外公布表決結果，主抓修憲工作的憲法修改委員會副主任彭真對此十分贊同，請示胡耀邦後亦獲得支持。於是，「82憲法」成了新中國立法史上第一部公開表決結果的立法，這使新憲法自誕生那一刻便散發出不同尋常的革新氣象，也成為日後立法公開化、透明化的一個重要起點。  一、反思文革

　　「82憲法」的制定，每個條款都是字斟句酌、反覆推敲，可謂用意頗深，但如果抽離了歷史的背景，「82憲法」的很多條款是難以理解的。「82憲法」中的諸多條款，都是反思「文革」教訓的結果果，如第三十八條規定：「公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害」，這主要是針對「文革」中的大批鬥而言的。

　　有如，第二十二條第二款規定：「國家保護名勝古迹、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產」，這個條款看上去稀疏平常，甚至覺得毫無必要規定在憲法中，但其實制憲者意欲用這一條款終結文革中大肆毀壞歷史文物的意識和行徑。(引自《雕琢「82憲法」：向前看向後看》；作者：翟志勇;作者為清華大學法學博士)

　　文革中，「紅衛兵」、「造反派」穿上綠軍裝、戴上紅袖章就可以非法剝奪上至國家主席、下至普羅大眾的人身自由、甚至生命權利。高級幹部被打倒為「走資派」， 高級知識分子被批為「臭老九」，「牛鬼蛇神」們戴上高帽子、掛上黑牌子、剃了陰陽頭，罰站罰跪、遊街示眾，人格盡失、斯文掃地——現在人看來聽來如同「鬧劇」，但彼時卻是真實的歷史悲劇。這場歷演十年的悲劇，彭真等制憲參加者對此有切身之痛，這使得82憲法對人身權利的規定無論從量到質均有飛躍。 以下列表格可以印證該判斷。

　　表：四部憲法中公民人身權利規定的沿革與發展

　　(引自薛小建：中國社會轉型的法律基石：1982年憲法的歷史地位;作者為中國政法大學教授)  　二、主要爭議

　　中國政法大學法學院教授焦洪昌在接受《法治周末》採訪時回憶，1982年，他還在中國政法大學讀書。針對「82憲法」的公布實施，學校專門舉辦了憲法講座。印象比較深的一次是廉希聖老師在原政法禮堂做的關於憲法修改報告。

　　報告涉及的主要內容是「82憲法」在起草過程中爭論最大的幾個問題。一是廢除國家領導人任職終身制。當時提到五類最高國家機構領導人任職不超過5年，連續任職不超過兩屆。這一舉措是1980年鄧小平「關於黨和國家機構改革是一場革命」的一個集中體現。

　　二是恢復國家主席制度的設置。五四憲法中設立國家主席，七五憲法和七八憲法廢除了國家主席設置，國家主席的權力一部分分給了人大常委會委員長，一部分給了黨中央主席。雖然「82憲法」賦予國家主席的權力比五四憲法中的規定少了許多，但是「82憲法」恢復了國家主席的設置，從國家形式完整的角度上講，對我國國家機構設置有非常大的影響。

　　三是憲法怎樣保護公民權利，公民如何正確行使權利的問題。廉老師認為憲法51條規定了公民行使權利的原則，當時第51條一般被理解為對公民行使權利的限制。

　　四是應該怎樣保證監督憲法的實施。「82憲法」起草的過程中提出要設立憲法委員會，憲法修改第九稿中有憲法委員會的設置。但最後走向人大和其常委會實施憲法並進行憲法監督的模式。  三、4次修憲

　　「82憲法」通過以來，中國的經濟社會生活發生了巨大的變化，反映在憲法變遷中，經歷了1988年、1993年、1999年和2004年4次修正，共通過31條修正案。(人民日報)

　　「現行憲法的誕生，恰好見證了中國改革開放30年來的巨變歷程。」清華大學法學院教授林來梵說，在這一歷程中，現行憲法不僅為改革開放提供了根本的正當性，也不斷通過適時修憲的方式，將改革開放的具體成果加以正當化，從而對中國改革開放做出了巨大貢獻。

　　北京大學法學院教授強世功從另一角度對4次憲法修正作出了解釋，他認為，30餘年來的改革開放，也可以看做是不斷對憲法問題進行調整的過程。強世功被學術界稱為「政治憲法學」的代表人物之一。

　　1.「市場經濟」入憲

　　1988年，現行憲法進行了首次修改，最重要的內容是將「私營經濟是社會主義公有制經濟的補充」寫入憲法。

　　「82年憲法只規定有個體經濟，沒有開放私營經濟和非公有制經濟。但是從82年到88年這六年時間，實際上改革已經有很大突破，出現了包括『傻子瓜子』這樣的企業，已經大大突破了個體經濟不能超過8個人的限制。」焦洪昌指出，包括1988年關於土地制度的修改，也是緣於廣東深圳等地土地使用許可權轉讓的探索，「很多案例都是改革在先，然後再通過修憲把已經被實踐證明了的經驗寫入憲法，成為一項基本制度。」

　　1990年代初期，計劃經濟思潮又有重新抬頭之勢，1992年，鄧小平南巡講話一錘定音，市場經濟才與資本主義脫敏，並在同年的中共十四大報告中確立為經濟體制改革的最終目標。

　　1993年的憲法修正案，明確將「國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟」修改為「國家實行社會主義市場經濟」，執政黨的意識自覺由此上升為國家意志，通向現代化的一條關鍵路徑亦得到憲法確認。

　　更加耐人尋味的是非公有制經濟的地位。1999年的憲法修正案，將非公經濟由「補充」地位進一步上升為「社會主義市場經濟的重要組成部分」。

　　但在現實經濟生活中，非公經濟仍然受縛於一些制度性的歧視。尤其是2003年發生的「孫大午案件」，以一個民營企業家因貸款無門而無奈觸犯金融戒條的悲情故事，引發了廣泛的社會同情。

　　而要求進一步改善非公經濟境遇的社會呼聲，次年便得到了憲法的回應。2004年的憲法修正案明確規定：「國家鼓勵、支持和引導非公制經濟的發展。」自此，在82憲法中萌芽的非公經濟，從「承認」到「鼓勵」，由量變到質變，終於在國家根本大法中贏得了史無前例的地位，迎來了開闊的前景。 　2.「法治」入憲

　　與「市場經濟」相仿，「法治」同樣需要跨越歷史遺留的思想禁忌。繼1993年「市場經濟」入憲後，「法治」入憲也就勢在必行。

　　進入1990年代後，推崇「法治」的聲音漸漸佔了上風。1996年3月，經八屆全國人大第4次會議批准，依法治國、建設法制國家寫入《國民經濟和社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要》。

