公路管理機構如何應對公路路障管理

06-01

　　一提到公路管理尤其是路政管理，人們就很自然想到路障管理。然而筆者將通過本文為公路路障管理與路政管理之間划上不等號。

　　一、公路路障管理現狀路障，故名思意是指公路、城市道路和其它公眾通行場所上影響車輛，行人通行的各種障礙物。本文僅對公路路障的管理進行討論。

　　筆者在縣級公路段工作，深知公路部門要耗費大量人力、物力、財力進行巡查和清障。在公路部門內部，路障由養護部門和路政執法部門分別負責：公路上由過往車輛、行人或沿線居民廢棄，遺失的各種路障（通常為堆積物）由養護部門負責清除；公路上堆放的建築材料等有物主的或者養護部門清除時受到阻撓的，由路政執法部門用行政手段責令設置路障的當事人自行清除路障（或按照法定處罰程序處以罰款），拒不自行清除路障的，通常情況下由路政執法部門「依法強制清除」。

　　之所以公路部門積極清理路障，究其原因有1、《公路法》第35條規定：「公路管理機構應當按照國務院交通主管部門規定的技術規範和操作規程對公路進行養護，保證公路經常處於良好的技術狀態。」對公路進行養護是公路管理機構的法定職責。各級公路養護檢查評比都把公路上是否存在堆積物納入了考核範疇。交通部《2005年全國公路檢查管理規範化評分標準》第6項14小項檢查內容是「公路部門管轄的穿越城鎮路段新建違章建築，亂堆亂放情況」，評分標準為發現一處扣1分，總分5分扣完為止。

　　2、《公路法》第44條：「任何單位和個人不得擅自佔用、挖掘公路……」，《公路法》第46條「任何單位和個人不得在公路以及公路用地範圍內擺攤設點，堆放物品，傾倒垃圾，設置障礙……影響暢通的活動。」對公路路障進行管理，是《公路法》等公路管理法規授權的行政管理職責。

　　從上述2點似乎可以得出結論：公路管理機構是當仁不讓的管理（清理）各類路障的專門管理機構。

　　在這種認識的影響下，公路上一旦出現因路障引起的交通事故，公路管理機構就會坐到被告席，全國各地近幾年有大量類似的案例。

　　案例1：1997年，某公司駕駛員繳納通行費後駕駛車輛駛入南京機場高速公路，途中因避讓前方路面上一捆塑料編織撞上護欄，造成一死一傷，車輛嚴重損壞。隨後南京機場高速公路管理處被告上法庭。雖然在事發當日被告巡查7次，已盡到安全維護的義務。但這起引起社會各界普遍關注的全國高速公路第一案於99年9月由南京市中級人民法院作出二審判決，法院判令南京機場高速公路管理處對原告使用高速公路發生車禍所受損失承擔民事賠償責任，賠償原告14萬餘元。

　　案例2：2004年5月25日晚8時，原告李某丈夫越某駕駛兩輪摩托沿某國道行駛，撞在路面上的一堆建築垃圾上致傷，經搶救無效於同年6月2日死亡。垃圾傾倒者已無法查找，原告按《公路法》的有關規定以該市公路局為被告提起行政訴訟，要求判令該市公路局賠償損失：公路局答辯稱公路清障應該是該市公安局交警隊的職責。其不應承擔賠償責任。一審法院認為，依照《公路法》的有關規定，公路局作為公路管理機構，負有對公路進行養護並保證公路經常處於良好技術狀態的職責，公路部門未全面及時履行其法定職責，應當承擔賠償責任。但趙某在駕駛摩托車時，未盡到注意安全的義務，亦應自行承擔部門責任。一審判決公路局賠償原告各項損失38500元，一審判決後雙方均未上訴，山東法院將此案作為典型案例編入山東法院網審判在線專欄。

　　二、管理中的「難堪」

　　案例1和案例2都是因為公路部門未及時清理路障誘發交通事故被告上法庭，且法庭判決公路部門賠償損失。既然如此，那麼公路部門只有全面，及時的清理路障，保障公路暢通才會避免類似案件發生了。但是下面的案例卻推翻該結論。

