中央政府對香港行使的權力源於憲法

網友評論(1)2014.06.12 第157期 總第157期 作者：姚國建國務院新聞辦公室10日發表了《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，全面闡述回歸以來「一國兩制」在香港特區的實踐成就。白皮書的第五部分「全面準確理解和貫徹『一國兩制』方針政策」無疑是整個文件中的重中之重，也是解決香港當前和將來可能面對的重大法律問題的基礎。在本部分，白皮書指出，憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度，憲法和基本法共同構成了香港特區憲制的基礎。強調憲法和基本法共同構成香港特區憲制的基礎是一個重要的觀點，它指出了香港高度自治權的法理依據。過去一段時間內，香港社會存在一些對特區法治基礎的模糊甚至錯誤的認識，如認為基本法是香港的憲法、香港人民有權進行公投決定香港特區政制發展路徑、香港是「次主權實體」、中央除國防和外交外不對香港行使其他權力、全國人大常委會釋法是干涉香港司法獨立等，均與對香港法治基礎的認識有關，即認為基本法排除了憲法在香港的效力、憲法因而不再在香港特區實施。針對這些模糊甚至錯誤的認識，白皮書明確指出，憲法和基本法共同構成了香港特區的憲制基礎，這有助於廓清香港法治的正當性依據，明確憲法在香港特區的法律地位。更需要進一步指出的是，強調憲法和基本法共同構成香港特區憲制基礎並非意味著在特區憲法與基本法的地位平行、作用等量。恰恰相反，憲法是國家的根本法，在全國範圍包括香港特區有效；基本法是全國人大根據憲法制定的法律，是位居憲法之下的全國性法律。憲法是基本法的制定依據、基本法不得排斥憲法在特區的適用，這是理解香港法治問題的基礎。那麼，為什麼憲法是基本法的制定依據？最本質的原因在於憲法是國家主權的象徵，國家恢復對香港行使主權後，作為授權法的香港基本法其正當性依據只能從憲法中獲取。主權是在近代西方民族國家形成的過程中誕生的概念，出現於16世紀後半葉。最早論述主權的法國思想博丹在《國家六書》(Les Six Livres de la République)中指出，主權是共同體所有的絕對且永久的權力。作為近現代國家根本法的憲法無疑是承載和體現主權的最好法律。憲法代表國家主權，主權只能由全國人民行使，而憲法恰是全國人民政治決斷的產物，所以其有權決定整個國家治理的基本秩序，包括採取何種類型的地方制度。主權問題是解決香港問題的核心。香港的主權從來屬於中國。1984年12月29日中英兩國政府簽署的《關於香港問題的聯合聲明》確認我國政府於1997年7月1日「恢復對香港行使主權」。「恢復對香港行使主權」是一句匠心獨運而又寓意深刻的表述，其寓意在於：自古以來，中國對香港就擁有主權，只是礙於一些原因，在一段時間內沒能行使主權，也就是此時期內，香港的主權和體現主權的治權暫時分離了，但自1997年1月1日開始，中國將恢復對香港行使主權，實現了主權和治權的統一。1982年9月24日，鄧小平在北京會見英國首相撒切爾夫人時明確指出：「我們對香港問題的基本立場是明確的，這裡主要有三個問題。一個是主權問題……關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地。坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題。」（《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第12頁）。1997年中國政府恢復對香港行使主權，也就意味著體現國家主權的憲法開始在香港實施。雖然憲法在香港實施，但1982年全國人大修改憲法時，「一國兩制」的思想提出不久，其系統性還不充足、內容還未定型，所以無法在憲法中對香港澳門未來的治理方式作出詳細規定，而只是在第31條規定國家在必要時得設立特別行政區，並授權全國人大制定法律規定在特區實行的制度，而香港基本法是全國人大在1990年根據憲法而制定的。所以，憲法是全國人民政治決斷的產物，而香港基本法不是香港居民政治決斷的產物，而是全國人大制定的，其地位不可與憲法齊觀。按照2012年國務院新聞辦發布的《中國特色社會主義法律體系白皮書》，從社會主義法律體系的構成來看，基本法隸屬於我國的憲法相關法，而憲法是凌駕於包括憲法相關法在內的七大部門法之上的國家根本法。強調憲法是基本法的制定依據意味著基本法無法排斥憲法在特區的效力。雖然基本法第11條規定，在特區實行的一切制度均以基本法為依據，但這並不表明基本法成為特區的最高法。從法理的角度而言，否認憲法在特區的效力，將使基本法喪失合法性依據。因為前文已經指出，香港並不享有主權，其居民不享有通過制定憲法決定自己政治治理結構的政治決斷權，所以基本法的合法性來源於憲法，其效力在憲法之下。下位法不能決定上位法的效力，也不能排斥其適用乃是法理學上的基本規則。如果憲法不在特區實施將使基本法變成無本之木和無源之水，基本法在香港的憲制性地位也將不復存在，此所謂皮之不存、毛將焉附。強調憲法是基本法的制定依據還意味著特區權力是來源於中央的授權。特區的高度自治權是基本法規定的，而基本法是全國人大根據憲法制定的。所以在邏輯上特區的高度自治權並非來源於英國人撤走時的遺留，而是英國人在撤走時將治理香港的權力作為主權的重要內容歸還於我國的中央政府，中央政府再根據憲法制定基本法授予特區行使高度自治權。從這個意義上說，基本法是一部中央向特區的授權法，而不是香港居民向特區政府的授權法。從授權法的角度而言，被授權者只能在授權的範圍內進行活動，不能超越授權的範圍；而授權者可以根據形勢的變化調整授權的內容。所以，基本法並非是聯邦制國家憲法那樣的分權法，在基本法理論中也不存在如聯邦制國家那樣分而未盡的「剩餘權力」。強調憲法是基本法的制定依據還意味著中央政府對香港行使的權力不僅來源於基本法，也來源於憲法。憲法對中央政府權力的規定只要不違反「一國兩制」的原則，均可以對特區政府行使。不能抽象對將憲法規定的中央政府各項權力與基本法規定的中央對特區行使的各項權力割裂開來。事實上，基本法當中的有關中央對特區行使的諸多權力恰恰來源於憲法的規定。如全國人大修改基本法、全國人大常委會解釋基本法、決定緊急狀態都可以在憲法中找到對應的一般性規定，只不過基本法將其具體化了而已。這也是白皮書提出的中央擁有對對香港「全面管治權」的法律依據所在。（作者系中國政法大學教授、法學博士）
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