　　1997年，中共十五大報告重申了依法治國的立場，並將建設「法制國家」改為建設「法治國家」。一字之差，韻味深遠。依法治國的內涵，由此發生質的飛躍。

　　1998年3月，政府工作報告中再次闡明了依法治國、建立法治國家的治國方略。

　　經過政府報告、執政黨文件的多次「預熱」，「依法治國，建設社會主義法治國家」載入1999年憲法修正案終成水到渠成之事。至此，作為政治改革重要標誌的「法治」，與作為經濟改革核心目標的「市場經濟」一起，都經由憲法上升為國家意志。 3.「私產」入憲

　　私產入憲，是2004年修憲的一個歷史性突破。由此，困擾中國社會多年的又一個觀念禁區被徹底衝破。

　　新中國建立後，儘管1954年憲法規定了一些保護私有財產的條文，但經過社會主義改造、合作化浪潮、公社化運動後，私有財產並沒有得到憲法所許諾的尊 重。十年「文革」浩劫中，私有財產更是被視為萬惡之源，在「鬥私批修」的批判聲浪中，人們「談私色變」，私有財產權與「原罪」畫上了等號。

　　直到「82憲法」誕生後，「私有財產」的概念才重新現身於憲法，但當時認「82憲法」對私有財產的保護，僅僅限定於公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權和繼承權，難以包括現實生活中各種財產形態尤其是生產領域的財產權，也未涵蓋所有權以外的物權、債權等財產權利。

　　1988年、1993年、1999年先後三次修憲時，都有人提出將「保護公民財產權」的條款明確寫進憲法，但因種種原因，尤其是擔心因此被誤解為搞私有制，這一動議始終被擱置。

　　而在現實生活中，對私營經濟的種種不正常壓制，尤其是頻頻侵襲中國城鄉的野蠻拆遷、暴力征地等現象，不斷製造血腥的悲劇，逐漸演變成侵犯公民私產的最大禍首，累積成最為尖銳的社會矛盾。

　　作為對民間訴求的回應，2002年11月的中共十六大報告首次提出：「完善保護私人財產的法律制度。」一年多後，這個明確的政治信號被一場修憲行動所證明。2004年的憲法修正案明確宣布：「公民的合法的私有財產不受侵犯。」「國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。」「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。」

　　被廣為傳誦的一個歷史細節是，就在2004年修憲後不到一個月，一位名叫黃振的北京老人，成功擋住了來勢洶洶的拆遷人員和推土機，這位年老體衰的63歲老人手中高舉的抵抗武器，並非掃帚、棍棒之類的家什，而是一本薄薄的小冊子——修訂後的新版憲法文本。 4.「人權」入憲

　　憲法歷來被稱為人權保障書，人權的實現和保障離不開憲法和憲政制度。

　　2004年修憲另一個里程牌式的進步，是人權入憲。

　　建國後相當長的歷史時期內，「人權」始終被視為資產階級的「專利」，成為諱莫如深的話語禁忌。尤其是「文革」爆發後，專制主義登峰造極，人權狀況惡化 到了極點，無數冤假錯案導致無辜公民失去自由乃至生命。

　　「82憲法」確立了廣泛的公民權利。不過，「人權」這個禁忌詞並未徹底脫敏。據著名法學家李步雲回憶，直到2001年，他在湖南舉辦人權培訓班時，有關部門還是建議他「最好不辦」。 2003年他參加由高層組織的一次修憲座談會時，與會的一些學者還是不敢提「人權」兩字，也有人認為憲法已經確認了公民的基本權利，沒有必要再強調「人權」。

　　但民間爭取人權、國家改善人權的時代大勢已不可阻擋。2003年，「孫志剛事件」震驚全國，激發了舉國上下對於人權的深層思考，並推動了有侵犯人權之嫌的收容遣送制度的廢除。

　　2004年，「國家尊重和保障人權」載入憲法修正案。寥寥九個字，卻濃縮了思想上的巨大變遷。 　四、亟需完善的違憲審查

　　不可忽視，在「82憲法」30年的發展歷程中，中國社會中「違憲」現象並不罕見。中國政法大學法學院副院長焦洪昌認為，近幾年由違憲引發的維權事件越來越多，這為社會發展和穩定增添了不穩定因素，當前必須面對這些現實的問題。亦有觀察家指出，長時間以來，許多憲法條文都處於「休眠」之中，失去應有效力。

　　2004年5月份，全國人大常委會成立了法規備案審查室，專門審查包括國務院所立行政法規在內的、全國各位階法規是否違憲違法。

　　「成立法規審查室，當時各界期望很高，希望通過它來啟動除法律以外的行政法規和地方性法規的違憲審查。現在看起來，作為一個工作機構，功能有限，對民眾提出的違憲審查建議沒有做出很好回應，顯得比較神秘，公眾對它缺乏了解。」韓大元指出，此外，按照《立法法》第90條的規定，擁有違憲違法審查權的5個國家機關，包括國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會，10多年來也沒有行使過這樣的權力。

　　2003年，由於「孫志剛事件」的發生，引發國內對收容遣送制度的大討論。同年5月，三名法學博士向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認為該辦法違憲。

　　收容遣送制度最後雖然廢除了，但還是由國務院自己來廢除，並沒有通過全國人大對國務院條例監督的方式。」韓大元有些遺憾地表示，雖然問題解決了，但沒有用大家期待的違憲審查的方式。

　　而在此前的1999年還出現過齊玉苓案。原告齊玉苓以受教育權被侵犯為由上訴，在層層波折後，最高人民法院最終作出批複，認定被告陳曉琪等侵犯了齊玉苓依據憲法享有的受教育權。「齊玉苓案」被稱為「中國憲法司法化第一案」，最高人民法院針對該案作出的批複也開創了中國憲法作為民事審判依據的先河。「但由於各種原因，最高法院最後又廢除了這個司法解釋。」韓大元告訴《中國新聞周刊》，30年來，整體上憲法實施方面有很多進展，但距離學術界和公眾的期待還有一些差距。 「82憲法」大事記：

　　1982年12月4日，「82憲法」誕生。 「82憲法」由第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，全國人民代表大會公告公布施行。「82憲法」主要內容包括：將國家性質由「無產階級專政」恢復為「人民民主 專政」;將知識分子與工人、農民並列為三支基本的社會力量;恢復設立國家主席;中央軍委主席改由全國人大選舉;國務院實行總理負責制;規定國家、全國人 大、國務院領導人連續任職不得超過兩屆，取消了領導職務的終身制;新增「公民的人格尊嚴不受侵犯」的條文;承認國營、集體、個體三種經濟都不可缺少，申明國家保護個體經濟的合法權益等。