　　案例3：2004年安徽省巢湖市公路局在一次執法活動中，將轄區內一條省道公路路肩上堆放達三年的一塊巨大的太湖石（假山石）用裝截機強行推出路肩外，該太湖石被當場推倒造成局部損壞。太湖石主人以公路局行政行為違法提起訴訟，法庭辯論焦點是公路路政執法部門是否具備在公路上強制清障的權力。

　　被告公路局提供在公路清障的法律依據有：1、《公路法》第46條、77條；2、87年《中華人民共和國公路管理條例》第23條、39條；3、88年《中華人民共和國公路管理條例實施細則》第36條；4、《安徽省路政條例》第7條、34條；5、83年國務院《關於加強公路路政管理保障公路安全暢通的通知》1、2、9條。

　　該案件其實很簡單，對上述法律規定稍作分析就可以知道該公路局面臨的判決。對於路障「由交通主管部門責令停止違法行為，並可處5000元以下罰款」（《公路法》77條）。「責令」只是一種行政命令，而行政強制措施必須有明確的法律依據。

　　該案中法院判決市公路局提交的法律、法規依據中沒有賦予市公路局強制清障的強制執行權利，市公路局強制清障屬超越取權，依法確認強制清障行為違法。

　　由於上級檢查要求嚴格；由於部分領導喜歡運動性執法，開展某某集中整頓，筆者也曾經多次參加「強制清障」，但是也許是管理相對人的法制意識淡薄；也許是被「強制清理」的路障本身經濟價值不高；也許是設置路障者自覺理虧，起訴路政執法部門「不具備強制清障權」的案例並不多見。

　　但是一旦起訴，路政執法部門必輸無疑。

　　不清理路障引發交通事故後公路部門要當被告要賠錢，清理路障法院卻判決「公路部門強制清障屬超越職權，該行為違法」，似乎公路部門在路障的管理中陷入兩難的位置。

　　三、現行公路交通管理現狀1、道路交通管理體制的變革、發展與現狀現在讓我們回過頭來看案例2中公路局的辯護觀點：「公路清障是公安局交警隊的職責」，該觀點是不是無中生有？不是為什麼法院卻沒有採信而仍然判決公路局未履責要承擔賠償責任呢？接下來有必要對交通管理體制的發展和現狀作一個了解了。

　　1986年以前，道路交通管理工作分別由交通部門負責公路上的交通管理，公安部門負責大中城市的交通管理；農機部門負責農業機械的交通管理工作。1986年，國務院國發[1986]94號文《國務院關於改革道路交通管理體制的通知》對全國道路交通管理體制進行了改革，該通知第二點規定：「公安機關對全國城鄉交通道路交通依法管理，包括交通安全宣傳教育，交通指揮，維護交通秩序，處理交通事故和車輛檢驗，駕駛員考核與發牌發證，路障管理以及交通標誌，標線與安全設施的設置與管理等」。第三點規定：「任何單位和個人未經公安機關批准，不準佔用道路擺攤設點，停放車輛，堆物作業，違章建築和搞集市貿易等，公路養護和市政管理部門為維修道路需佔用，挖掘公路的（日常維修、養護作業除外），須與公安機關協商後再行施工，並共同採取維持交通的措施，公安機關要儘力支持，積極協助，維護施工作業順利進行。其他單位和個人，臨時佔用道路需經公安機關批准，挖掘道路和超限運輸需經公路養護或市政管理部門審核同意後，由公安機關辦理手續。」原《中華人民共和國道路交通管理條例》第66條，67條也作了相應規定，原《中華人民共和國治安管理處罰條例》第20條則規定，在鐵路、公路，水域航道堤壩上，挖掘坑穴，放置障礙物，損毀、移動指示標誌；可能影響交通運輸安全，尚不夠刑事處罰的，處15日以下拘留200元以下罰款或警告。其中，1993年12月，國務院《關於研究道路交通管理分工和地方交通公安機構幹警評授警銜問題的會議紀要》（國閱[1993]204號）明確：「公安部門將公路標誌、標線的設置和管理連同有原劃撥的專項經費一併移交給交通部門」。2004年8月28日，全國人大常委會第八次會議表決通過《公路法》修正案，將第五十條修改為：「超過公路、公路橋樑、公路隧道或者汽車渡船的限載、限高、限寬、限長標準的車輛，不得在有限定標準的公路、公路橋樑上或者公路隧道內行駛，不得使用汽車渡船。超過公路或者公路橋樑限載標準確需行駛的，必須經縣級以上地方人民政府交通主管部門批准，並按要求採取有效的防護措施；影響交通安全的，還應當經同級公安機關批准；運載不可解體的超限物品的，應當按照指定的時間、路線、時速行駛，並懸掛明顯標誌。

