【案例】會議紀要的公開問題

   政府信息公開是社會進步的共生環境，是現代民主政治的重要標誌，也是各級政府重點推進的政務公開工作的有效載體。

譬如為切實推進政府信息公開工作，提高政府工作透明度，在杭州市人民政府辦公廳於2015年8月11日印發的杭州市政府信息公開工作要點的通知中重點要求：緊緊圍繞市委、市政府中心工作及公眾關切，堅持以公開為常態、不公開為例外的原則，大力推進重點領域信息公開，著力加強信息發布、解讀和回應工作，積極強化制度機制和平台建設，不斷增強政府信息公開的質量和實效，進一步提高政府公信力，保障公眾的知情權、參與權和監督權，使政府信息公開工作更好地服務於經濟社會發展，促進法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府建設。

隨著政府信息公開工作的開展，公民在申請信息公開的時候，對於是否屬於應當公開的政府信息還有一定的認識誤區。今天就先來談談較為常見的一類申請：「會議紀要」的依申請公開。

【案例一】唐某某與上海市某區人民政府政府信息公開案件

【案情簡介】原告因個人需要，於2014年1月10日向被告申請政府信息公開，申請內容為：「區政府專題會議紀要2003－191」（「《會議紀要》」）。被告於2014年1月21日依原告申請作出2014（告）－13號《告知書》，答覆如下：經審查，依據《政府信息公開條例》第二條的規定，您要求獲取的信息不屬於《政府信息公開條例》第二條所指應公開的政府信息。

原告認為：其兩次向被告申請公開《會議紀要》。被告第一次答覆原告，該信息系國家秘密，不予公開。《會議紀要》是被告履行職責過程中，以一定形式記錄保存的政府信息，被告認定《會議紀要》系內部信息的理由不成立。原告此次申請時，該信息已經解密，應當予以公開。故不服被告答覆訴訟至法院。

【裁判要旨】本案爭議焦點在與該《會議紀要》是否屬於政府信息，解密後是否就應當公開。《政府信息公開條例》第二條規定，政府信息是指行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。本案中，原告向被告申請獲取內容為「會議紀要」的政府信息。行政機關在日常工作中製作或者獲取的內部管理信息，一般不屬於《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息。被告確認原告申請公開的信息屬於內部管理信息，不屬於《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息，並無不當。訴訟中，原告雖提出《會議紀要》現已解密，但該信息已解密仍不足以證明該信息符合公開的條件，故駁回原告訴訟請求。

【新法治說】正如本案例中，一般情況下政府內部的「會議紀要」屬行政機關內部指導行為或者管理信息，不直接對外發生效力，也沒有影響行政相對人的權利義務，不具有行政強制力。會議紀要，本來就是記載和傳達會議情況和議定事項的載體，它只在行政機關內部運轉，對下級行政機關處理具體事務提供指導和依據，沒有某一特定行政機關的具體操作，會議紀要便是單純的檔案資料。

不過在實務操作中，也會存在著將會議紀要與某一具體行政行為視作一種連續行為或共同行為而一併提出行政訴訟、行政複議申請的做法，所以也不可斷然會議紀要絕對不屬於可公開的政府信息。

【案例二】張某某訴重慶市某區人民政府信息公開案件

【案情簡介】原告張某某因拆遷安置問題，於2015年2月4日向被告遞交《政府信息公開申請書》（簡稱《申請書》）。2015年2月27日，重慶市某區人民政府信息公開辦公室對此作出《關於信息公開有關問題的答覆》（「《答覆》」），答覆主要如下：你申請公開《關於洛磧鎮移民安置遺留問題的會議紀要》（2011-131）（「《會議紀要》」）。經查，該會議紀要第八條內容與你有關，根據《條例》的有關規定，現將該會議紀要與你有關的內容依法向你公開，內容詳見附件」。附件為《會議紀要》第八條」關於房屋遺產繼承人要求劃地安置問題。鑒於該部分人員既沒有納入個案調查登記、戶口又沒有在房屋產權範圍內，不屬於安置對象（或已作安置），不予安置」。原告認為：作為一個《會議紀要》應當完整，從該會議紀要名稱來看，其內容不涉及國家秘密、商業秘密及個人隱私，屬於應當主動公開的政府信息；且其內容與自身利益息息相關。而被告對原告作出了《答覆》中只向原告公開了《會議紀要》的部分內容，其餘內容拒絕公開。故起訴至法院，要求撤銷該答覆。

【裁判要旨】本案爭議焦點1：該《會議紀要》是否屬於政府信息。法院審查後認為本案涉訴《會議紀要》是為解決該區域內相關移民要求劃地建房安置問題而形成，並非法定的行政機關主動公開的政府信息；且內容源自具體人員的具體要求。屬於《條例》第十三條規定，除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。所規定申請公開範圍。

爭議焦點2：本案被告僅僅公開第八條是否適當。原告以房屋遺產繼承人身份要求某鎮政府劃地安置。某鎮政府按照《會議紀要》第八條」關於房屋遺產繼承人要求劃地安置問題」規定之精神，答覆原告對其劃地建房的訴求，不予解決。故原告僅與《會議紀要》第八條內容相關，與《會議紀要》其餘內容並無關聯。所以法院根據《條例》第二十二條規定，申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容；《國務院辦公廳關於施行﹤中華人民共和國政府信息公開條例﹥若干問題的意見》第五條（十四）規定，行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。故法院判決駁回原告訴訟請求。

【新法治說】如果會議紀要內容作為行政管理依據，直接對相對人的權利義務產生實際影響的，應屬於條例所調整的政府信息範圍。那麼，當遇到類似情況時，我們應該怎麼判斷會議紀要是否應當公開？

一般情況下會議紀要大多數以內部管理信息出現，那就勢必要釐清政府信息與政府內部信息的區別。根據《條例》第二條規定：「本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息「，對於政府信息的定義，其包含了兩層意思：其一，政府信息是指行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的信息，強調的是履職過程中。其二，行政機關在履行職責的過程中必然產生大量信息，但這些信息未必都需要以一定的形式記錄和保存。只有被保存、記錄下來的信息才屬於政府信息。那麼就可以說，行政機關內部管理行為與行政機關履行法定職責行為是否存在一致或者交叉，如果是一致的，內部管理信息應該屬於應公開的政府信息；如果存在交叉，那麼交叉部分的內部管理信息應該屬於應公開的政府信息；如果既不一致也不交叉的內部管理信息，一般不屬於應公開的政府信息。實踐中，多數內部管理信息屬於最後一種情況，這類信息只對行政機關內部的工作人員產生影響，與公共利益無關，比如行政機關內部獎懲、關於午餐時間的規定等，因此不予公開。當然，一旦內部管理信息與公共利益有關，對行政相對人的合法權益產生實際影響的，就應當公開。

法律規範

《國務院辦公廳關於做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）

行政機關向申請人提供的政府信息，應當是正式、準確、完整的，申請人可以在生產、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用。因此，行政機關在日常工作中製作或者獲取的內部管理信息以及處於討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬於《條例》所指應公開的政府信息。

《浙江省政府信息公開暫行辦法》第二十條第（三）項：

屬於行政機關之間和行政機關內部行文的請示、報告、批複、會議紀要、抄告單等文件和資料，不作為行政管理依據的，可以不予公開，但應當告知申請人並說明理由；作為行政管理依據的，應當予以公開，並按照本條第（一）項規定答覆處理。

責任編輯：賀玉潔  

 文章來源：新法治，2016年6月15日