　　1988年4月12日，「82憲法」第一次修正。七屆全國人大一次會議通過憲法修正案:允許土地使用權依法轉讓，確認私營經濟的法律地位。

　　1990年4月4日，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》由第七屆全國人民代表大會第三次會議通過，自1997年7月1日起施行。香港基本法是「一國兩制」偉大構想的法制載體，具有劃時代的意義。

　　1993年3月29日，「82憲法」第二次修正。八屆全國人大一次會議通過憲法修正案，內容共九點，主要涉及市場經濟合法化以及改變縣級人大任期等。

　　1993年3月31日，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》由第八屆全國人民代表大會第一次會議通過，自1999年12月20日起實施。

　　1999年3月15日，「82憲法」第三次修正。九屆全國人大二次會議通過憲法修正案，此次對憲法進行了六處修改，包括「鄧小平理論」、「依法治 國」被明確寫入憲法，非公有制經濟由社會主義公有制經濟的「補充」變為社會主義市場經濟的「重要組成部分」，「反革命罪」的提法被刪除等。

　　2000年3月15日，《中華人民共和國立法法》由第九屆全國人民代表大會第三次會議通過，自2000年7月1日起施行。立法法進一步弘揚人 權保護的理念，規定有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，只有全國人大及其常委會有權立法。

　　2004年3月14日，「82憲法」第四次修正。第十屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，此次修改涉及十四項內容，包括確立「三個代 表」重要思想在國家政治和社會生活中的指導地位，完善土地徵用制度，進一步明確對發展非公經濟的方針，完善對私有財產保護的規定，增加尊重和保障人權的規 定等。

　　2004年9月15日，胡錦濤在「紀念全國人民代表大會成立50周年」大會上提出，「依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。全黨同志，全體國家機關工作人員和全國各族人民都要認真學習憲法，遵守憲法，維護憲法，保證憲法在全社會的貫徹實施。」

　　2006年8月27日，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過，自2007年1月1日起施行。這是第一部人大常委會監督法，有力增強了人大監督力度，增強了憲法監督的剛性。

　　2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議表決通過了關於修改《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的決定，我國農村和城市每一名全國人大代表所代表的人口數比例規定為1:1，實現城鄉平權。(吉林大學教授任喜榮提供部分資料，來源：《檢察日報》)
(綜合《中國新聞周刊》：《「82憲法」：30年的經驗與教訓》(記者：閔傑)、《民主與法制》周刊：《82憲法30年流金歲月》（記者：阿汁）、人民網、《法治周末》等綜合報道)

繞不過去的監督

修憲親歷者：為何沒有設立憲法委員會

早在1982年憲法制定之初，違憲審查或者說憲法監督制度，曾作為憲法設計的重要內容之一，進入修憲者的視野，結果因故未能確定。82憲法賦予全國人大常委會「解釋憲法，監督憲法的實施」的職責，但三十年來，並未有過具體的憲法解釋。在紀念82憲法30年之際，本刊采寫了這部具有里程碑意義的憲法的修訂過程，也回顧了那個時代中共領導人經歷文革十年苦難後，對中國民主法制之路的思考和探索。  2012年3月十一屆人大五次會議上，一份關於制定《憲法解釋程序法》的議案引發關注。議案提交者，全國人大代表、中國社科院學部委員梁慧星認為，「有必要建立包含憲法解釋制度在內的多樣化的憲法實施制度，通過解釋憲法，保障憲法的穩定和發揮憲法的實際功效。」

　　現行(1982年)憲法賦予全國人大常委會「解釋憲法，監督憲法的實施」的職責，但三十年來，並未有過具體的憲法解釋。

　　現行《憲法》頒布後，隨著《憲法》的實施，關於憲法實施與憲法監督制度應當如何激活的話題開始興起，在此後的三十年中從未停息。

　　早在1982年憲法制定之初，憲法監督制度曾作為憲法設計的重要內容之一，進入到修憲者的視野。參加1982憲法制定的北京大學法學院已故教授肖蔚雲在其生前出版的《憲法學》一書中回憶到，「許多同志提出要設立一個專門機構如憲法法院、憲法委員會或由法院來保障憲法的實施。」

　　這其中最引人注目的就是討論是否設立憲法委員會，並有多種方案被設計出來，但這個委員會最終未能設立，留下無數討論、研究和爭議。 設計憲法委員會

　　實際上，1954憲法第27條有過同樣的規定：全國人民代表大會的職權之一是「監督憲法的實施」。但事實證明，這個條文最終沒有發揮任何作用。

　　在1982憲法制定過程中，就不停有人提出，這部憲法能不能防止「文革」?長期在彭真身邊工作、亦參與1982憲法制定的顧昂然回憶，在憲法草案徵求意見過程中有人提出，「既然人民代表大會制度好，為什麼發生『文革』?」

　　中國人民大學法學院教授許崇德老先生告訴《中國新聞周刊》，在1980年9月10日憲法修改委員會成立後，陸續接到各地群眾就憲法制定提出建議的大量信函，其中就包括保障憲法實施方面的內容。

　　比如，江西李平建議，在憲法中要有規定保證憲法實施的條款，內蒙古王建彪建議，設立一個憲法監督委員會專門負責監督憲法的實施情況，並有權宣布違憲的政策、法律、法令為無效。

　　9月17日，憲法修改委員會秘書處(以下簡稱「秘書處」)成立並開始工作，許崇德是成員之一。9月22日，秘書處部分成員就憲法結構問題的討論中，就包括「監督憲法的實施」。

　　許崇德參與的是國家機構這一章的起草。「我們當時考慮，美國那種最高法院作為憲法監督機關的模式不合適，應設立全國人民代表大會憲法委員會來作為憲法的監督機關，我記得當時參考羅馬尼亞的憲法搞了憲法委員會。」

　　許崇德說，秘書處在1981年1月底2月初起草了《憲法草稿》，自2月20日起，又花了9天時間討論，至2月28日，搞成一個《憲法討論稿》。與《憲法草稿》相比，這個討論增寫了第五章，共計六個條文，專門規定保障憲法實施和憲法修改的內容。