　　　　運輸單位不能按照前款規定採取防護措施的，由交通主管部門幫助其採取防護措施，所需費用由運輸單位承擔」。涮去原條款中「影響交通安全的，還應經同級公安機關批准」的規定。

　　由此可見，除了公路標誌標線和公路超限運輸管理權變更以外，國發[1986]94號文其他規定仍然有效。

　　2、公路部門管理路障的法律依據在現行有效的法律中，適用於路障管理的法律依據有：《公路法》第43條「各級地方人民政府應當採取措施，加強對公路的保護。縣級以上地方人民政府交通主管部門應當認真履行職責，依法做好公路保護工作，並努力採用科學的管理方法和先進的技術手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服務設施，保障公路的完好、安全和暢通。」

　　第44條「任何單位和個人不得擅自佔用、挖掘公路。

　　　　因修建鐵路、機場、電站、通信設施、水利工程和進行其他建設工程需要佔用、挖掘公路或者使公路改線的，建設單位應當事先徵得有關交通主管部門的同意；影響交通安全的，還須徵得有關公安機關的同意。佔用、挖掘公路或者使公路改線的，建設單位應當按照不低於該段公路原有的技術標準予以修復、改建或者給予相應的經濟補償。」

　　第45條「跨越、穿越公路修建橋樑、渡槽或者架設、埋設管線等設施的，以及在公路用地範圍內架設、埋設管線、電纜等設施的，應當事先經有關交通主管部門同意，影響交通安全的，還須徵得有關公安機關的同意；所修建、架設或者埋設的設施應當符合公路工程技術標準的要求。對公路造成損壞的，應當按照損壞程度給予補償。」

　　第46條「任何單位和個人不得在公路上及公路用地範圍內擺攤設點、堆放物品、傾倒垃圾、設置障礙、挖溝引水、利用公路邊溝排放污物或者進行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的活動」

　　《中華人民共和國公路管理條例》第23條：「公路主管部門負責管理和保護公路、公路用地及公路設施，有權依法檢查、制止、處理各種侵佔、破壞公路、公路用地及公路設施的行為。」

　　3、公安交警管理路障的法律依據《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）第5條「國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作。

　　縣級以上各級人民政府交通、建設管理部門依據各自職責，負責有關的道路交通工作。」

　　31條「未經許可，任何單位和個人不得佔用道路從事非交通活動。」

　　32條：「因工程建設需要佔用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設、增設管線設施，應當事先徵得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應當徵得公安機關交通管理部門的同意。

　　施工作業單位應當在經批准的路段和時間內施工作業，並在距離施工作業地點來車方向安全距離處設置明顯的安全警示標誌，採取防護措施；施工作業完畢，應當迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經道路主管部門和公安機關交通管理部門驗收合格，符合通行要求後，方可恢復通行。

　　對未中斷交通的施工作業道路，公安機關交通管理部門應當加強交通安全監督檢查，維護道路交通秩序。」

　　87條：公安機關交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應當及時糾正。

　　公安機關交通管理部門及其交通警察應當依據事實和本法的有關規定對道路交通安全違法行為予以處罰。對於情節輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告後放行。」

　　104條「未經批准，擅自挖掘道路、佔用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動的，由道路主管部門責令停止違法行為，並恢復原狀，可以依法給予罰款；致使通行的人員、車輛及其他財產遭受損失的，依法承擔賠償責任。

　　有前款行為，影響道路交通安全活動的，公安機關交通管理部門可以責令停止違法行為，迅速恢復交通。」

　　根據上述法律法規的規定，對佔用挖掘公路、在公路及公路用地範圍內擺攤設點，堆放物品，傾倒垃圾、設置障礙，挖溝引水，打場曬糧、種植作物，積土堆肥，放養牲畜、修車洗車、傾倒棄物、設置電杆、集市貿易、舉行物資交流營業性活動、公路路政、公安交警均有權管理。但是《國務院關於改革道路交通體制的通知》第2條的規定，仍然是對路障管理行政分工有效的規範法律文件。

　　四、公路管理機構不具備「法定清障職責」

　　案例四：2003年8月，湖南省株州市炎陵縣黃友華為新建住房將建築石料堆放在某國道右側路邊。當月29日晚，葉禎來無證駕駛未辦理車輛牌照的兩輪摩托車經過此路段，逢一輛卡車相向駛來，受卡車燈光干擾，葉某視物不清，為避讓卡車而駛入路邊的石料堆摔成重傷，經炎陵縣法院法醫鑒定，葉某為3級傷殘，花費醫療費用6萬餘元；2004年4月20日，因建設需要，炎陵縣沔渡鎮長江村村委將紅磚、砂石堆放在省道321線公路邊，炎陵縣公路局發現後兩次來到該村，口頭通知堆料人不得將建築材料堆放在公路上，同年4月20日晚上9點多，陳子貴無證駕駛未經年檢的兩輪摩托車高速行駛，因操作不當，駛過砂石堆後摔倒在地，經診斷，陳顱內血腫、腦挫裂傷、左鎖骨粉碎性骨折等，共花去1萬多元醫療費。事故發生後，葉禎來陳子貴均將公路局等相關責任人告上法庭，要求賠償醫療費、誤工費，炎陵縣法院於2004年11月、12月分別判決：「炎陵縣公路局作為公路的管理者，沒有及時清除路障，清除安全隱患，沒有履行保障公路安全、暢通的職責，管理上存在瑕疵，應承擔相應賠償責任。」而株州市中級人民法院二審則改判為：根據《公路法》及國發[1986]94號文的規定，路障管理不屬於公路管理部門的職責範圍，公路管理部門沒有清除路障的法定義務，不承擔這兩起事故的民事責任。(中國公路2005年第10期、紅網——瀟湘晨報2005年6月22日)案例五：2002年4月21日晚11時50分，原告張某駕車經過某路段時，因行車速度過快沒有注意觀察，致使車輛撞到到路面所傾倒的一堆沙子上，造成原告蔡某受傷、車輛受損。事故發生後，蔡某和張某於2003年4月18日以「公路局沒有及時清障」為由，將該市公路局告上法庭，請求判令賠償醫藥費、誤工費及車輛維修費等30143.8元。

　　2003年7月22日，該市潁泉區法院審理認定：雖然沙子不是公路局在道路施工時堆放的，但公路部門有義務對其管理的路段進行清理，保障好公路的安全和暢通，因疏於管理給他人所造成的損害，依法應承擔主要民事賠償責任，法院判定公路局賠償兩原告15212.46元。該市公路局不服，向阜陽市中級法院提出上訴，該市中級法院於2004年5月26日作出民事判決：駁回上訴，維持原判。

　　法院判決後，該市公路局以原判認定事實不清、適用法律不當等為由，向有關部門反映情況，並向該市中級法院申請再審。最終，該市中級法院根據《國務院關於改革道路交通管理體制的通知》有關「路障管理以及交通標誌、標線等安全設施的管理不屬於公路管理部門的範圍」等規定，重新作出公路局不承擔民事賠償責任的終審判決。(據新華社合肥9月20日電，來源安徽路政信息網)案例六：2003年11月29日傍晚6點10分，浙江省上虞市蓋北鎮四合村張素春坐其丈夫章芳俊駕駛的兩輪摩托車，自西向東行駛在某縣道公路（二級加寬)某處，章芳俊為超越前方拖拉機，在超車道上與掉在公路上的大石塊(長0.8米，寬0.5米，高0.5米)相撞，致使張素春左鎖骨粉碎性骨折，花去醫療費和其他費用共計20508元。為此，張素春把上虞市交通局和上虞市公路局告上法庭，2005年6月17日上虞市人民法院開庭審理作出裁定，駁回原告張素春起訴，法庭認為，原告張素春訴訟主體不合格，原告受傷因乘坐章芳俊的兩輪摩托車所致，原告經濟損失應由章芳俊負責賠償。有關法學界人士評析此案時指出，《道路交通安全法》和《公路法》均未對路障管理的行政主體予以確定。