　　後來，又相繼形成了4月1日的第三次討論稿，4月20日的第四次討論稿，5月1日的第五次討論稿。

　　在對第三次討論稿的討論中，對前述準備設立的憲法委員會有了進一步的修改意見，提出「關於全國人民代表大會憲法委員會，可以擬兩個方案：第 一方案是，憲法委員會的地位與全國人大常務委員會相當，僅對全國人民代表大會負責並報告工作，專門負責審理違憲問題。第二個方案是，憲法委員會的地位低於 全國人大常委會，對全國人大及其常委會負責並報告工作，協助全國人大及其常委會監督憲法的實施。」  許崇德說，多數人傾向於第一方案。

　　華東政法大學教授劉松山參與了《彭真傳》的撰寫，據他回憶，在查閱檔案時，他發現了當年設計憲法監督制度的四個方案，而這四個方案的抄錄者正是許崇德本人。

　　檔案顯示：除上述兩個方案外，還包括第三方案「最高人民檢察院對於法律、法令、其他法規以及國家機關、中央的國家機關領導人的行為是否符合憲法行使監督權」。

　　第四方案則是，將憲法委員會作為全國人大和全國人大常委會領導下的專門委員會(常設委員會)。

　　但後來的討論稿與這個方案相比，又有了引人注目的變化：將「全國人民代表大會憲法委員會」，排在「全國人民代表大會」「全國人民代表大會常務委員會」之後，「國家主席」和「國務院」之前。

　　「憲法委員會被賦予的地位之高，可想而知。」劉松山分析道。

　　不過，分歧明顯出現了。有人提出，人大常委會在人大閉會期間，其權力應該是最高的，再設一個與它地位平行的機關，不合適。這樣的機關實際上也很難起作用。憲法委員會的地位宜低於人大常委會。

　　與此相匹配的是，秘書處提出了另一種方案，全國人民代表大會設立憲法委員會，協助全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會監督憲法的實施。

　　但是，事情隨後又發生了變化。到了1981年8月3日的討論稿中，突然沒有了憲法委員會的規定，與此同時，該稿在列舉全國人大職權時，加上了「監督憲法的實施」，將憲法監督的職權交給了全國人大及其常委會。

　　峰迴路轉的是，在兩個月後的1981年10月31日，秘書處草擬了新的一稿。其中，憲法監督的職權再次發生變化。這一稿用一節規定了全國人民代表大會的事項，其中第七條的第三項規定，全國人大職權之一就是「監督憲法的實施」，但又將這個職權具體地賦予了憲法委員會。

　　劉松山分析這個方案後發現，在規定憲法委員會的同時，這一稿不僅沒有規定全國人大監督憲法實施的職權，而且也沒有規定全國人大常委會有權監 督憲法實施，這說明，這一職權只由憲法委員會行使。但這種規定仍然面臨兩個嚴重問題：一是，憲法委員會究竟處於什麼地位，是與全國人大常委會處於同一地 位，還是低於全國人大常委會但高於普通專門委員會，或者是與普通專門委員會地位相同呢?二是，憲法委員會有權「審查和處理中央國家機關」的「重大違憲行 為」，這個「中央國家機關」是否包括全國人大常委會呢?」

　　兩個問題歸結到一點就是，這個修改稿仍然沒有回答憲法委員會與常委會的地位孰高孰低這一核心問題。

　　劉松山說，印象中，以秘書處草擬的10月31日稿為界，所謂憲法委員會的設計就戛然而止，再無聲息。此後無論秘書處的討論稿還是交憲法修改委員會全體會議的討論稿，都再沒有出現憲法委員會的條款，憲法監督的職權被賦予了全國人大或者它的常委會。 鮮為人知的歷史

　　關於憲法委員會的命運，在對檔案做詳細研究後，劉松山得出的結論是：「當時要求加強憲法監督的呼籲實際是有限的，尚不具有普遍性;而對於加強憲法監督的措施和辦法，實際是見仁見智，設立憲法委員會並不是完全一致的意見，甚至也很難說就是主導性的意見。」

　　而另一方面，在劉松山看來，一項憲法制度的確立，與重要政治人物的態度密不可分。這是中國的實際。

　　在1982憲法起草中發揮關鍵作用的重要政治人物主要有胡喬木(時任憲法修改委員會秘書長)、彭真(時任憲法修改委員會副主任委員)、鄧小平等人。劉松山感興趣的是，他們對待憲法監督制度是何種態度。

　　胡喬木以十分開放的姿態對待憲法內容的討論，但劉松山說，就他所閱的材料，尚沒有發現胡喬木對憲法委員會發表哪怕片言隻語的觀點。

　　關於鄧小平的態度，全國人大常委會原副秘書長劉政在《人民代表大會制度的歷史足跡》一書中做了記載。講到1981年4月秘書處討論憲法委員 會的幾種意見時，劉政是這樣寫的，「後來把設立憲法委員會的方案報上去了。鄧小平等同志不贊成，認為有了這個機構就很難辦。就擱置了。所以，1982年提 出的憲法修改草案，沒有關於設立憲法委員會的規定。」

　　劉松山分析說，作為憲法修改的直接主持者，彭真對加強憲法監督無疑是十分重視的，對於建立一種什麼樣的制度來監督憲法的實施是他一直在思考的問題。

　　但是不是要設立憲法委員會這個機構呢?對此，彭真也有深切的疑慮。他說，「毛主席、周總理都不在了，小平同志還兼著常委，不能來，華國鋒也不能來，由誰來組成就成問題，不好辦，我們與國外的情況不同。」

　　到了1981年11月以後，在憲法修改草案的討論稿中，憲法委員會的設計被取消。

　　但無法迴避的是憲法監督與憲法如何有效實施的問題。到1982年4月26日，五屆全國人大常委會第二十三次會議通過《憲法修改草案》，並交付全民討論中，這個問題又一次被提出來。

　　許崇德回憶，「許多群眾認為『立法容易執法難』。因此他們明確建議規定保障憲法實施的具體條文」。

　　例如，浙江戴揮建議，憲法修改草案第26條應加上一款：「國家設專門機構監督憲法實施。」上海市政協常委陳宗烈建議「設立國事法院」。西南政法學院劉克希等建議「設立憲法法院，監督憲法的實施」。

　　衛生部也建議，應該建立一個有權威的監督機構，負責督促檢查憲法的實施，防止「文化大革命」期間那種實際上把憲法丟在一邊的現象再次發生。

　　在劉松山的印象中，即使同意《憲法修改草案》第65條有關全國人大常委會監督憲法實施的，一些地方也認為這個規定過於籠統，難以落實。比如，天津市提出，只規定人大常委會「監督憲法的實施」不夠，還應在方法、程序，特別是對違憲行為的處理上做出具體規定。

　　這些意見引起了彭真高度的重視。到了1982年的時候，他曾幾次提出，對設憲法委員會或者憲法法院的意見，要作為一個重要問題考慮和提出。但他同時又強調，憲法監督主要靠十億人民，就是要設憲法委員會，也要設在全國人大和人大常委會下，全國人大要一元化，不要多元化。

　　直到1982年11月25日五屆人大五次會議《憲法修改草案》提交審議，憲法能否得到很好實施的憂慮仍然在很大範圍存在。

　　11月30日上午，代表們再次討論憲法監督問題，廣東的伍覺天、杜長天，黑龍江的方大中、叢琛、韓行生、倪偉等代表建議增設監督憲法實施委員會。

　　彭真對代表審議中提出的這些意見十分重視。劉政在《人民代表大會制度的歷史足跡》中披露，在彭真的安排下，秘書處副秘書長鬍繩專門到五屆全國人大五次會議主席團第二次會議上，彙報和解釋憲法修改草案的情況。彭真與胡繩一起參加了會議，並在胡繩的彙報中不時插話。

　　胡繩說，「設立一個專門機構，如果參照國外的經驗，是有這樣搞的。有的國家設立了憲法法庭或者憲法委員會(彭真插話：外國只是一部分國家 有)。對，只是有些國家有，蘇聯就沒有。」「資本主義國家的經驗也可以參考，但它們的這些機構的任務是什麼呢?如法國憲法委員會的任務就是監督總統選舉是 不是合法，監督各種法律是不是符合憲法。」

　　胡繩還說：「現在我們國家要保證憲法的實施，設立一個什麼樣的最高權力機構合適呢?實際上還只能是人大常委(會)。在我們國家不可能在人大常委(會)以上再有一個什麼更高的權力機關。」

　　胡繩彙報完，彭真就兩個問題做了補充說明，其中之一就是憲法監督問題。他說：「是不是搞一個有權威的機構來監督憲法的實施?外國有的是憲法 委員會，有的有大法官，像美國、巴基斯坦就是大法官。我們是不是也採用這樣的形式?這個問題，在起草過程中反覆考慮過。大家所想的，實際就是『文化大革 命』把『五四憲法』扔到一邊去了。實際上，在當時無論你搞一個什麼樣的組織，能不能解決這個問題呢?不見得。」

　　隨後，彭真再次強調由全國人大和它的常委會監督憲法實施的必要性，「恐怕很難設想再搞一個比人大常委會權力更高、威望更高的組織來管這件事。」  繞不過的憲法監督

　　憲法生效後面臨的突出問題就是實施和監督不到位。到了1984年、1985年的時候，這個問題日益凸顯。地方人大常委會和全國人大常委會的組成人員普遍提出，全國人大常委會對憲法和法律實施的監督工作做得不夠，要求加強這項工作。

　　1983年2月27日，中共中央印發了彭真《在中央政法委員會擴大會議上的講話要點》的通知。「通知」針對實踐中出現的違憲問題表示，「應 當指出，工作中的違憲問題，政法部門有，其他一些部門也有，相當一部分黨委也經常發生，諸如未經法定任免手續就正式宣布幹部調動，以及對司法工作的干預 等，已經造成了不好的影響。」

　　類似違憲問題在地方也時有發生。當時的一個典型案例是，某自治區黨委提出的外貿廳人選，在自治區人大常委會會議上未獲通過，但自治區黨委違背憲法規定，堅持對外公布並讓該人選上任。

　　這一事件在當時引起很大反響，彭真親自召集全國人大常委會的黨內副委員長和秘書長討論研究，認為自治區黨委的這一行為，是違背憲法的，不能 允許的，並將這一事件專門向中共中央書記處寫了報告。隨後，中央有關負責人專門與該自治區黨委書記談話，批評和糾正了這一違憲做法。

　　彭真還支持全國人大常委會辦公廳編印《工作通訊》公開登載批評地方的各種危險行為。1985年的《工作通訊》第12期刊登了題為「中共常熟市委檢查糾正不依法定程序變動正副鄉長的錯誤」的例子。

　　儘管如此，憲法監督仍然沒有具體的程序。

　　許崇德回憶，1983年，即憲法通過剛一年後，王叔文等30名全國人大代表曾聯名向六屆全國人大會議提案，建議最高國家權力機關設立憲法委員會。到1982年憲法實施十年後的1992年，王叔文還撰寫紀念文章，呼籲在全國人大下面設立憲法委員會。

　　到了1986年9月6日，彭真在各省、自治區、直轄市人大常委會負責人工作會議上，還說了接受批評的話：「這個工作我們過去做得不夠，有些同志批評說，人大定了那麼多法，執行沒執行沒有好好管，這個批評我們接受。」

　　這次會議的重要背景是，1985年9月初，時任中共中央總書記胡耀邦和時任中央政治局委員、中央書記處書記胡啟立先後批示，要由中央發一個 加強人大工作的文件。劉政刊載在《中國人大》雜誌上的回憶文章說，根據這個要求，全國人大常委會辦公廳在1986年兩次組織起草文件，但大家對稿子不滿 意，未搞出來。

　　中央文獻出版社出版的彭真著作《論新時期的社會主義民主與法制建設》一書顯示，彭真在9月6日的會議上點破了其中的原因。彭真說，「我們不 但要全面進行經濟體制改革，還要進行政治體制改革。政治體制改革牽涉的就多了，牽涉到黨如何領導，牽涉到中央和地方的關係，牽涉到人大和政府。」「黨的領 導體制包括在政治體制裡面，而生產力發展了，生產關係要適應生產力的發展，上層建築也要改革，黨的領導當然也要改善。這個問題不解決，要全面討論人大的問 題，條件還不成熟。」

　　1988年的時候，彭真最終闡述了條件為何不成熟。當年，受彭真委託，陳丕顯副委員長在七屆全國人大一次會議上作六屆全國人大常委會五年來 的工作報告。根據彭真的意見，這個報告提出，「要從政治體制改革和建設社會主義民主政治的高度，進一步提高對人大監督工作的認識。」

　　這個論述被認為是國家最高權力機關首次以正式文件的形式揭示憲法監督與政治體制改革的關係。劉松山認為，彭真所論述的，正是憲法能得到有效監督的前提條件。  相對應的是，法學界對於違憲審查制度的探討從未終止。司法審查、設立憲法法院、以及全國人大常委會在現有憲法制度框架下如何加強違憲審查等都被提出來。