　　但《國務院關於改革道路交通管理體制的通知》第2條規定，是對路障管理行政分工有效的規範法律文件。因此，公路部門沒有清除公路路障的法定職責，公安機關是負責路障管理的行政機關，負有清理公路路障的義務，對未盡職責而侵害他人的，應承擔相應法律責任(《中國公路》2005年15期)五、道路交通安全管理與公路管理司法實踐中存在案例一、二與案例四、五、六都適用《公路法》、《道交法》、《國務院關於改革道路交通體制的通知》，但是判決結果卻截然相反，筆者認為應當從《公路法》、《道交法》的立法目的，公路、公安在道路交通管理活動中各自的職責來進行分析。

　　1、《公路法》的立法目的《公路法》第一條：「為了加強公路的建設和管理，促進公路事業的發展，適應社會主義現代化建設和人民生活的需要，制定本法。」立法目的是為了加強公路的建設與管理；《中華人民共和國公路管理條例》第一條：「為加強公路的建設和管理，發揮公路在國民經濟、國防和人民生活中的作用，適應社會主義現代化建設的需要，特制定本條例。」立法首要目的也是為了加強公路的建設與管理。何為公路管理？《路政管理規定》第二條第二款：「本規定所稱路政管理，是指縣級以上人民政府交通主管部門或者其設置的公路管理機構，為維護公路管理者、經營者、使用者的合法權益，根據《公路法》及其他有關法律、法規和規章的規定，實施保護公路、公路用地及公路附屬設施（以下統稱「路產」）的行政管理。」公路行政管理就是保護公路路產的管理，通過保護公路路產不受非法侵害，維護公路完好、安全、暢通。並且《公路法》在制定佔用、挖掘、跨越公路修建設施需經交通主管部門批准的制度時，規定上述活動影響交通安全的，還須經有關公安機關同意。

　　2、《道交法》的立法目的《道交法》第一條規定「為了維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益，提高通行效率，制定本法。」第二條規定「中華人民共和國境內的車輛駕駛人、行人、乘車人以及與道路交通活動有關的單位和個人，都應當遵守本法」。《道交法》的立法目的就是維護交通秩序、創造安全、便捷的出行環境。從立法目的上看，公安交通部門在道路交通管理活動中佔主要地位，「交通部門依據自身職責，負責有關的道路交通工作」（《道交法》第5條第2款）。

　　從立法目的上看，《道交法》是針對各種道路交通活動制定的安全規範；《公路法》是為了加強公路建設與管理而制定的。路政管理是道路交通安全管理的組成部分。

　　3、部門職責分工公安交警依法對公路交通活動進行管理。公路管理機構受交通主管部門委託依法對公路進行管理。

　　公路管理機構除了路政管理職責外，《公路法》第35條規定：「公路管理機構應當按照國務院交通主管部門規定的技術規範和操作規程對公路進行養護，保證公路經常處於良好的技術狀態。」養護公路是公路部門的法定職責，也就是說公路部門除了管路還應該養護公路。

　　案例一、二中法院判公路部門敗訴負責賠償也是基於《公路法》第35條規定作出的。

　　六、公路養護部門如何在路障誘發交通事故引起的訴訟中勝訴在案例一中南京高速公路管理處地事發當日已組織公路巡查達七次，但最終法院仍判公路處賠償原告14萬元，這是否意味公路養護單位要隨時清除路面雜物呢？其實不盡然。

　　案例：1999年4月6日，於某駕駛農用三輪車沿津圍公路由北向南行駛，因避讓前方公路上若干水泥管碎片而導致車輛失控，三輪車翻入對行車道，對行車道正常行駛的宋某駕駛的車輛撞在三輪車右側，造成宋某、於某及三輪車乘車人王某三人愛傷，兩車損壞，事發後宋某以薊縣交通局設有盡到道路清障職責為由追加該局作為案件的當事人參加訴訟，並要求由薊縣交通局承擔主要賠償責任，於某承擔次要責任。