　　2003年4月，湖北青年孫志剛被非法收容毆打致死的事件被媒體曝光轟動全國。

　　當年5月14日，北京大學許志永等三名法學博士聯名上書全國人大常委會，要求對《收容遣送辦法》進行違憲審查，廢除收容遣送制度。

　　孫志剛事件發生後，全國人大常委會有意加強此項工作。2004年，在全國人大常委會法工委，一個冠名為「法規審查備案室」的專門機構被設立，一時被寄予了很大期望。

　　2005年，全國人大常委會修改了《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》，並於同年還制定了《司法解釋備案審查工作程序》，進一步完善了審查制度的運作機制。

　　劉松山告訴《中國新聞周刊》，實際上早在憲法審議之時，在1982年12月3日的全國人大主席團會議上，彭真在強調由全國人大及其常委會 「行使監督憲法實施的權力比較適宜」的同時，還說了一句耐人尋味的話：「當然，隨著情況的發展，是不是還可以搞一些具體的規定，那要等將來再說。」

　　(《中國新聞周刊》2012年第09期　作者：申欣旺 原標題：繞不過去的憲法監督)

激活違憲審查

1·紀念「82憲法」30年：高層直面憲法實施核心命題

2012年12月4日，習近平在紀念「82憲法」30周年講話中，特別提到「要使人民賦予我們的權力為人民謀利益」，分析認為，「權為民所賦」，是憲法理念一個重大的變化。該宣示也直接觸及到憲法實施的核心命題。  2012年12月4日，習近平在紀念「82憲法」30周年講話中，特別提到「要使人民賦予我們的權力為人民謀利益」，分析認為，「權為民所賦」，是憲法理念一個重大的變化。該宣示也直接觸及到憲法實施的「核心命題」。

　　依憲治國非首次提出

　　在中國人民大學法學院院長、教授韓大元看來，從2002年胡錦濤擔任中共中央總書記之後，執政黨通過憲法來治理國家，以及在依法治國中強調憲法的重要性開始通過理論進行概括，並體系化。「表現就是2002年紀念現行憲法頒布20年的時候，明確提出依法治國首先要實施憲法。在2004年全國人民代表大會成立50周年的時候，進一步概括為我們現在引用的『依法治國，首先是依憲治國;依法執政，首先是依憲執政』這16個字。」

　　而在焦洪昌看來，胡錦濤在紀念現行憲法20周年的講話，是第一次由中共總書記發表憲法紀念講話，顯示出執政黨對憲法更加重視。「印象最深的是胡錦濤這個時期非常強調怎麼監督憲法的實施。」焦洪昌表示，胡錦濤特彆強調人大常委會要解釋憲法，人大要監督憲法實施，建立起憲法監督的制度。

　　「胡錦濤同志於2002年12月4日，在紀念現行憲法20周年之際發表了講話，特彆強調幾點：一是憲法發展是無止境的，要隨著時代的變化而變化;二是要加強憲法監督程序建設;三是全國人大常委會要勇於承擔憲法實施的監督職責，再一個就是強調全國人大常委會要履行憲法解釋的職能。」中國社會科學院法學教授莫紀宏發現，胡錦濤在講話中提的要求很具體，同時還強調黨要在憲法和法律框架內活動。  權為民所賦：憲法實施核心命題

      　　圖說：12月4日，北京人民大會堂，中共中央總書記、中央軍委主席習近平在紀念現行憲法公布施行30周年大會上發表講話。圖/新華

   2012年12月4日，習近平在講話中，更強調執政黨要把憲法實施作為一個戰略性的考慮，把憲法實施作為依法治國的核心和出發點。

　　「習近平總書記特別提到一句話，要使人民賦予我們的權力為人民謀利益，這是個重大觀念的轉變，以前沒有提過。」焦洪昌表示，以前的表述是黨領導人民，而現在是「權為民所賦」，透露出黨的權力是人民賦予的，這是憲法理念一個重大的變化。

　　韓大元分析說，在當前新的治理模式下，要通過憲法來尋求社會共識，包括執政黨在內的國家意志和人民意志要通過憲法這樣一個平台表達出來，使它成為整個國家和社會發展的基本共識，「習近平的講話也是對執政黨治國理政理念的一個階段性的總結，對於憲法問題很多新的論述，也為憲法後30年的發展，奠定了一個良好的基礎。」

　　習近平還宣示，「憲法與國家前途、人民命運息息相關」，中新網報道稱該宣示直面憲法實施「核心命題」。

　　12月12日，《人民日報》刊登最高人民法院副院長江必新的題為《依憲執政開啟法治新時代》的文章。文章稱，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話，充分體現了黨的十八大精神，反映了人民的意願，是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的宣言書;是厲行法治、垂憲而治的動員令;是依憲治國、依憲執政的路線圖，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　習近平在講話中還明確強調，憲法是治國安邦的總章程。

　　「我們古人說的『一生二、二生三、三生萬物』，憲法就是那個能夠生萬物的『一』」。全國人大內務司法委員會副主任委員陳斯喜說，沒有憲法，國家的各項制度、規則就無法建立。 「健全權力運行制約和監督體系」

　　中共新領導層已意識到，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業就會遭受挫折。在講話中，習近平多次突出強調憲法權威。他指出，十八大報告提出的全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的目標，必須通過全面貫徹實施憲法來實現。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。

　　在外界看來，「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施」也成為習近平講話中的「核心命題」。

　　莫紀宏指出，憲法條文需要付諸實施，並把違反憲法的法律法規撤銷或宣布違憲，憲法才不至於被束之高閣。

　　在紀念「82憲法」30周年講話中，習近平也強調要把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，並提出堅持「人民主體地位」等四項要求。其中，「加快推進法治政府建設，不斷提 高司法公信力」，「要健全權力運行制約和監督體系」，「努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情」等表述引人注目。

　　分析人士指出，這四點要求既有宏觀指導，又有具體措施，有針對性，可操作性強，特別是對如何完善憲法實施監督體系，執政黨怎麼在憲法法律內活動等問題作了明確闡釋。

　　習近平在講話的最後還指出，「堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進」，「堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設」。

　　莫紀宏認為，依法治國需要依法執政的方式來體現，依法執政最重要的是依法行政。講話中強調的兩個「三位一體」表明，加快建設法治國家，要有階段性目標和長遠目標，而當前形勢下，階段性目標是政府要做法治型政府。

　　陳斯喜亦指出，進一步堅定憲法自信，推進憲法實施，就必須樹立依憲治國是依法治國根本要求、落實憲法是推進改革根本依據、依憲辦事是各國家機關行使權力根本準則等觀念。

　　韓大元建議，要進一步強化憲法監督，提供製度性保障，比如說在全國人大成立一個專門委員會性質的憲法委員會，由它來負責有關違憲的問題，肯定有利於推動中國違憲審查制度的發展，跟現有的人大制度也沒有理念上和制度上的衝突。

　　「另一個薄弱之處在於憲法教育，特別是領導機關、公權力的憲法教育非常薄弱，一些領導幹部、掌握國家權力的人，仍然不把憲法作為國家的根本法。」韓大元提出，下一步強化的重點是理念的轉變，憲法的生命在於實施，得不到實施就沒有生命，如果憲法沒有生命，國家就沒有前途，人民的命運就得不到保障。(綜合《人民日報》、中新網、中國新聞周刊：《82憲法：30年的經驗與教訓》等報道)
2·童之偉：「依憲執政」關鍵在落實違憲審查

建立專門的違憲審查機構是必要的，如果沒有專門的機構，表面上是誰都可以管，但其實是誰都不會去管，使違憲審查付之闕如。如果能夠設立違憲審查專門機構，那將是政治體制改革的一個重大突破。

 按：12月4日，在紀念「八二憲法」施行30周年大會上，新任中共中央總書記習近平強調，「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施」。而不久前的中共十八大報告也提出：「任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。」

　　1954年以後，中國共制定了四部憲法。1982年，吸取了此前30年的一系列教訓，第四部憲法即「八二憲法」得以「應運而生」。黨和國家領導人、 學者與普通公眾都對這一制憲過程投入了高度熱情，對新的憲法充滿了期待。應當說，「八二憲法」經歷了4次總計31條修正案，融入了保護私有財產和人權等舉 世接受的價值觀，順應了30年來中國經濟社會的變化。正如有論者所言，「經過修訂的憲法是部有彈性的好憲法，為未來的憲法設計預留了空間」。

　　憲法是國家的根本大法。但毋庸多言，在中國憲法權威尚未完全樹立。今天的紀念，也是希望我們的憲法能在不久的將來真正得到實施。為此，時代周報專訪了有關法律學者和專家。

　　訪談嘉賓：

　　童之偉(華東政法大學教授、博導，中國憲法學研究會副會長，上海市憲法學研究會會長)

　　時代周報：國外對憲法的定義有很多，你認為什麼是憲法?

　　童之偉：對憲法，我的定義是，「憲法是分配法權並規範其運用行為的根本法」。其中法權就是憲法確認和保護的全部「權」，是我們在法律生活中碰到的 「權利」、「自由」、「權力」、「職權」、「許可權」等正價值現象(相對於義務、職責等負價值而言)的總和。憲法把法權分為權利與權力兩部分，並對其享有主 體運用權利或權力的行為進行規範或限制，這個過程無異於將全部利益分為個人利益與國家利益兩部分，並限制得到這兩部分利益的主體支配自己所分得的那些利益 的行為。由於法律上的利益歸根結底是財產利益，所以權利和權力後面隱藏的利益，即使不直接表現為財產，至少也必須是能夠間接以貨幣為一般等價物進行計量的 價值體。因此，法權分配在終極意義上說就是物資財富分配或財產分配，同理，規範法權運用行為也就是規範財產的支配行為。

　　在一國的全部行為準則中，憲法是最高的行為準則。憲法是一國法律體系中位階最高的法律，制定普通法律必須以憲法為依據，其內容必須符合憲法，與憲法 內容抵觸的法律無效。對這一點，實行成文憲法的國家通常都由憲法本身或經由憲法慣例予以確認的，我國憲法也規定，「本憲法是國家的根本法，具有最高的法律 效力」。毫無疑問，憲法本身的權威高於根據憲法所產生的機構的權威。

　　「憲法是治國安邦的總章程」，這是中國過去對憲法最官方化、政治化的定義。從國家權力掌握者的角度看，這個說法是有道理的，但缺點是不能平衡地反映 普通公民與國家權力掌握者兩方面的看法。因為，普通公民並無「治國安邦」的機會，這樣看憲法，顯得與普通公民關係不大，即使有關係，他們也只是「治」和 「安」的被動客體。  憲法在立法和司法上仍存漏洞

　　時代周報：今年是我國現行《憲法》頒布和實施30周年，對於現行《憲法》的內容以及30年來的執行情況，你作何評價?

　　童之偉：從內容上講，現行《憲法》雖然有不完備之處，但總體來說還是不錯的，這也是我們為什麼要紀念它，而不是紀念更早的幾部《憲法》的原因。現在 關鍵是如何全面有效實施《憲法》的問題，習近平總書記在12月4日紀念現行《憲法》頒布30周年的講話中也特彆強調，要嚴格地、全面有效地實施憲法，這是 有所指的。憲法實施的關鍵是憲法中公民基本權利保障條款的實施，我們可以從立法和司法兩個角度來看。

　　從立法角度來看，我國實行的是制定法，而不是判例法，實行制定法制度的國家要保障公民的基本權利，首先必須確保每一項基本權利都有立法來保障其實 施，儘管不一定是單行立法。我國《憲法》規定的公民基本權利有很多，有的保障還是不錯的，但是有些權利現在還沒有立法上的保障。比如，關於保護公民私有財 產權的立法，在《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法》上都應該有所體現，但實際上能保障其不受公權力侵害的規定在我國整個法律體系中嚴重缺乏;又如，雖然我 們之前醞釀過《新聞法》、《出版法》，但是到現在還沒有制定出來。

　　從司法角度來看，對公民基本權利的保障效果還有待提高，比如說保障公民的人身自由，我們有《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》等，但立法並不完善， 實施情況也不理想，執法不嚴和違法不究的現象還時常發生。總的來說，30年來的憲政之路是有成就的，我們的基本權利範圍比較廣，但我們也要看到在立法和司 法上都還存在一些關鍵性的漏洞，比如涉及到人身自由的條款，沒有得到很好的實施。  違憲審查制度十分必要

　　時代周報：那麼這些問題要如何解決?在立法方面，一些違憲的法律法規未能被及時制止，比如最近大家談論較多的勞教條例，還有之前的收容遣送制度等，都明顯違背《憲法》關於人權保障的條款，我們的違憲審查制度要如何完善?