　　薊縣交通局辯稱，根據國務院[1986]94號文件第2條第1款規定，「清理路障」不是交通局的職責，另外，交通局下屬公路養護單位已定期對事發路段進行了清掃，並提供了清掃記錄和天津市公路局1998年養字第51號《天津市公路小修養護管理考核辦法》第2項第4條「一類保潔路段保潔周期為一天，每日清掃一次」的規定。

　　根據《公路法》第35條，國務院交通部有權制定《公路養護技術規範》。交通部《公路養護技術規範》由交通部公路司制定解釋，交通部公路司交公便字[2001]66號關於對《關於請求明確,<公路養護技術規範>有關條款含義的緊急請示》的答覆明確規定「公路養護單位按照規定的頻率或有關要求做到了定期清掃，即不能認為其疏於養護」。

　　2002年1月9日，薊縣人民法院作出一審判決，薊縣交通局在此事故中無責任。長達三年的官司終於有了結果。該案是全國類似案件中首次採信交通部公路司關於公路養護技術規範相關內容解釋而勝訴的案件，在全國各地公路管理部門引起強烈反響。

　　通過對上述法律規定及案例的分析，筆者得出以下結論：

　　公安交警是公路路障的行政主管部門。公路管理機構（受交通主管部門委託或者地方性法規已授權公路管理機構具有路政執法主體資格）也對公路路障享有管理權。

　　現行法律法規沒有賦予路政執法部門強制清除路障的強制權利（少數地方性法規已授權的除外），路政執法部門不能強制清除公路路障（可以作出相應處罰決定並生效後申請法院強制執行）。

　　公路養護部門應該嚴格按照《公路養護技術規範》的要求對公路進行日常養護，並作好相應工作記錄。

　　七、對公路管理工作的幾點建議

　　1、公路部門應努力改善一線養護人員的各項福利、待遇，以此提高行業凝聚力、戰鬥力。同時，公路部門要健全各項養護制度，尤其是生產班組、個人工作日誌制度，並重在落實。努力推行機械化養路，爭取早日做到養路制度化、科學化、規範化，為社會經濟發展提供良好的公路交通環境。

　　2、上級主管部門在檢查公路養護、路政管理的時候，區別對待路障問題。如：過往車輛遺失、拋灑形成的路障，養護部門如沒有及時清除或按規定定期清除的，應扣減相應評分項目中的分數，作出相應處理；對於在公路沿線建房等佔用公路堆放建築材料形成的路障，則應檢查路政部門是否履行了管理職責（發出《責令改正交通違法行為通知書》或按法定程序進行處罰），若路政部門已經履行了管理職責，即使路障繼續存在也不能扣減相應評分。若只看結果不看過程，將逼迫基層路政人員為了達到合法的目的（保障公路暢通）而使用違法的手段（路政部門強制清除路障），從而使基層路政部門面臨行政訴訟敗訴的風險。而一旦敗訴，路政部門無疑於自取其辱。

　　3、雖然部分路政人員希望路政執法部門應依法享有「強制清障權」，但是筆者認為，權利、義務、責任是對等的。當路政部門擁有「強制清障權」後，路政部門則將要承擔「保障公路隨時暢通」的義務和責任，且將會面臨更多的訴訟風險。

　　鑒於公安交警在體制、財力、人員、執法手段等方面都比路政部門更具優勢的現實，因此筆者認為：在制定或修改相關法律、地方性法規時，各級交通主管部門應積極建議立法或者修改法律，明確公安交警對公路路障負責管理。同時，也可以賦予路政部門一定的行政強制措施權，以確保公安交警、公路路政共同完成路障管理工作。

　　4、公路建設是前提、養護是基礎、管理是保障。公路管理機構應「建、養、管」並重，配備對相關法律法規熟悉的高素質工作人員，重視對其工作人員的法制培訓，督促其嚴格依法履行職責。這樣才能樹立公路管理機構的執法威信與良好的社會形象，才能為構建「和諧交通」作出貢獻，才能為祖國的經濟騰飛鋪設銀路金橋。