　　童之偉：這個問題提得很好，目前我們在實施《憲法》上，的確存在違憲審查制度不完善的問題。任何國家的法律體系都必須以憲法為根基，其他所有的法， 不論它的名稱是法律、行政法規還是其他，都不能與憲法的規定和精神相抵觸;一旦抵觸，就應該被認定為無效。我國公權力機構違憲的情況在不同程度上存在，這 是國家領導人都承認的事實。違憲得不到糾正的危害是多方面的，其中包括：全國人民的根本意志和執政黨的重大主張不能落實或受到扭曲，甚至為特定機構、個人 的意志、主張所取代;國家法制失去統一的基礎，各地各領域自行其是;本應統一的法律秩序乃至社會經濟秩序受到破壞等。無論如何，如果違憲得不到糾正，依法 治國，建設社會主義法治國家的目標是不可能實現的。

　　所以違憲審查制度十分必要，違憲審查制度又叫做憲法監督，雖然我國《憲法》規定全國人大和全國人大常委會有監督憲法實施的職權，我們在《立法法》、《人大常委會監督法》中關於憲法監督方面也做了一些規定，但是從實際情況來看執行得並不理想。

　　還有就是在當初頒布《憲法》或者修憲的時候，對於一些原有的違背新《憲法》的法律或行政法規沒有及時審查清理的情況比較嚴重。比如有關勞教的行政法 規，在1982年頒布《憲法》的時候就應該予以廢除，在後來把「尊重和保障人權」、「建設社會主義法治國家」寫進《憲法》的時候，就更應該予以廢止，但是 直到現在都還沒被清理，這是一件很遺憾的事情。不過我們也很高興地看到，習近平總書記在這次講話中提到，「全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起 憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為」，這是一個好的信號。 有必要建立專門的違憲審查機構

　　時代周報：有學者提出，可以在全國人大下面設專門的違憲審查機構，你覺得是否可行?你是否有一些更好的建議?

　　童之偉：我認為建立專門的違憲審查機構是必要的，如果沒有專門的機構，表面上是誰都可以管，但其實是誰都不會去管，使違憲審查付之闕如。如果能夠設立違憲審查專門機構，那將是政治體制改革的一個重大突破。不過，我認為，最好是能設立憲法法院，或者作為獨立國家機關的憲法委員會，實在不行才是在人大下 面設立專門委員會。

　　另外，應當頒布違憲審查程序方面的法律，雖然《憲法》規定全國人大常委會有這方面的職權，但是對於其職權如何行使，並沒有法律的規範，所以在這方面應當制定《程序法》。

　　時代周報：習近平總書記在講話中強調，「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施」，但誠如你剛才講到的，憲法在落實上還存在諸多不足，依憲執政的主要阻礙在哪裡?

　　童之偉：阻礙憲法某個具體條款實施的人是有的，但鮮有試圖阻礙整個憲法實施的人。所以，也許從總體上說問「障礙」來自何處更恰當。障礙也好，阻礙也 罷，我國依憲執政，首先要理解這個概念。實際上它沒有什麼神秘的，習總書記講的全面有效地實施憲法，就是依憲執政，這是很正當的事情。

　　實行憲政要求我國有完備的憲政立法。我國法律體系中還缺乏執政黨依法治國、依憲治國所需之憲法規範、法律規範，具體地說，還缺乏新聞法、出版法、結社法、政黨法、憲法監督程序法等必要法律。

　　第二，還要修改、完善現有法律，適當調整法權分配，尤其要調整國家權力在國家機構中的橫向分配，例如限制、制約公安部門權力，提升審判機關地位，保障法院依法獨立行使審判權等。這方面的工作，還包括對違反憲法的法律、行政法規的廢止。

　　第三，從紙面上看，我國雖然有憲法監督制度，即有違憲審查制度，有憲法、立法法、監督法等相關法律，但實際上沒有形成行之有效的憲法監督體制。造成這種情況的原因很多，而最主要的原因在於，我們缺乏承擔憲法監督職責的專門國家機構。要有效監督憲法實施、展開違憲審查，沒有專門的國家機關或機構肯定是不行的。

　　此外，要依憲執政，就不能像鄧小平批評的那樣搞以黨治國，而是要把執政黨的職能與國家職能分開。  　時代周報：習近平總書記還強調，「依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政」，執政黨依憲執政的關鍵是什麼?現在在各領域還存在不同程度的黨政不分的現象，如何讓「黨在憲法和法律規定的範圍內活動」更好地落實?

　　童之偉：動態地看，在中國社會主義初級階段，憲政的核心內容是中國共產黨依法執政，其中首先是依憲執政。依法執政、依憲執政的前提是明確執政主體的權力範圍，執政主體的行為必須控制在限定權力範圍內。執政黨依法執政既是一切國家機關、武裝力量、社會團體和企業事業組織遵守憲法、法律和依法辦事的前提和基礎，也是社會主義與憲政能夠聯繫起來的唯一橋樑。「依法執政」對執政黨自身的要求比「黨必須在憲法和法律的範圍活動」對黨的要求要高得多。「在憲法和法律的範圍活動」只是較簡單地涉及遵守憲法、法律或不違反憲法、法律的問題，而依憲執政、依法執政要求執政黨的每一個執政行為有憲法和法律根據。

　　目前，我國的法律體系雖然已經基本形成，但幾乎還沒有能夠作為執政黨具體執政行為之依據的憲法條款和相關法律。現行憲法只是原則性地肯定黨的領導， 至於黨要如何執政，政治領導要怎麼領導，組織領導怎麼領導，《憲法》和法律都沒有相關的程序規定。在我國特定情況下，需要制定諸如《政黨法》或《執政黨與 國家機關關係法》之類的法律，還可以輔以某些符合民主、法治和公開原則的慣例。

　　其次，要解決執政黨領導層法律人才缺乏的問題。現在黨的不少領導幹部，尤其是高層領導幹部，缺乏依法執政所必不可少的法律訓練，對於一部分幹部來 說，強調嚴格依法辦事，他們就辦不成事情;要辦成事情，他們就只好違法操作。這種狀況如果不能得到有效改善，依法執政的目標將難以實現。執政黨現有的人才管理機制不利於吸納傑出法律人才進入黨政高層。

　　最後，依法執政還要求改革現行政治資源的分配方式，從本源意義上發展一定程度的黨內民主和國家制度層面的民主。執政黨需要向社會釋放一些政治資源，由競爭機制來實現對這些資源的分配。依法執政的基本要求是一切執政行為依法公開進行，在依法執政的條件下，現在原本就很突出的政治資源絕對壟斷和完全按計 劃分配帶來的問題都將會被凸顯出來並被放大。所以，要落實依法執政，政治資源的分配方式不能不參照現行經濟生活通行的原則進行改革。這涉及各級黨的代表大會代表、各級人大代表的競爭性選舉。

　　(來源：《時代周報》211期 記者 徐偉 實習生 李逸曼 原標題：童之偉：「依憲執政」就要全面落實憲法)

結語沒有救濟就沒有權利。憲法監督也好，違憲審查也好，最為重要的是能否真正激活、真正落實。這或許才是對1982年憲法最好的紀念。

推薦閱讀：